日本社会救济制度的框架和历史

一、日本社会救济制度的框架和历史

（一）日本社会救济制度概念和意义

1.社会救济制度概念

如上所述，“社会救济”在日本被称之为“公的扶助”。之所以不用“社会”而用“公的”一词，表明它不是利用“保险”这一技术手段来实现社会成员间的“共助”，而是通过政府转移支付来实现“公助”的制度。

日本“公的扶助”制度是依据“生活保护法”而建立起来的社会救济制度，因此，通常也被称之为“生活保护制度”⁽¹⁾。它是国家对于运用了资产和能力等所有手段后生活依然困窘者，根据其困窘程度提供基本收入，以保障其过上最低限度的健康、文明的生活，并帮助被保护者自立的制度。⁽²⁾据此可以看到，这一制度包含这样几个要素：（1）成为生活保护对象者是陷于极度贫困状况中的个人或家庭；（2）生活保护的目的是既保障他们最低限度的生活水平，同时也强调帮助其自立；（3）实施生活保护的责任人为政府。

2.社会救济制度的意义

作为社会救济的“生活保护制度”是国家担负起国民最低生活保障的责任，对于因高龄、伤病、残疾、母子家庭等原因造成的维持最低生活水平发生困难者实施的直接给付，它的意义在于将国家保障国民基本生存权的责任具体化。

在社会保障体系中，以社会保险方式进行的收入保障是针对生活中各种“风险”而实施的特定给付。由于这些给付具有限制性的范围和标准，因此，不免会发生给付水平不能维持被保险人最低生活的情况。另外，目前日本五大社会保险虽然覆盖了人们生活中绝大多数风险，但现实中仍然存在着某些未被既有制度涵盖的风险，有学者将之称为“生活不能风险”⁽³⁾。生活保护（社会救济）制度为上述可能发生的情况起到了最后一条防线，即“安全网”的作用。在日本《宪法》第25条中规定，“所有国民都拥有过上健康且文明⁽⁴⁾的最低生活的权利，国家必须在所有的生活方面不断增进社会福利、社会保障以及公共卫生方面的努力”，“生活保护制度”正是实现国家这一职责的具体形式之一。

值得注意的是，虽然这一制度强调政府发挥“安全网”的作用，但另一方面也指出制度的目的是通过“安全网”来帮助被保护者实现“自立”。因此，从本质上来说，社会救济是以政府的责任来促进个人责任的实现，只有当个人责任真正无法自我承担时，才由政府来实施救助。所以，社会救济制度的意义还在于明确了个人自我责任的主体性和重要性。

（二）生活保护制度的基本框架

“日本生活保护制度”是通过八种扶助来实现对处于无资产和无劳动能力者给予最低生活保障的。⁽⁵⁾这八种扶助是根据被救济者或家庭的实际情况并考虑各地不同的经济发展水平，制定最低生活费标准后给予的各种不同给付。图8.1描述了日本生活保护制度的基本框架，它表明“最低生活费”进行“劳动扣除”之后，根据个人的情况不同，给予其中的一种或几种扶助给付。这些扶助的具体内容我们将在第三节里详细介绍。

资料来源：引自生活保障的动向编辑委员会编：《生活保障的动向》（2007年版），中央法规，2007年，第95页。

图8.1　生活保护的主要内容

（三）日本生活保护制度的历史沿革

社会救济制度是社会保障制度的原点，始于英国1601的《济贫法》，但那时对于救贫的认识只限于“抑制原则”和“劣等待遇原则”。前者是指应该尽可能地避免实施救济，后者包含有针对被救济者的歧视，将其认作“社会的落伍者”。可见，当时对于陷入贫困的原因的认识是十分片面的，将其只归咎于个人，因而救济制度只是针对具有某些特征的个人。随着时间的推移，日本社会也逐步认识到，在现代社会，失业（包括破产等原因引起的失去工作）、高龄、残疾等原因造成的贫困是每个人都可能遇到的风险，因此，接受生活保护的人具有一定的条件限制，但制度本身所覆盖的人群则应该是整个国民。下面，我们对日本生活保护制度的历史演变做一个了解。

1.早期的《恤救规则》和《救护法》

日本的公共救助制度最早可以追溯到701年的大宝律令，随后江户时代⁽⁶⁾也有对贫困者的救济措施，但这些基本上都属于一种恩惠政策，不具备社会公共救助制度所要求的理念。日本作为真正意义上的社会救济制度的萌芽，始于1874年《恤救规则》的制定。

明治时代开启之后，对于贫困者实施各种恩惠救助措施逐步增多，随后以《恤救规则》的形式予以整合，并在其中指出对贫困者的恩惠救助应该由国家实施。在这部规则中，明确了应该救助的对象为70岁以上残障、病重、衰老等引起的丧失劳动能力的单身者或13岁以下的单身者，可见，其救助对象的范围是限定的。明治中期之后，日本又陆续出台了一些相关法律，如规定市町村为处置无名尸体和紧急救治无主病人责任人的《行旅病人及行旅死亡人处置法》、以救助战争阵亡者家属为目的的《下士官兵卒家属扶助令》、《军事救护法》等。不过，这些措施仍然只是作为应对当时社会不稳定的一项措施，是以血缘、地缘为中心的相互扶助为基本原则，针对极其贫困的单身者、失去劳动能力的老弱病残以及13岁以下的孤儿进行的救助，救助的内容也带有明显的恩惠和施舍特征。

1929年，日本政府将上述这些救助法或措施统合为《救护法》，并于1932年实施，从这部法开始，才把对于贫困者的救助作为政府的义务。在这项法律中规定，针对65岁以上因贫无法维持生活的老衰者、13岁以下的幼年者、孕妇和其他因残障无法劳动者，市町村有责任和义务进行救助；并且还规定了，如果有抚养能力的抚养义务人存在，则不能接受救助，也无申请救助的资格。由此可见，当日本社会救助制度还处于萌芽状态时，其对个人责任实施自助都是十分强调的。

在《救护法》中，不仅包括了生活救助的内容，还包括了医疗、助产、生业、丧葬扶助等内容。《救护法》在一定程度上反映了现代社会保障制度的特征，但该法律中所采用的公共救助义务主义，其根据则来自于作为国家有机体论之一的“社会连带论”。被救助者的地位，无非被行政当局当作利用职权对其所实施的救助事业的“反射性利益”（职权主义）。因此，通过所谓的“防止滥用救助”这一理由，在将具有劳动能力者和懒惰者排除在救助对象之外的同时（有限扶助主义），对存在具有抚养能力的抚养义务人情况下的救助资格则不予承认（亲族抚养的优先），并进而对在救助取消后产生资产能力情况，设置了救助费用的偿还义务的规定（义务性/裁量性体系）。1937年针对当时许多母子家庭陷于困难状况十分严重的现象，日本制定了《母子保护法》；第二年又将《恤救规则》修改为《社会事业法》。在上述这些法律中，救助对象仍然被限定为贫困且失去劳动能力者，因此，都还没有实现现代国家必须保障人人普遍享有生存权的理念。

2.生活保护法的制定

1946年，第二次世界大战结束后的日本，面临着大量贫困人口。为了稳定社会秩序，同时也在美国的干预下，旧生活保护法应运而生。在这项法律中，国家有关实施社会救济必须遵循的生活保障原则、无差别平等原则和及时应对必需原则得以确立，这在日本社会保障史上具有划时代的意义，它改变了战前日本生活救助对象只限于极其贫困者的限定原则，第一次采用了无差别保护每一个国民的普惠原则。但是，这部法律仍然把“懒惰者”、“品行不端者”等排斥在被保护对象之外。因此，从权利的角度来看，这个法律还是不完全的，它也在当时社会状况下，针对战争被害者来设定的制度。1950年，伴随着明确提出生存权的国家宪法的诞生，日本又制定了新生活保护法。新生活保护法不仅丰富了给付内容，同时，还明确了对于生活保护行政诉讼的申请手续，使得日本生活保护法发生了质的变化。第一，新生活保护法在扶助内容上进行了包括住宅扶助、教育扶助等方面的扩充；第二，明确了制度实施的行政体制。对于保护申请权的确立、将民生委员作为生活保护制度实施的协助机构、为了防止医疗扶助过度增加而强化对指定医疗机构的监督等制度设计的内容。1951年社会福利法实施之后，又将“福利事务所”作为具体执行生活保护制度的行政机构，并配以具备专职资格的“社会福利主事”来从事这项工作。这样，目前的生活保护制度框架才真正建立起来。