二、生活保护制度的原理、实施原则与实施体制
（一）生活保护制度的原理
生活保护制度所依据的就是“国家负有对处于极其贫困状态的国民以最低生活保障并帮助其自立的责任”这一基本原理，但这一基本原理需要其他几个相应的原理予以支撑和解释，它们包括无差别平等原理、最低生活保障原理和补足性原理。
1.无差别平等原理
无差别平等原理是指生活保护的受领是国民的权利，与性别、年龄、社会身份等无关，任何国民都拥有无差别被保障的机会。也就是说，无论造成贫困的原因是什么，只要是被判断贫困的事实，则就开始接受保护。
2.最低生活保障原理
生活保护法所保护的最低生活的内容是宪法规定的生存权，其水平就是日本宪法规定的“国家具有保障其国民维持健康的、文明的最低生活水平”。但事实上“生存权”是一个相对的、不断变化的概念，所谓“健康的、文明的最低生活水平”是由各个国家以及各个时期的社会经济状况决定的，因此，什么是贫困，什么样的人属于生活保护对象一直是每个时期的“新问题”。在日本生活保护法中，将这一水平的确定权赋予厚生劳动省大臣，由各个时期的厚生劳动省大臣根据各个时期的不同情况来制定最低生活费的标准。不过，虽然名义上厚生劳动省大臣，但实际上是厚生劳动省这一行政机构。
3.补足性原理
贫困状态是接受保护的前提，但不是充分条件，满足“补足性原则”才能接受保护。所谓“补足性原理”是日本《生活保护法》第4条规定的原理，其中明确指出：第一，保护的前提条件是，接受保护者已经最大限度地利用其拥有的所有财产、能力等还无法维持其最低生活；第二，民法中规定的具有抚养义务者的抚养以及其他法律规定的扶助优先于生活保护。也就是说，只有在不存在上述抚养者或者扶助的情况下才能对其实施生活保护。(7)
从上面可以看出，“补足性原理”是指每个人首先以自己个人的责任来维持其生活是根本，在无法实现个人责任的情况下才实施生活保护。也就是说，拥有个人财产者，则首先需要将财产作为生活的来源；没有财产者，如果身体健康，那么，则首先需要通过劳动来维持生活；如果有家庭或者亲属，则首先由家属或亲属来抚养，只有所有维持生活的手段都不存在的情况下，政府才应该对其进行生活保护。也可以说，所谓的“补足性原理”是保证生活保护是最后的手段。因此，为了贯彻“补足性原理”，在执行生活保护措施时，需要对被保护人进行资力调查，以确认其真实的贫困状况。“补足性原理”是生活保护制度一个非常重要的原理，也是在对真正需要救济者实施保护的同时，防止“道德风险”发生的机制设计，下面我们对日本这一原理中的细节做一介绍。
（二）满足补足性原理的条件
1.资产的利用
原则上，除了维持生活最基本的资产之外，接受生活保护者必须将其资产变卖或出租以维持最低生活水平。在资产中具有代表性的，诸如土地、房屋、储蓄等。但作为居住的自有房屋，必须是在一定标准下、只是维持最低生活需要的空间可以被认可由被保护者所有；对于能够促进被保护者自立的最小限度的农地也可以申请保留。对于自住房拥有的条件进一步规定为，当房屋变卖价值大于使用价值时，需要变现后用于生活补贴，在此基础上才能获得生活保护。此外，处于还贷时期不能接受生活保护。
2.生活用品
家具、衣类和装饰品的数量也被限制在最低限度。有一定价值的贵金属首饰等不得拥有，像电视机、照相机等用品，需要考虑到与周围住民的平衡性，如果当地的普及率达到70％，则可以被允许拥有。不过70％的约束线，有时也成问题。如在20世纪70年代就发生一案例。某接受保护的老妇人，由于当时当地的空调普及率不到70％，因此不允许装空调，老人在狭小的住宅中无法忍受酷暑，将头伸到冰箱中睡觉而窒息死亡。这一案例出现之后，引起日本社会对生活保护制度的反思，现在对于一些虽未满70％普及率，但对被保者来说是不可取代的生活用品，包括行动不便者的自家车等，也采取了较为弹性的认定制度。
3.保险
原则上接受生活保护者在接受保护前，需要退出保险，将保险公司的解约金等作为生活来源加以利用。但是，如果接受保护时，即使解约，其退还金额数量十分小、且保险种类在当地十分普遍等条件下可以允许保留此保险项目。
4.升学问题
接受教育是每个人的权利，且高中以前阶段属于法律规定的义务教育阶段，因此升学不成为问题。但是，原则上对于接受生活保护者不能一边接受生活保护，一边接受高等教育，除非具备两个条件：第一，接受教育者获取奖学金或者其勤工俭学的收入可以维持学费等开支；第二，接受教育能够帮助该家庭自立。
5.亲属抚养优先
在旧生活保护法中，如果有抚养义务人存在，则没有被保护的权利，但新生活保护法规定“民法上规定的抚养义务人的抚养”优于公的扶助。也就是说，虽然国民都有生活保护申请权，但如果存在抚养义务人，则抚养义务人需首先要承担抚养义务，不足部分则由生活保护制度予以补充。
（三）生活保护制度的实施原则
上面所陈述的是有关生活保护制度的原理，也即基本理念，而在制度实施时，还需要有各种具体的原则将这些理念加以落实，其中包括申请保护原则、基准及程度原则、必要即应原则、家庭单位原则。
1.申请保护原则
虽然生活保护法赋予每个国民都拥有被保护的权利，但是，一般来说，保护必须由被保护者本人或者其抚养义务人、同居的亲属提出申请才能开始。只有在特殊情况下，由行政机构判断可以开始实施保护。值得注意的是，原则上是本人申请，之所以对其抚养义务人以及同居者也给予提出申请的权利，是考虑到被保护者可能处于疾病、衰老等不能自行申请的状态。但是，除此之外的亲戚、朋友均不能为被保护者提出申请。
2.基准及程度原则
这是指由厚生劳动大臣制定具体的保护基准，并根据这一基准对要保护者的需要进行测定，在扣除其所拥有的金钱或物品之后仍然不足的情况下给予补贴。(8)而这一基准就是厚生劳动省大臣对于“维持健康的、文明的最低生活水平”的测定后给予制定的基准，它的确定方法在不同的时期有着很大的区别，反映了对于生活保护法理念解释的变化。如在生活保护法制定实施后的第一个10年里，采用的是“市场篮子”方式，即将维持最低生活需要所必备的生活用品在市场购买时需要花费的金额换算得出的方式；1961—1965年用的是“恩格尔系数”方式，即计算出维持最低生活需要的食品费用，并用从“家计调查”结果中得出的恩格尔系数相除后得到的生活费用；之后到1983年还采用过旨在缩小普通家庭与被保护家庭之间差距的缩小方式；现在所使用的是消费水准比例方式，即以民间最终消费支出的增长率为依据进行测算的基准。基准每年修订一次。(9)
3.必要即应原则
这是指必须考虑要保护者的年龄、性别、健康状态等个人或家庭的实际差异，进行有效且适当的保护。(10)从原则上来说，具体实施生活保护措施的机构应该按照厚生劳动省大臣制定的基准来对被保护者进行扶助补贴，但是如果由于某些特殊原因使得要保护者的条件不能达到这一标准时，规定可以由厚生劳动省大臣制定特别基准，而在一定范围内，都道府县知事可以设定特别基准。例如，按住宅扶助基准的金额基本上都不可能租到民间住宅的情况下就可启用特别基准。从日本现在就住宅基准现实情况来看，各地都道府县知事设立的特别基准已成为常态，因此，也有人提出应该修改厚生劳动大臣制定的基准。
4.家庭单位原则
《生活保护法》明确规定，“以家庭为单位决定是否实施保护”(11)。“家庭”是指消费生活收入以及支出都是同一个生计单位；“以家庭为单位决定是否实施保护”是指将家庭成员的所有资产收入合计，并按家庭计算最低生活需要后，将两者进行比较决定是否给予保护或者保护的程度如何。不过，有两种情况需要家庭分离。一是有些需保护者不满足家庭的条件，则可以“以个人为单位实施保护”(12)；二是如果出现一个家庭有人具备劳动能力但不去尝试劳动的努力，而其他家庭人员则均无资产、无能力只有依靠保护的情况，则将这个人从家庭中分离出来，而对其以外的家庭整体实施保护。
（四）生活保护制度的实施体制
在《生活保护法》中，将生活保护的责任人明确规定为国家，其具体行政责任主体为厚生劳动省大臣，具体事务承担行政机构为厚生劳动省中设立的社会·援护局。但是，由于生活保护是与居民直接相关的事务，因此，实际上具体又以“法定受托事务”的方式交由地方公共团体来实施。同时，《生活保护法》还规定，“生活保护实施机构”可以将保护的决定、实施等一部分相关事务，以政令的方式委托给其他保护实施机构。(13)下面我们就介绍日本生活保护制度的实施机构以及相关的辅助、协助机构。
1.实施机构和人员
在日本，生活保护具体实施机构是遍布全国的福利事务所，据厚生劳动省2009年的调查显示，现在日本共有福利事务所1242个。(14)按规定，各个都道府县以及指定都市、特别区都必须按区域划分福利地区并在每个福利区内设立福利事务所。(15)福利事务所除了所长之外，还设有具体从事生活保护项目的“现业员”以及对“现业员”进行专业性监督、检查、指导的“指导员”和“事务职员”(16)。
“现业员”是面对被保护者的第一线工作人员，需要拥有“社会福利士”的专业资格，通常被称作“社会工作者”，其从事被保护家庭的访问、与被保护者面谈、对被保护者进行资产调查、判定是否需要保护以及保护的程度如何等工作。目前，全日本有从事生活保护工作的“现业员”有3221人。(17)
有些没有设置福利事务所的町村虽然不是生活保护法所规定的实施机构，但是当其辖区内出现不能耽搁的被保护者时，町村首长有责任采取紧急措施，对其进行必要的保护。(18)此外，《生活保护法》还对町村首长规定了以下几项义务：（1）发现需要被保护者以及将其生活状况及时通报给保护实施机构或者福利事务所；（2）接受被保护申请时，将其送交保护实施机构；（3）根据保护实施机构或福利事务所的需要，将保护物资送交被保护者；（4）根据保护实施机构或福利事务所的需要，实施对被保护者的调查。(19)
2.辅助机构和协助机构
上述直接设置社会福利事务所的都道府县知事以及指定都市市长、特别区区长等都被称之为生活保护设施机构，而无社会福利事务所的町村以及社会福利所的社会福利主事则被称之为辅助机构，其职责是辅助都道府县知事等落实生活保护事务。
此外，还有被称之为“民生委员”的民间无报酬福利工作人员，作为协助组织，协助社会福利事务所、市町村进行各项生活保护的咨询、调查以及执行等各项工作。
3.生活保护实施体制
图8.2将日本实施生活保护制度的体制进行了概括。图8.2中显示出厚生劳动省大臣为最高责任人处于这一体制的最顶层，而都道府县知事以及指定都市市长、特别区区长是第二层的责任人。具体实施机构即为都道府县知事以及指定都市市长、特别区区长下设的民生主管部委托的社会福利所，町村是辅助机构、民生委员是协助机构。
注：①法定受托事务的委托、处理标准的制定、监查指导、技术性建议、劝告、指正等。
②监查指导、技术性建议、劝告、指正等。
图8.2 生活保护实施体制示意图
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