日本灾害救助体系的基本模式,日本灾害救助

四、灾害救助

日本是个自然灾害多发的国家，其中最主要的如风灾、水灾、地震、火山喷发等，给日本国民的生命财产及日本的经济发展等带来了严重的损害。2011年3月11日东日本大地震更是造成惨重的损失，人员死亡、失踪就近1.9万人，几十万人口至今无法回到过去的住所。人类无法完全避免自然灾害，但在灾前做好减灾措施、灾后积极援助灾民、帮助灾民尽快恢复生活和生产则是政府无法推卸的责任。因此，尽管灾害救助不是一般意义上的社会救济制度，但它是政府针对因灾致贫、致困者实施的一项救助措施，因此这里也将其归为广义社会救济体系中的一项内容加以介绍。

（一）日本灾害救助的制度框架⁽³¹⁾

日本对受灾者的救助分为四个方面，分别是经济与生活方面的救助、住所的确保与重建救助、对中小企业及个体经营的救助以及对建造安全社区的救助。每个方面又根据受灾者受灾程度的不同而划分多种情况，并有不同的制度分别与其对应。下面的图8.5、图8.6、图8.7和图8.8展示了救助四个方面各自包含的不同情况。

图8.5　经济与生活方面的救助

图8.6　住所的确保及重建支援

图8.7　对中小企业及个体经营的支援

图8.8　对建造安全社区的支援

以上的四个图，都是按照受灾情况由严重到缓和，或所需资金支援由多到少依次排列。因此，与它们对应的救助制度也互有轻重缓急。在具体介绍这些制度之前，先讲一下受灾认定的程序和认定基准。

（二）受灾认定

1.罹灾证明

罹灾证明是市町村进行受灾状况的现场调查后，基于确认的事实发放的证明，是在接受各种受灾者救助制度时所必需的房屋损坏程度证明。罹灾证明书上证明的损坏程度有全损、大部分损坏、半损、部分破损、地板上浸水、地板下浸水、全部烧毁、一半烧毁等，根据灾害的受灾认定基准等来认定损失程度。

2.灾害的损失认定基准

作为认定灾害的损失程度时的判断基准，2001年6月起使用“有关灾害的损失认定基准”等，其概要如表8.5所示。

表8.5　灾害的损失认定基准

注：1.对于受灾户数，以“为了能够独立地经营家庭生活而建造的建筑物或建筑物的一部分”作为户的单位进行计算。

2.损坏是指房屋由于受灾产生了损伤、恶化、倾斜等某种变化，因而处于如果不进行修补无法恢复原来的机能的状态。

3.主要构成要素是指房屋的构成要素中除去室内装修等，且包含作为房屋的一部分的固定设备。

（三）日本灾害救助制度的具体内容

按照上述日本灾害救助制度框架的介绍，我们也按照经济与生活方面的救助、住所的确保及重建救助、对中小企业及个体经营的救助以及对建造安全社区的救助几个方面的内容进行介绍。

1.经济与生活方面的救助

根据受灾居民对于灾后眼前生活以及今后长期生活重建的资金需要，灾后救助制度设立了不同层面的政策措施，其内容如下：

（1）灾害吊唁金。

灾害中有家庭成员死亡时，其遗属可以得到灾害吊唁金，如果是家庭主要经济支柱（户主）死亡，金额为500万日元，其他情况为250万日元；而如果因灾害在身体或精神上有了重度残疾的话，可以得到灾害残疾慰问金，其金额为250万日元（户主残疾）或125万日元（其他情况），它们的救助方式都是现金给付。

（2）对当前的生活资金的支援。

图8.9　各种经济与生活方面的救助制度

图8.9列举了各种救助制度，这些制度都是以贷款及融资的形式进行支援的。其中，灾害救助资金（有关灾害慰问金的支付等的法律）是针对户主受伤、财产或房屋受到严重损害的家庭；灾害救助资金（生活福利资金制度）是针对低收入家庭、生活保护家庭，在他们因灾害陷入穷困无法自力更生时，贷给必要的经费以修补住宅、购买家具。而基于生活福利资金制度的各种贷款是对难以从金融机构贷款的低收入家庭、有残疾人及需要护理者的家庭的贷款，它有紧急小额资金贷款、修学资金、复兴资金、福利资金、离职者援助资金、疗养及护理等资金、长期生活支援资金等，用以满足不同方面的资金需求。母子寡妇福利贷款以单身母亲、孤儿、寡妇等人为对象，对她们实行延长事业开始资金、事业继续资金、住宅资金的冻结期间、还款期限的延长等特别措施。厚生年金等抵押贷款、工伤年金抵押贷款等则是以领取年金的人为对象，以抚恤金及共济年金、厚生年金、工伤年金等为担保，来为他们融资教育费和居住相关费、事业资金等。

（3）对孩子的养育及上学的支援。

对孩子的养育及上学的支援制度如下：

这些制度分别通过实物给付、现金给付、减免或延期、融资等形式予以支援。通过向中小学生提供教科书、文具等学习用品；援助就学困难的学生学习用品费、路费、伙食费；免除、减少或延期收取因灾害无法支付学费的学生的学费、听课费、入学费及入学选拔手续费等；对高中、大学、研究生院及各种专科学校的学生根据需要紧急贷给无利息的奖学金；对受灾者支付儿童抚养津贴、特别儿童抚养津贴、特别残疾人津贴及残疾儿福利津贴等措施帮助有孩子的家庭养育孩子，并使学生在灾后依然能够有学可上。

（4）税金及保险费等的延期支付。

关于税金及保险费等的延期支付的制度如下：

根据既定的方法，可以免除部分地方税和减轻部分及全部所得税，并且在无法按时纳税时，通过申请可以延长2个月的时间。这些特别措施都需要满足一定的条件，如受灾金额达到财产的一定比例以上，或收入在一定金额以下，方能成为该制度的对象。同时对帮助遗属埋葬遗体，延期征收或减免国民健康保险费及医疗费、健康保险费、护理保险费，一定期间内免收NHK的收视费，⁽³²⁾减免地方的公共事业费和设施使用费、保育费以及电费、煤气费、电话费等，邮局在紧急情况下采取非常措施，即使没有相关证件只要能证明是本人就支付邮政储蓄金、对支付保费困难的人采取延期支付等，都分别有单独的制度安排并规定了具体的事宜。

（5）其他维持生活的资金支援。

其他方面的制度有生活保护、垫付未支付工资的制度和雇佣保险的失业等给付。生活保护是以运用了所有的资产和能力却依然生活穷困的人为对象，为了保障他们的生活及帮助他们自立而采取的，由生活扶助、教育扶助、住宅扶助、医疗扶助、护理扶助、生育扶助、生业扶助及丧葬扶助构成的制度。而垫付未支付工资的制度是对满足一定条件的劳动者，在他们的企业破产，因而没有得到全部工资支付时，就未支付工资的一部分由独立行政法人劳动者健康福利机构代企业主支付的制度，垫付后该机构取得相应的债权并可以向企业主要求偿还。最后，雇佣保险的失业等给付是企业因灾害需要暂时停业时，对不得已而暂时离职的员工进行的给付，包括求职者给付、促进就业给付、教育训练给付、继续雇佣给付。

2.住所确保及重建的救助

除了生命受损之外，灾害给人们带来最直接的损失是住所的破坏，而这又是人们最基本的生活条件，因此，在灾害救助制度中，与住所的确保和重建相关的政策不可或缺。

（1）受灾者生活重建支援制度。

该制度是为了满足受灾者对现金补偿的需求，于1999年创立的。起初只有生活关联经费，如支付购买生活必需品的费用、医疗费、搬迁费、交通费等。经过2004年的修正后增加了居住安定支援制度，以住宅的重建与维修和租赁住宅的使用者为支援对象（包括住宅贷款的利息、住宅的拆除费用、房租等相关支出）。

（2）住宅金融公库的融资。

住宅金融公库的融资包含以下四个方面：灾害复兴住宅融资（建设）；灾害复兴住宅融资（购买新房及二手房）；灾害复兴住宅融资（修补）；变更公库融资的偿还方法。

住宅金融公库的融资适用于想要重建与获得住所或修补住所的人。根据这个制度，受到住宅金融公库指定灾害的受灾房屋的所有者，在新建、购买（新房及二手房）、修补自己居住的房屋时，都能够得到相应的融资。如果是已经得到公库融资，并在返还途中受到灾害的话，可以通过改变偿还方法来对受灾者进行支援。这包括延长返还期限、降低利率等，具体要依据受灾前的收入及受灾后的预期收入、自有资金等的情况而定。

（3）灾害救助资金等的借贷。

灾害救助资金等的借贷包含以下四个方面：生活福利资金的住宅资金；母子寡妇福利资金的住宅资金；灾害救助资金（有关灾害慰问金的支付等的法律）；灾害救助资金（生活福利资金制度）。

该制度适用于想要修补住宅的人，特别是对低收入家庭、残疾人家庭、高龄者家庭及母子或寡妇家庭等弱势群体提供住宅的修补、保全、扩建、改建等方面所需的资金。

（4）对于租房者的制度。

对于想要租房的人，有以下的制度分别对应：如果是有意愿搬到商业租赁住房者可以通过上述“受灾者生活重建支援制度”获得租金援助，而愿意搬到公共租赁住房者，则可以根据收入状况入住“公营住宅”或“特定优良租赁房”。入住公营住宅可以让失去住宅的低收入受灾者直接入住都道府县或市町村准备的公营住宅，其房租根据收入来确定，但必要时也可在一定期间内减免房租；而入住特定优良租赁房是中等收入的受灾者可以入住由都道府县、市町村、地方住宅供给公社、民间土地所有者等准备的特定优良租赁房，但他们必须是得到都道府县的知事认定为因灾害等原因而可以让其入住租赁住房的人。

（5）住宅应急修理。

住宅应急修理制度是对灾害中住宅半毁或半烧、自己没有资金能力来修理、却没有入住应急临时住房的家庭，由市町村委托专业的人来对住宅的卧室、厨房、卫生间等日常生活所必需的最小限度的部分进行应急修理的制度。

（6）复原住宅用地。

复原住宅用地所适用的制度有以下三种：

住宅地因灾害而倒塌或处于危险状况时，政府会依据相关法律向所有者提出改善劝告或改善命令，对于接受了该劝告或命令的人，政府为他们融资保护斜面、安置排水设施、平整土地、构筑挡土墙（包括除去旧的挡土墙）的工程的费用。这是住宅用地防灾工程资金融资。而对于房屋有可能会由于滑坡或急坡的塌方而受灾，并由地方公共团体向其所有者、租借者或居住者颁发了需要迁移等的证明时，为他们融资搬迁或改建房屋的资金，即为滑坡等相关住宅融资。

3.对中小企业及个体经营的救助

（1）支援农林渔业的再建资金。

支援农林渔业的再建资金的制度如下：

天灾融资制度是农林水产业的损失达到一定比例（通常损失额达到往年收入的10％）时，对农林渔业的经营者提供再生产所需的低利率的经营资金、对受灾的农协等工会融资事业资金，以让他们稳定地经营；而基于农林渔业公库的资金借贷可以提供各种贷款，如农业经营维持安定资金、农业基础整备资金、林业经营安定资金、林业基础整备资金、沿岸渔业经营安定资金、渔业基础整备资金和农林渔业设施资金等。

（2）支援中小企业的再建资金。

支援中小企业的再建资金的制度如下：

灾害复原资金借贷是指对受到灾害直接或间接损害的中小企业进行恢复事业所需资金的融资；灾害恢复高度化资金是指以往得到高度化资金贷款的企业资产受灾时，为恢复受灾的设施或进行新的高度化事业时，由都道府县或中小企业基础整备机构贷给高度化资金。其中，高度化事业是指中小企业为了改善经营而共同建造工业区、商业区等事业，高度化资金是对这一事业的资金支援。小规模企业设备资金是小规模企业强化经营基础或创业时对其引进的新设备进行无利息资金的贷款。中小企业体制强化资金是一系列为了强化中小企业的体制而采取的融资制度，包括活跃中心市区对策融资、承包中小企业对策融资、地区产业对策融资等多个方面。稳定经营相关保证是对受到客户企业等关联企业的破产或灾害等的影响的中小企业，保证其稳定经营的必要资金；而灾害相关特例保证是对受灾的中小企业，保证其灾害恢复所需的资金。

（3）维持企业的雇佣及支援再就业。

促进雇佣调整金是对企业活动急剧缩小的企业主和大型破产企业的承包企业、交易企业主等进行的支援。支付岗位适应训练费则是对实施了岗位适应训练的企业主支付训练费以及对接受训练的人支付雇佣保险的失业等给付，目的是帮助失业的人能更容易地再就业。

4.对建造安全社区的救助

（1）社区再开发。

社区再开发是指将市中心木制房屋密集、防灾方面有危险的地区和站前广场中公共设施建设落后的地区重新整备的事业。它是通过合并、高度利用建筑用地，来创造出更多的公共设施用地。国家对这一事业中的基本计划、调查设计、土地整备、公共设施整备和建设再开发住宅等方面进行补助。这一事业由个人及社区再开发工会、地方公共团体、都市再生机构、地方住宅供给公社等组织实施。

（2）完善市区的基础建设和居住环境及住宅。

完善市区的基础建设和居住环境及住宅的事业有如下几种：

这些事业都是要通过完善各种公共设施、整顿土地规划、改善住宅建设等，来创造舒适的居住环境、供给良好的社区住宅并推进城市机能的更新，以带来居民健康的、有文化氛围的生活。

（3）确保安全的事业。

确保安全的事业可以分为以下两种：

促进防灾集体迁移事业是对发生了灾害或有灾害危险区域内的居民进行集团性转移的事业。这时，对住宅用地的取得、住宅建设、完善公共设施、迁移费用等都是补助的对象，并且住宅区的规模必须要达到10户以上（要迁移的户数超过20户时，要达到其半数以上）。斜坡附近等危险住宅迁移事业是对居住在有可能因滑坡灾害而危及生命的危险区域的居民要迁移住宅时，补助其一部分的住宅拆除费、新住宅的建设费、土地取得费等。受灾相关地区防灾滑坡对策事业是对市町村地区防灾计划中记载的危险区域中，由严重灾害而可能引起滑坡、并造成2户以上人家倒塌等严重后果的地点实施防止滑坡的工程的事业。

以上简略介绍了日本灾害救助的基本内容。可以看出，日本在这一制度的设计中比较注意细节的安排，对灾后人们可能遇到的各种困难的方方面面进行了罗列，并都有不同的制度与其对应，有些还不只是一种制度对应。通过将支援制度这样细致地划分，在灾后紧急救援时就可以按部就班、有条不紊地进行，不仅可以使受到灾害不同损害的人都能够得到救济，还可以根据他们各自的情况进行不同程度的本支援，以更有效地运用救灾资源，最大限度地发挥救援制度的效用。为了进一步了解日本在这一制度设计中的细节，下面几张表格更为详细地对上面介绍的一些制度内容进行举例说明。

表8.6　灾害救助制度内容的具体举例

（续表）