三、社会福利服务的实施体制与财政体制
社会福利服务是社会福利制度中最重要、也是最丰富的内容，与现金给付的社会津贴不同，它需要庞大的实施体制来提供，因此，在介绍各种具体的社会福利服务项目之前，本节就各种项目所必需的共同基础即实施体制和财政体制做一个框架性的说明。
（一）社会福利服务实施体制的法律依据
1.《社会福利事业法》与《社会福利法》
目前日本社会福利服务实施体制所依据的最基本的法律为2000年颁布的《社会福利法》，而这部法律是由《社会福利事业法》修改而形成的，因此，有必要对《社会福利事业法》的基本内容有所了解。
在前面关于日本社会福利制度历史变迁的介绍中，我们已经了解到1951年制定的《社会福利事业法》是日本社会福利各项措施体系化、制度化的象征，具有划时代的意义。其核心是规定了政府在社会福利事业中的责任范围和实现方式，最明显的特征是将各种福利服务定义为政府提供的福利“措施”，也就是说是“自上而下”、纵向提供的限定性行政措施。因此，不仅提供主体是政府行政机构或者政府委托的特定民间机构，具有垄断性；而且，在“向谁提供”的决定中，行政主管具有非常大的裁量权。另一方面，接受服务者不仅处于被动地位，没有选择余地，而且受益人群十分有限，往往被局限于低收入者范围内。这种以“行政措施”为特征的社会福利服务实施体制，其结果是一方面无法满足日益增长的社会福利服务需求，另一方面垄断供给也不能保证和提高服务的质量，因此必须进行“社会福利制度基础构造改革”，2000年出台的《社会福利法》就是这项改革的集大成。
与《社会福利事业法》相比，《社会福利法》首先在理念上发生了根本性的变化，即把享受社会福利服务作为所有公民的一项权利，强调其提供方式不应该只是“行政措施”，反而大多数应该以社会福利服务提供者与利用者之间的“契约”方式来提供。这种从“措施”向“契约”的转变，从权利的角度来看，也是保障了公民在社会福利服务方面的选择权和自我决定权。但是，由于社会福利利用者往往具有社会弱者的特征，如儿童、老人、身体或精神障碍者等等，因此，在契约关系中如何确保其与提供方的平等地位，则是新制度中所必需关注的问题。在《社会福利法》中，做了这样几个方面的制度安排：（1）对福利事业进行了明确的分类；（2）要求福利服务提供方信息公开、对契约内容负有说明责任、禁止夸大广告宣传；（3）明确政府有确保服务质量、努力解决投诉的义务以及建立当事人权利保护制度。这些内容我们在后面具体的福利服务项目介绍中会有所涉及。
2.社会福利事业的分类
《社会福利法》对社会福利事业进行了分类，并用列举的方式明确了两类不同事业的具体内容。其中，第一类社会福利事业主要是经营生活场所类福利设施、针对低收入者进行金钱借贷活动以及公开募捐等，对接受服务者的生命或财产有可能产生重大影响的事业；第二类社会福利事业则指提供居家福利服务等对接受服务者产生的影响轻微的事业。具体列举内容，见表9.4。
表9.4 社会福利事业分类
资料来源：秋元美世等编：《社会保障的制度和行财政》，有斐阁2006年版，第243页。
在做了上述分类之后，《社会福利法》还对两种不同类别的社会福利事业的经营主体进行了规定，即第一类社会福利事业只能由中央或地方政府、社会福利法人来经营，(29)而第二类社会福利事业的经营不设门槛，只需经营者在开业前到地方政府机构进行登记。
3.社会福利法与福利六法
《社会福利法》取代《社会福利事业法》之后，成为日本社会福利制度的基本大法，与其他六部与社会福利相关的法律共同构成了完整的制度实施体系。其中，《社会福利法》是这一体系中的基础部分，包括以下几个方面的内容：
（1）对社会福利事业的定义、明确社会福利事业的理念；
（2）社会福利审议会、福利事务所、社会福利主事等行政组织的规定；
（3）对社会福利法人的规定；
（4）福利服务的信息公开、利用的援助，应对投诉的咨询等与正确、妥善利用福利服务的规定；
（5）对社会福利协议会、共同募捐基金等促进地区福利事业的规定。
在《社会福利法》构建的基本框架下，在社会福利的各个具体领域相应地也有法律对各自领域的福利事业的理念、制度以及与实际提供该领域福利服务时的规定，表9.5归纳了这些法律的基本构架以及与《社会福利法》之间的关系。
（二）社会福利服务实施主体
1.行政主体
图9.2概括了日本社会福利服务实施行政组织机构的体系框架，在《社会福利法》中对其中作为各个具体社会福利领域共同的行政组织机构，“地方社会福利审议会”“福利事务所”等有明确规定。作为这一体系的最高机构则为厚生劳动省，而其咨询机构为“社会保障审议会”。
（1）地方社会福利审议会。
图9.2 日本社会福利行政组织体系
除了“儿童福利和精神障碍者福利”以外，其他有关社会福利事项的调查、审议必须由地方福利审议会来进行。《社会福利法》规定，都道府县、指定都市以及中核市(30)都必须设置“地方社会福利审议会”。都道府县、市的知事或市长对地方社会福利审议会进行监督的同时，接受地方社会福利审议会的问询，并负责向相关上级职能部门汇报审议的意见和建议。地方社会福利审议会委员一般在35人以内，分设民生委员审查专门分科会、身体障碍者福利专门分科会、老人福利专门分科会。儿童福利问题则另设“儿童福利审议会”来审议。
（2）福利事务所和社会福利主事。
福利事务所是社会福利行政的第一线专业行政机构，它除了从事福利6法中所规定的与各种援护、育成或更生措施相关的事务外，还根据需要，全面掌握社会福利的各类事务。都道府县、市以及特别区必须设立福利事务所，町村为任意设置。
福利事务所中，除了所长外，还设有从事业务指导监督的指导监督员、实际业务操作的现业员以及事务员。指导监督员和现业员必须具备社会福利主事资格。同时，福利事务内还需要配备老人福利主事、身体障碍者福利司、智力障碍者福利司。随着护理服务的扩展，最近大多数福利事务所还配有保健师。
社会福利主事是从事福利6法中规定的与各种援护、育成或更生措施相关事务的专业人员，须满20岁以上，并满足在大学修完厚生劳动省指定的与社会福利相关的科目并大学毕业、在厚生劳动省指定的培训机构或讲习会的修完指定课程、通过厚生劳动省指定的社会福利事业从业资格考试、被厚生劳动省政令认可的具备上述同等能力等条件。
2.社会福利法人
社会福利法人是“基于社会福利法成立，并以从事社会福利事业为目的的法人”(31)，它是为了确立民间社会福利事业的“公共性”和“纯粹性”而专门设立的一项制度，以区别于一般的“公益”法人。因此，对其管制比较严格。
（1）社会福利法人的实施准入的主体与程序。
根据社会福利法人总部所在地以及其经营事业所涉及的范围不同，对其实施准入和管制的主体不同。在原则上，(32)其总部所在的都道府县成为准入和管制主体，但当其活动范围跨越多个都道府县时，则厚生劳动省为主管单位。(33)在程序上，首先由申请人准备其组织章程等书面资料向都道府县知事(34)提交申请书，经过审查认可并进行注册登记后才能正式设立。(35)值得注意的是，这里的“审查认可”业务是作为法定受托事务由专职法务人员完成的。(36)
（2）社会福利法人的准入条件。
准入条件为：第一，资产、资金。社会福利法人的认可需要一定规模的从事社会福利事业的资产、资本金，(37)但如果申请者的资产、资金未达到作为社会福利法人所需要的规模时，只要其现有的资产、资金规模不妨碍其从事规定的社会福利领域的公益事业时，虽然作为社会福利法人得不到认可，但可以从事相应的活动。在这种情况下，必须严格区分不同业务的会计核算账户。(38)
第二，人员组织。法人管理需要成立理事3人以上、监事1人以上的管理机构，但管理人员中有亲属关系的不得超过1/2。(39)管理人员的人数、任选方法等则另外根据不同业务，由社会福利法人审查基准确定。
（3）社会福利法人成立后的管制。
社会福利法人比民法上的“公益法人”要求更加严格，它必须在遵守相应的民法规定之外，还要服从主管行政机构的监督。在发生违法或违规的情况下，行政主管对其有进行停业休整、人员撤换，甚至取消其活动的权力。行政主管对社会福利法人的监管可以综合为几个方面。首先是确认其经营活动内容与相关法令和其自定章程是否存在偏差；其次，通过对其章程、预算、人事等信息的公开以及每年向行政主管提交业务总结、会计报告表等途径监督社会福利法人接受政府补贴的用途，防止将政府补贴用于“制定公益”以外的业务，包括没有被认定的慈善活动；最后，对社会福利事业所必须的设施设定最低标准，通过对设施、账簿、业务资料等实地查看进行核实，并在发现违反标准时具有勒令其整改甚至取消其资格的权力。
3.其他
（1）关于民生委员、儿童委员。
民生委员是受厚生劳动省大臣任命，对独居老人等进行援助活动和咨询辅导等活动，秉承奉献社会的精神，从事促进地区社会福利的自愿者。民生委员制度的历史很悠久，起源于1917年（大正6年）冈山县的“济世顾问制度”和1918年大阪府创设的“方面委员制度”。因此，民生委员活动一直是以救助生活贫困者为主。2000年修改了民生委员法，明确了民生委员的职责是站在当地居民立场上，协助实施地区社会福利事业。另外，据《儿童福利法》担任“儿童委员”的民生委员，则被称之为“民生委员·儿童委员”，1994年还创设了专门从事儿童福利的“首席儿童委员”制度。
（2）关于地区福利。
地区福利，是鼓励当地居民与公营、私营的社会福利机构等多方合作，以解决社区福利问题的一种理念。《社会福利法》以法律形式明确了推进地区福利的重要性，也是日本今后社会福利发展的方向。而在其中扮演着重要角色的是全国各地的“社会福利协会”。
“社会福利协会”即为地区社会福利行业协会。如果拥有半数以上该地区从事社会福利事业的经营者作为会员，则可以成立。该团体以促进地区社会福利为目的，进行调查、综合规划、联络、协调、资助、普及宣传等活动，在地区福利事业中发挥着越来越重要的作用。2000年《社会福利法》修订中，将从事地区福利工作的志愿者团体也纳入了其成员之一。(40)在全国市町村、都道府县以及中央各个层面都设有“社会福利协会”，尤其市村町的覆盖率已经达到100％。
（三）社会福利的财政体制
1.社会福利财政从“措施”到“契约”的变化
二战结束后建立起的日本社会福利制度，在进入21世纪前都是以行政措施的形式来实施的，因此，财源主要是税收。但是2000年4月，护理保险制度正式实施之后，以税收为措施费来源的财政体制发生了很大变化，保险费收入等也成为制度财源之一。另外，从支付方式来看，过去“措施”是以实物形式支付给利用者的，而2003年4月开始，在障碍者福利领域导入了支援费给付方式；2006年4月开始，《障碍者自立支援法》正式实施后，这一制度的财政运行方式也发生了很大变化，即由实物给付变为现金给付。
虽然2000年以后，日本社会福利制度引入了与过去性质完全不同的财政运行方式，但原来措施制度下的财政体制在很多方面仍然继续发挥作用。因此，目前日本社会福利的财政体制可以概括为，以措施财政运行方式为核心，同时加入了护理保险等非措施财政运行方式而形成的一个新福利财政体制，其框架如图9.3所示。
图9.3 “契约”式社会福利下的财政体制
2.福利服务运营所需费用——措置费
以行政措施或者以措施委托形式提供的福利服务所需费用被称之为“措置费”，主要包括两个部分：事务费和事业费（如图9.4所示
图9.4 社会福利措置费的内容
措置费的财源主要来自两个方面：一是公费负担；二是向本人或义务抚养人收费。公费负担部分首先由措施设置者预支，最后的负担比例则根据各个福利法以及地方财政法进行分摊。也就是说，公费部分的支付者和负担者并非一个概念，也不一定是同一主体。政府间的负担方式详见表9.6。
）。
表9.6 社会福利设施措置费分担比例
资料来源：秋元美世等编：《社会保障的制度和行财政》，有斐阁2006年版，第285页。
当福利措施得以实施后，预支费用的措施设置者可以根据接受福利服务本人或其义务抚养人的负担能力收取全部或一部分费用。(41)一般来说，费用具体负担如果是本人，则按“收入认定方式”决定；如果是义务抚养人，则按“税制专用方式”，即按义务抚养人市町村民税及所得税情况决定。从措施设置者预支的费用中扣除上述本人或其义务抚养人支付的费用后，剩余部分在各政府间按表9.5的比例进行分担。
3.社会福利设施基建维修费用
如图9.3所示，上述“措施费”不包含社会福利设施建筑物的修建费用。但社会福利法规定，社会福利设施的修建费用可以由公费负担。表9.7列举了在不同设置者的情况下，各级政府所承担费用的不同比例。
表9.7 社会福利设施基建维修费用负担比例
从表9.6可以看出，社会福利法人等非政府机构设置的社会福利设施，基建维修也可以由中央及地方政府负担一部分。除了上述公费负担之外，社会福利设施的基建维修费用还常来自于社会福利·医疗事业团的贷款、特别地方债、各种彩票类收入以及公共募捐。
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