日本住房保障相关政策体系框架的初步形成

一、住房保障相关政策体系框架的初步形成⁽¹⁾

与前面介绍的很多制度一样，日本住房保障制度也是起源于第二次世界大战结束。战后不久，包括东京在内的许多大城市几乎变成一片废墟，基本居住条件都不具备的大量人口流浪街头，引起了包括公共卫生在内的很多社会问题，为此，政府启动了关于住房问题的公共政策，并在这一时期形成了日本公共住宅政策的三大支柱，即住宅金融公库、公营住宅和公团住宅。尽管不同学科的学者以及不同政治家对于政府过度介入住房领域见解迥异，但直至20世纪90年代末，日本政府在各个时期，采用多种方式对住房领域介入所产生的影响是非常大的。

（一）战后经济恢复期与住房政策的起步

1.城市简易房建设、闲置房税以及抑制城市住房需求措施

1945年8月，日本刚刚宣布战败，其自身所受战争的创伤也是十分惨重的。尤其是大城市满目废墟，住宅十分缺乏。据统计，当时日本有420万户家庭没有能够安身的住房，⁽²⁾因而对政府来说，最为紧迫的是如何帮助这些无居所者提供简易住房以安全过冬的问题。为此，1945年9月政府内阁会议决定了《罹灾都市应急简易住宅建设要纲》，启动了“30万户20平方米应急简易住房建设项目”。建设主体是地方政府，但国库补贴建设费用的50％。这就成为日本公共住房政策的第一步。不过，当时由于日本地方财政状况十分困难，多数地方因无法配套中央政府这一补贴政策而无法实施。

为了尽快解决无住房者的越冬问题，政府还将一些兵营、校舍等设施进行维修，以解燃眉之急。同时，采取鼓励和促进民间闲置房屋有效利用的办法，即由都道府县知事发出对闲置房征收闲置房税的命令。

但是，由于战后建筑材料紧缺，运输业也以更为急需的粮食运输优先，因此，城市简易住房建设并没有达到预期目标；闲置房税也是杯水车薪。1946年，日本又实施了限制人口流入10万人以上的城市的政策，以此来抑制城市住房需求。并且对非紧急建筑物建设也进行了限制，以保障基本住房建设用资源的供给。

当时日本属于经济急需恢复时期，因产业发展需要大量的劳动力，因此，一些产业劳动者的住房建设得到了优先发展。例如一些粮食种植开拓事业团、矿山及一些有实力的产业集团的劳动者住房建设，在资金、材料等方面占了优势，因而这些类型住房的建筑面积几乎占据了当时总建筑面的六分之一。⁽³⁾在住宅行政管理方面，1945年11月成立的“战灾复兴院”于1948年与内务省土木局整合为建设院，并于同年7月改为“建设省”。顾名思义，这时候的住宅政策机构，与其说是公共住房行政机构，还不如说是“建设行政”机构。一切以经济建设为先的形象跃于纸上。

2.一般住房困难对策与金融公库的设立

如上所述，战后日本解决一般公众住房困难的政策措施因受到经济优先以及财政不足而迟迟不能完全落实，因而需要进行根本性的制度建设。1949年建设省设立了住宅政策恳谈会，开启了制度建设的探索，如何调动民间力量加快住宅建设则成为议题。事实上，当时民间住宅建设已经越来越显现出重要地位（见表10.1）。

表10.1　战后5年期间日本住宅建设户数

资料来源：建设省五十年史编集委员会编：《建设省五十年史》，东京建设广报协议会，1998年7月。

如表10.1所示，日本战后虽然政府介入解决住房问题，并在头两年起到了很大推动作用，但是民间力量也不可小觑，民间自力建设的住房户数占总建设户数中的比例还在不断增大，因此，作为建设省咨询机构的住宅对策审议会提出了依靠“民间的自身力量建设住房”的提议，并在1949年11月正式提交了关于通过建立住房建设融资机构“住宅金融公社”来解决住房建设资金融资问题的提案，即“住房金融公社要纲”。这成为后来日本住房公共政策四大支柱的日本住房金融制度的起源。为了进一步明确其金融制度的性质，1950年4月，“公社”改称为“公库”，并以《住宅金融公库法案》的形式提交国会讨论。同年6月，该法正式成立，住房金融公库随即诞生了。

3.公营住宅法的成立

1945年启动的利用国库补贴建设简易住房的政策虽然没有达到预期目标，但是，这一政策每年都会更新其补助金额和补助条件并编入预算。为了使这一政策措施得以持续和稳定地执行，1951年6月，建设省向议会提交了《公营住宅法》，并顺利被通过。至此，作为建设省的住房政策才真正开始起步。在《公营住宅法》中，对这一制度的目的作了以下规定：“国家和地方公共团体⁽⁴⁾相互协力，建设和完善维持健康生活所必需的住宅，并以低廉租金对获得这样住宅困难的低收入者进行借贷，实现促进国民生活的安定和社会福利的提高的目的。”⁽⁵⁾因此，这一法律是作为日本《宪法》第25条所规定的保障国民生存权在住宅权上的具体体现。它标志着日本住宅政策的本质性转变，住宅政策不再仅仅是为劳动者提供安定的住所为目的，而是作为社会保障制度体系中的一环，即“社会福利政策”登上了历史舞台。

此外，在《公营住宅法》中，对于各级政府在公营住宅提供方面的职责也进行了明确规定。“地方公共团体必须时时关注其区域内住宅情况，如有需要缓解低收入者住宅不足的情况发生，则应该供给公营住宅。”⁽⁶⁾也就是说，在这部法律中，将公共住宅提供主体明确为地方政府。同时，该法还明确指出：“在必要的时候，国家对地方公共团体的公营住宅供给必须给予财政、金融和技术上的援助；都道府县在必要的时候，对市町村的公营住宅供给也必须给予财政以及技术上的援助。”⁽⁷⁾

4.日本住宅公团的起步

虽然《公营住宅法》在理念上成为日本公共住宅政策的转折点，但是公营住宅制度所提供的住宅数量仍然十分有限。而且，因公营住宅供给对象是低收入者，一般国民的住宅难问题无法得到解决。1955年，日本战后经济快速恢复至战前水平，百姓衣食条件都得到了非常大的改善，唯有“住”的条件远远低于其他发达国家。不仅如此，由于战后经济的迅速起飞，人口向大城市集中的倾向越来越严重，这更加剧了大城市住宅的困难。政府当时将住宅对策作为重要的公共政策之一，制定了住宅建设10年规划，但是由于以下几个原因，住宅供给仍然不能满足当时的需求。第一，东京、大阪等大都市都在超越其行政区划地不断扩大膨胀，人口集中所带来的住房不足现象不断延伸。第二，住宅建设用地问题凸显，现有土地不足，因此需要对原有城市进行重新规划和开发，但是既有的住宅金融公库制度和公营住宅制度无法承担这一职能。第三，民间资金开始丰富起来，需要引入住宅建设中，但住宅金融公库制度和公营住宅制度由于其公共性质，无法承接这些资金。

在上述情况下，作为日本公共住宅政策的第三根支柱——日本住宅公团开始起步，1955年《住宅公团法》⁽⁸⁾正式成立。该法明确了日本住宅公团设立的目的是“在住宅明显不足地区，针对住宅困难的劳动者供给耐燃性集团型住宅⁽⁹⁾以及大规模土地，并同时实施改建城市所必需的土地规划事业，以促进国民生活的安定和社会福利的提高。”很显然，这里已经将社会福利的提高作为公团设立的目标，表明政府不仅有责任确保低收入者的居住权，同时也有责任确保一般劳动者的居住权。由此，日本住宅的公共政策体系基本形成。

（二）住宅公共政策基本框架的形成

综上所述，建设省成立后7年，以“住宅金融公库”、“公营住宅”和“公团住宅”为三大支柱的日本住宅公共政策体系框架终于建成，这一体系在后来近40年的历史中，为日本改善国民住宅条件，增进社会福利起到了不可或缺的作用。它主要有以下几个特色：

第一，以国家法律形式，确立了包括直接供给和间接供给在内的住宅公共供给体系，并在这一体系中，将各级政府的责任加以明确。从上面的介绍我们也已经知道，在日本住宅的公共提供中，地方政府是主要责任人，而中央政府在必要时给予支援。不过，事实上，虽然有关住房政策相关的财政负担者，形式上是地方政府，但在实际运作过程中，通过各种转移支付，最终中央政府承担的比例还是很高的。

第二，基于当时城市严重缺乏住宅的情况，日本住宅公共政策的主要目的聚焦于解决量的不足问题，并根据收入层次的不同，将住宅的公共供给分为三个层次。最低层次是公营住宅，包括府营住宅和市营住宅，主要是针对低收入者，以低廉的租金提供房屋的租借；第二层次是公团住宅，主要是针对中等以上收入者，包括向居住者出售或出租两种类型；第三层次则是主要针对高收入者，通过住宅金融金库为其提供购房融资贷款，以帮助这部分人购买自己所有的住房。鉴于整个住房公共政策体系所面对的人群具有普遍性，因此，可以理解为是为了实现人人具有的居住权，也就有了“公共福利”的色彩。

第三，金融公库和住宅公团是政府出资成立的特殊法人，在其运作过程中，资金来源主要是政府财政投融资的低息贷款和政府对其行政经费的国库补贴。其中，政府财政投融资的资金来源主要是邮政储蓄。由于日本在20世纪50年代后期就进入了高度经济增长阶段，国民收入的快速提高促使居民储蓄也迅速增长。邮政储蓄以及邮政举办的简易保险正是吸收了民间大量的小额、零散储蓄。也就是说，当时日本住房公共政策的实施也为民间闲散资金寻找到了有效的利用途径。政府通过制度创新，以民间自身力量解决住宅问题的尝试在这里也得以体现。