第一节 以军事卫所为核心的镇戍体系及管理
一、陕西行都司的设立
洪武三年(1370)，明军将领邓愈大军压境，招降了元朝陕西行省世封贵族吐蕃宣慰使何锁南普、镇西武靖王卜纳剌等人，河州(今临夏市)及其以西故元辖地得以并入明朝版图。河州地近汉区，历来为藏区与中原地区联系纽带上的政治、经济重镇。元代河州是脱思麻宣慰司(亦称吐蕃等处宣慰使司都元帅府)治所。它也是元朝在藏族地区设置的三个宣慰司都元帅府之一，隶属元朝中央政府的宣政院管辖。如此，河州成为明朝在西北地区最早设立的交通和控驭吐蕃诸部的重要枢纽。之后，邓愈率军北上，占领了青海循化、贵德地区。第二年，居于西宁(今西宁市)的元朝甘肃行省官员右丞朵儿只失结、西宁州同知李南哥相继归附明朝。此后，河湟洮岷地区的部落头领纷纷归降，接受明朝的封赠。
与明朝进军轨迹相沿，明朝对新附地区的管理机构也迅速跟进予以设置。洪武七年(1374)，明朝在河州置西安行都司，辖管河州、乌思藏(今阿里地区)、朵甘(今青海、西康一带)及周边部分番族地区，其区域大致相同于元代脱思麻宣慰司辖地。对此明太祖诏曰：
置西安行都指挥使司于河州。升河州卫指挥司韦正为都指挥使，总辖河州、朵甘、乌思藏三卫。升朵甘、乌思藏二卫为行都指挥使司。以朵甘卫指挥同知琐南兀即尔、管招兀即儿为都指挥同知。……“朕自布衣开创鸿业，荷天地眷佑，将士宣劳，不数年间削平群雄，混一海宇，惟尔西番、朵甘、乌思藏各族部属闻我声教，委身纳款，已尝颁赏授职，建立武卫，俾安军民。迩使者还言各官公勤乃职，军民乐业，朕甚嘉焉，尚虑彼方地广民稠，不立重镇治之何以宣布恩威?兹命立西安行都指挥使司于河州，其朵甘、乌思藏亦升为行都指挥使司，颁授银印，仍赐各官衣物。”[1]
次年，随着明朝政府对全国范围内军事卫所机构重新命名活动的调整，“以在外各处所设都卫并改为都指挥使司”[2]。西安行都卫得以更名为陕西行都司。
洪武九年(1376)十月，陕西行都司即被罢撤。究其原因，学者们一般认为是明初政府机构设立的体制不稳定造成的。陈梧桐认为这是由于明朝中央政府强化中央集权，进行地方政治改革的结果[3]。梁志胜则认为这是明朝中央政府战略重心的转移。明朝为对付辽东和云南的残元势力而放松了对西部西番诸部的控制，纯属于决策失误[4]。郭红在对当时地区形势进行系统分析后指出：“西番部族叛乱，行都司势单力孤是造成罢撤的原因。”[5]而马顺平则引用明人解缙论据来解释被罢撤的原因：“国朝初置陕西行都司于河州，控西夷数万里……军卫既肃，夷戎率服，通道置驿，烟火相望，乃罢行都司。”解缙的说法是指当时洮岷地区的局势趋于缓和，吐蕃诸部羁縻之势已成，明军的目标主要转向了北方青海与河西地区[6]。三人的说法中，马顺平的看法较为可信。明朝在洪武三年到九年(1370—1376)对洮岷地区的军事讨伐和政治招降活动较为顺利。作为战时而设的临时统戍机构，其迁转或建置上的撤销体现着明朝在西北地区战略的灵活性。但需要指出的是，在某种程度上，这种暂时的羁縻状态是无法长久的。明朝与西北地区少数民族首领之间名义上的效忠关系一旦在明军大规模转战他处后，叛乱事件就层出不穷。这迫使明朝在陕西行都司迁转治所时不得不就近设衙于庄浪地区。
洪武三年(1370)，明军在沈儿峪(今定西巉口)大败元将扩廓帖木儿(王保保)主力。青海的西宁、循化、贵德地区军民于洪武四年(1371)归附了明朝政府。部分残元势力名义上归顺了明朝，但实际上时有背叛，对明朝在西北边疆地区的统治造成了严重威胁。并且，明军在边疆地区驻军较少，这就造成明朝在当地镇戍的困难。洪武三年(1370)，明太祖就曾“遣使敕谕大将军徐达曰：‘……近闻甘肃一路守兵甚少，当量势调拨以守之’”[7]。
明朝在西北军事实力直接关系到残元势力的反弹强度。元岐王朵儿只班在洪武三年(1370)被明军击溃后，长期游弋在青海东南部，不时寇边。他对西宁、庄浪、兰州、河州的安全造成严重威胁。这种情况在洪武五年(1372)之后变得尤为严重。洪武五年(1372)，“洮州三副使阿都儿等以出猎聚众，约故元岐王朵儿只班寇边。朵儿只班等遂率众驻大通山黑子城，入寇河、兰二州”[8]。又有洪武九年(1376)十一月，吐蕃所部川藏邀杀明朝使者[9]。洮岷地区的政治局势再次紧张起来。至洪武十年(1377)四月，面对吐蕃川藏部逐渐升级的叛乱，明太祖派征西将军邓愈、副将军沐英等率师前往平定叛乱[10]。五月，“邓愈兵至吐蕃，攻败川藏之众，追至昆仑山，斩首甚众，获马牛羊十余万，遂遣凉州等卫将士分戍碾北等处而还”[11]。然而，旋征旋还的战略行动无法彻底平定西番叛乱部落。这是由于一旦明军大军压境，叛乱者就作鸟兽散。只要明军撤回，叛乱者又会互相召集在一处继续屡屡“寇边”。如此，事态逐渐扩大到河州、洮州、岷州、等地方。洪武十一年(1378)十一月，明太祖再派征西将军沐英、都督蓝玉等率京卫及河南、陕西、山西等地官军征讨西番叛族。为表明平叛决心，明太祖亲自作文祈祷：“惟神有灵，尚克相之。”[12]并且数次赏赐征讨西番将士，以资激励。至洪武十二年(1379)正月，洮州十八族番族又叛，沐英领军讨伐。明太祖又再次作文祷告[13]。一个月后，明太祖又派曹国公李文忠对河州、岷州、临洮、巩昌等处的军事进行督理[14]。同年九月，沐英率军大破西番，擒其部长三副使瘿嗉子等，得胜班师[15]。洮岷地区的局面得以暂时稳定。
而从明朝北方边疆整个大的背景来看，由于洪武五年(1372)漠北大战中明朝“远征没有获得战果而告终”，在最终决策上，“明太祖由此吸取教训，完全改变方针，从此以后尺进寸取，专事经营沿边地区，向辽东和青海方面延伸，而暂时避免孤军长驱朔北地方”[16]。这种为固守已有防区而将防守边界推向敌人中心部位两翼的做法，实则是在完成对残元势力的战略包围。即使明军无力征伐，也可以在漫长的边界上造成对敌活动范围的压制局面。明朝将西北边疆地区的军事活动重心向青海和河西走廊方面逐渐转移，就是对这种战略构想的逐步实现。
对此，我们也可以通过查看西安行都卫都指挥使韦正的活动经历来理解洪武九年陕西行都司被撤销时的局势变化。《明实录》记载：
洪武七年，改置西安行都指挥使司于河州，以(韦)正为都指挥使，进阶骠骑将军，提调朵甘、乌思藏都卫。正又招降元右丞朵儿只失结等，奏置西宁等卫。八年，改西安行都指挥使司为陕西行都指挥使司，正仍为都指挥使。九年十月，复姓宁氏，进阶龙虎将军，会川藏戎为盗，命卫国公邓愈讨之，正从征有功。十一年，西平侯沐英征西番，遣正追袭叛虏朵儿只巴，获其羊马辎重而还。十二年，兼领宁夏卫事，至则修筑汉唐旧渠，令军士屯田，引河水，灌田数万余顷，兵食以足。十三年，从西平侯沐英征北至和林，擒元平章脱火赤、知院爱足部众万余人。[17]
从记载中不难看出，从洪武九年到十二年(1376—1379)的三年间韦正虽加官为陕西行都司都指挥使，但由于军情需要，他不断转战在西北地区。所以，在洪武九年(1376)将陕西行都司撤销应该是出于人事需要而将有限的兵力资源抽调到战场上去。我们通过对韦正任职的迁转过程的考察，足可以印证明朝在西北地区的军事活动开始从洮岷地区向河西和青海地区转移。
二、庄浪设衙时期的陕西行都司
洪武十二年(1379)，明朝在撤销陕西行都司三年后，复置行都司于庄浪(今永登县)。而就设立行都司于此地应该大致有两方面的考虑。首先，在地理上，庄浪“其于河东西为兰州门户，凉、湟堂奥，甘、肃之咽喉，靖、夏之捷径。车马络绎，毂击肩摩，乃诸郡之统会，九达之庄逵也[18]”。庄浪距西宁370里，凉州在其西北340里，东至兰州220里。从战略位置上看，庄浪是控扼河西走廊、青海河湟地区并且是连接内地的绝佳枢纽。其次，相对于先前的治所河州，将都司迁至庄浪仍可以对河州地区进行近距离牵制。
而就庄浪设衙时期的陕西行都司管辖范围而言，学者们的认识，仍然存在一定分歧。当时的陕西行都司以庄浪为基点，背靠陕西都司，面对河、湟地区及河西走廊。据史料反映，河湟与河西地区的军队后勤补给在洪武十年(1377)之前和之后很多年是由陕西都司来进行管理，而非由陕西行都司管理。如《明实录》中就有直接证据可以证明。洪武十年(1377)九月“陕西都指挥使司言，庄浪卫旧军四千，后复增新军四千，地狭人众，难于屯驻。乞将新军一千人往碾北守御，一千人于西宁修城，暇则俱令屯种，止以旧军守御庄浪。诏从之”[19]。又如洪武十九年(1386)八月，“诏陕西都指挥使司，令诸卫土著铁甲马军悉令整备器械，赴京给赏听操。惟西宁、西凉二卫临边，且留守御”[20]。这种情况大致持续到洪武二十六年(1393)，陕西行都司正式迁至甘州立衙之后才有变化。据《明太祖实录》载：
陕西行都司言，山丹、永昌、凉州、西宁四卫军士之马系临边征调之数。宜以官仓所储料豆支与饲养，庶可调用。其屯田军士之马，则于各军岁输数内免其十之二以给饲之。又言，甘州五卫军士，分耕塞上，一伍之中有远至二百里者，军不成伍，将吏不能朝夕督视，以致军士怠惰，所获不足自食，继今宜令一百户为一屯，以便耕种。[21]
这样就很容易看出，此时的陕西行都司的职能依然停留在战时前沿指挥部门的层面上，而非日后旨在屯戍一体的军事管理机构。就此种情况，梁志胜认为此时的陕西行都司空有其名，而没有管辖该地区的事实。他指出当时的陕西行都司“无官员，无下属机构，亦无所属卫所”[22]。并且，他以陕西行都司在迁移至甘州后添置经历司和断事司为依据而得此结论。对此，仍有疑义需要弄清。因为从《明太祖实录》所记载同一时期的史料来看，军事前线统兵将领任命多由明朝兵部下文调遣，而其随员亦由于当时是统一战争时期无法细致入微地一一调用。所以，陕西行都司在洪武二十六年(1393)以前下属机构的划分的确存在不完整的现象，但并不能就此断定没有官员和下属机构。再者，如果其下属机构不存在，那么洪武二十六年(1393)陕西行都司所需要添加的机构，也就不仅仅是经历司和断事司这两个下属机构了。还有就是梁志胜所提到庄浪时期陕西行都司没有下属卫所的说法也只是看到问题的一个方面。因为陕西行都司当时的职能停留在战时指挥机构的层面，它具有统领该地区卫所军队的权责。明朝将河湟以及河西地区军事后勤调度的权力交由陕西都司统一规划，并不能说明陕西行都司就没有所属卫所。其真实的状况应该是陕西行都司负责该地区的军事战争活动，而把后勤交由陕西都司。这样一来，陕西行都司的军事补给直接由陕西都司负责。一则强化和突出了陕西行都司的军事职能。二则使得其军事补给来源更为稳定和坚实。
针对上述疑问，马顺平认为洪武十二年(1379)之后陕西行都司的存在是肯定的。他认为：“洪武初期经略西北设置行都司有因事而立，机构不健全的特征……此种特征在庄浪时期的陕西行都司亦不失其效。”“陕西行都司尽管无实际部署之权，但在明廷经略西域、青海的长期规划中，仍有存在的必要。”[23]同时，我们也可以从《明太祖实录》中找到相应证据来证明陕西行都司在洪武十二年(1379)之后的存在事实，如《明太祖实录》中记载：洪武十五年(1382)，“置永昌卫指挥使司隶陕西行都司”[24]。便可以说明在洪武十二年至二十六年(1379—1393)这个比较富有争议的时期内陕西行都司的确是长期存在并担负地方镇戍的职务。
而就其治所位置与管辖区域的相比较来看，陕西行都司当时的局势则反映了明朝在西北地区进取的局限性。陕西行都司治所被设立于庄浪，而没有设立在管辖区域较为居中之地。这说明：第一，至少在洪武十二年至二十六年(1379—1393)之间，明朝在青海河湟及其河西走廊地区的统治没有趋于稳定，明朝采取的是一种逐片梳理的策略。第二，明朝军事实力暂时无法满足于西北地区的镇戍活动。短时期的收缩应该是为了支援对全国别的地区的统一战争活动。
就河西及青海河湟地区而言，虽然在洪武初年明军对该地区的征服活动促使了地方上层政治势力向明朝政府的归附，但明朝政府对于新附边疆地区的管理依然保持在与当地少数民族首领和故元官员在政治上约定性质的层面。明军只是少量驻守当地重要枢纽和要塞。一旦出现变乱，明朝政府只能从邻近的陕西都司抽调兵马进行干预。洪武十二年(1379)，明朝将陕西行都司治所设于庄浪，根本目的应是在于日后对河西走廊和青海河湟地区的军事进取和长期驻守。而其直接目的就是策应明朝当时在该地区及其周边的军事活动。就在同一年，西平侯沐英大破西番各部。对此，明太祖敕书沐英制定戍守策略。明太祖在敕书中说：“捷音至知，番寇溃散，大军见追余党，西番已定，河州二卫之兵止留一卫，以一卫守洮州，其岷州守御士卒未可轻动，宜留以镇静之。”[25]敕书中流露出明太祖对当地动荡局势的担心。即使如此，一旦该地局势暂时平静下来，明朝为进行统一战争而不得不调动明军主力继续转战他处。洪武十三年(1380)明太祖“以故元国公脱火赤、枢密知院爱足率众万余屯于和林，恐为边患，命西平侯沐英率陕西兵往讨之”[26]。沐英率军越过贺兰山，度流沙，攻取甘肃边外亦集乃路(今额济纳旗)并且“北至和林擒元平章脱火赤、知院爱足部众万余人”[27]。取得了对残元战争的又一次巨大胜利。
与沐英攻取亦集乃路相呼应，濮英和宋晟在河西走廊训练军士，并在针对西域地方政权的军事活动中取得较大成果。《明太祖实录》中称：“都督濮英练兵西凉，袭虏故元柳城王等二十二人，民一千三百余人，并获马二千余匹，遣使以所获符印来上”[28]，并且“复请督兵略地，开哈梅里之路以通商旅”。明太祖答复二人：“所获人畜略地之请，听尔便宜，但将以谋为胜，慎毋忽也，所获马二千可付凉州卫。”[29]从《实录》的这两条史料中可看出明军当时在河西地区的军事据点主要是以凉州(今武威)为中心。虽然早在洪武五年(1372)十一月就设立了甘肃卫，但当时的凉州才是明军在河西地区的大本营。明朝在河西地区镇戍体系的重心是逐步向西域地区推进和夯实的。
洪武十五年(1382)，沐英转战于云南后，明太祖对西北边疆地区的策略开始转向于守势。同年六月，明太祖给河西驻军的诏书中告诫他们以守卫为要务：
七月二十日晚，彗星出西北，主有贼兵出入，宜警备。自今回回之地有马驼羊畜入境，止遣亲信一二人往视，切勿发兵迎之，此辈或假以贸易为词，伏贼兵于后也。慎之!慎之![30]
而据《明太祖实录》中记载的明太祖的一道敕书中可得知当时明军主力的动向。这条史料可以进一步解释明朝在河西地区采取守势的直接原因。洪武十五年(1382)，明朝大军在云南粮草转运中出现问题，使得明军难以动弹，胶着在当地。明太祖下旨给征南将军颍川侯傅友德、左副将军永昌侯蓝玉、右副将军西平侯沐英：
近得报知盘江道路尚梗，且乏粮食，符到可留兵四百守水西城，以观霭翠动静。普定亦留兵如水西，且令两军合势日攻乌撒诸蛮，取粮为食，彼将奔命不暇，尚暇捣我空城耶，不然则士卒饥困矣。[31]
明军主力转战云南造成戍守河西地区军力的明显不足，这成为明朝戍守西北地区的制约因素。而且早在在洪武十三年(1380)，濮英、宋晟横扫西域残元势力之后，明太祖在战利品的分配问题上指示他们：“所获马二千可付凉州卫。”[32]从中可见当时驻守河西的明军对于马匹的需要是十分迫切的，这从一个侧面反映明军补给的不足。从而也反映出河西明军大多是装备和给养不足的守卫军队。
洪武十九年(1386)，濮英“奏西宁卫旧城卑狭，不堪戍守，今度城西百二十里许其地平衍，可以改筑”。但由于物资和军力两方面都匮乏的条件下，虽然明朝“调巩昌、临洮、平凉三卫军士筑之”，但最终还是“未几复停其役”[33]。从《明太祖实录》中我们还发现明太祖在洪武二十年(1387)九月，“命长兴侯耿炳文率陕西诸卫军士城西宁”[34]。一个月后，明太祖又“诏长兴侯耿炳文率陕西土军三万三千人往云南屯种听征”[35]。足可见当时从西北地区调集了大量军士前往云南，直接导致西北地区军力和物资匮乏。
由上可知，首先由于西北地区基本归属明朝，局势暂时趋于稳定，其次由于全国性统一战争需要，明军主力转向他处。这就使得明政府在西北地区采取守势。
三、陕西行都司移驻甘州及其卫所的确立
洪武二十三年(1390)，明朝基本平定了辽东和云南地区，重新将注意力投向对河西地区的控制。从战略地位来看，甘州较之凉州在地理位置上更为中心地带。明朝将镇戍中心放在甘州对于周边的肃州、西宁、亦集乃路都可以居中控驭。加之明初在边卫推行卫所屯田制度，土地肥沃、灌溉充足的甘州平原则更是明军大规模屯守河西地区的不二之选。同时，在明朝君臣看来，控制河西走廊不仅可以防止北方蒙古和西番诸族的联合，而且可以效法汉唐将其作为出击北虏的重要策源地，通过河西走廊继续向西域开拓。所以，洪武二十四年至三十年(1391—1397)前后，是明朝以甘州为核心巩固和加强河西诸卫所的主要时期。
明代甘州五卫，“其地东有武威，西有酒泉，南有祁连之阻，北有合黎之环。南北相距，仅可百里，如筑甫道，中通一线，通调道而接声援耳”[36]。肃州卫在其卫西540里，祁连山在卫南150里。“南临番夷，北接胡虏。广185里，袤350里。”[37]虽然早在洪武五年(1372)明军就横扫了河西走廊及其周边地区，但故元势力仍然继续周旋在该地区。至洪武十三年(1380)前后，在濮英和宋晟的诸多努力下，故元势力渐渐败退出甘、凉一线。明朝借此良机加紧了对河西及其河、湟地方的军事力量的布置。洪武十四年(1381)，明朝“置庄浪、西宁马驿四，庄浪卫二，曰在城、曰大通河，西宁卫二，曰在城、曰老鸦城”[38]。明朝此举加强了西宁、庄浪一线之间的军事联系。洪武二十年(1387)九月，明太祖“命长兴侯耿炳文率陕西诸卫军士城西宁”。西宁卫虽然早在洪武六年(1373)就已设立，但在管理层面上等同于内地卫所则是通过此次驻军而得以完成。洪武二十三年(1390)九月，明朝在元朝山丹州的旧址置山丹卫指挥使司[39]。“调凉州卫左等三所并武功屯田官军、各卫多余军士，设立左、右、中、前、后五所。”[40]山丹位于甘州以东120里，“石硖山口在卫东80里”，“祁连山在卫南50里”，“焉支山在卫城东南120里”“连甘、肃、凉诸卫”[41]，河西屯兵之要塞。时隔仅三月，也就是洪武二十三年(1390)十一月，明朝在洪武五年(1372)所设立的甘肃卫的基础上在肃州正式“置甘州左卫”[42]。
与之同时，明朝也在努力扫清河西周边有威胁的地方政权。位于河西走廊地区西北部的哈密兀纳失里王是其中较为突出的一例。洪武二十四年(1391)二月，“兀纳失里遣使请于延安、绥德、平凉、宁夏以马互市”。对此明太祖认为兀纳失里“黠而多诈”，并且担心其“求互市安知其不觇我中国乎?”所以告诫边臣到：“利其马而不虞其害，所丧必多，宜勿听。”[43]可见明朝对于当时的哈密政权较为提防。对此，和田清认为：“哈梅里王兀纳失里这种深入明境内地要求互开马市的势力，必定扩展到今河套西套地方。如此风靡四邻的哈梅里，更进一步，便阻碍了西域各国与明通贡。”[44]和田清一语点明了其中缘由：除了哈密当时没有归附明朝这一情况外，另外一个最重要因素就是哈密阻碍和意欲垄断对明朝的贸易。为达到此目的，“西域回纥来朝贡者多为哈梅里王兀纳失里所阻遏，有从他道来者，又遣人邀杀之，夺其贡物”。鉴于此种情况，明朝遂“命左军都督佥事刘真、宋晟率兵征哈梅里。……(刘)真等由凉州西出哈梅里之境，乘夜直抵城下，四面围之。……真等遂攻破其城，斩豳王列儿怯帖木儿、国公省阿朵儿只等千四百人，获王子别列怯部属千七百三十人，金印一，银印一，马六百三十匹。”[45]哈密兀纳失里王就此一蹶不振，从河西走廊北部地区退缩至哈密城周边。明朝就此降服了阻碍在西域贡道上的哈密政权。西域诸国得以与明朝通贡往来。哈密政权更是在次年二月“遣回回哈只阿里等来贡马”[46]以示臣服。
而就在哈密政权遣使朝贡以示臣服一个月后，既洪武二十五年(1392)三月，明太祖派遣功臣夙将前往各地整备军务。除河南外，整顿的重点在于山、陕地区的边备，河西及河湟地区则由夙将蓝玉前往主持。朱元璋下旨：
命宋国公冯胜等往陕西、山西、河南简(检)阅士马。……颍国公傅友德理山西都指挥使司属卫。曹国公李景隆理巩昌、岷州、洮州、临洮、河州五卫。凉国公蓝玉往理兰州、庄浪、西宁、西凉、甘肃等七卫。宣宁侯曹泰理汉中、秦州、金州三卫。长兴侯耿炳文理庆阳、延安、绥德、宁夏左、右二屯，凡五卫。东平侯韩勋理潞州、平阳二卫。安庆侯仇政理振武、朔州二卫。西凉侯濮玙理岢岚、蔚州二卫。定远侯王弼理彰德、怀庆、宁山三卫。江阴侯吴高理睢阳、归德、武平三卫。全宁侯孙恪理河南、安吉、宁国、宣武、弘农、潼关六卫。东莞伯何荣理陈州、颍川二卫。卫先伯桑敬理南阳、信阳等三卫，仍戒以各慎乃事，务安军民。[47]
到五月，蓝玉率兰州诸卫将士追击寇边的番族至青海东部地区，顺道大败罕东诸番，进而括清了西宁卫周边敌对势力。明朝因势利导，在甘州地面相继设立前、后、中、右、中中等卫所。
而就陕西行都司迁移至甘州的时间问题，我们从现有资料出发可以继续深化研究。《明太祖实录》中记载：洪武十二年(1379)“复置陕西行都指挥使司于庄浪后徙于甘州”。而没能提及陕西行都司迁移至甘州的确切时间。《大明一统志》中将陕西行都司治所迁移至甘州的时间明确为“二十六年，始于此置陕西行都司”[48]。清代所撰修的《明史》中应该是沿用《一统志》里的说法，亦确定为“二十六年，行都司徙于甘州”[49]。这在清代已基本被认同，在顾祖禹所著《读史方舆纪要》和杨春茂《重刊甘镇志》中也都确定是在洪武二十六年(1393)。
从考察陕西行都司相关官员的迁调情况，我们可以更加精确其设立时间。洪武二十五年(1392)二月戊午，明太祖“诏在外公侯伯还京师”，同时命“都督宋晟于凉州卫，都督刘真于甘肃卫”，“仍训练军马以俟后命”[50]。同月，明太祖“以西凉、山丹等处远在西陲，凡诸军务宜命重臣专制之，乃命都督宋晟为总兵，都督刘真副之，遣使制谕曰：‘其西凉、山丹诸卫军马凡有征调悉听节制。’”[51]这样一来，将原本宋晟和刘真分别镇守的凉州、山丹和甘州、肃州两个区域合并为一个区域，成为洪武二十六年(1393)以后陕西行都司辖区的最早雏形。紧接着《明太祖实录》中又记载：洪武二十六年(1393)二月“丙戌，置陕西行都指挥使司所属经历、断事二司”[52]。以此最终判定陕西行都司迁移至甘州就是在洪武二十六年(1393)一月前后。时隔二月，明朝“命右军都督府都督佥事宋晟、刘真同署陕西行都指挥使司事”[53]。这更是宣布了陕西行都指挥使司在人事层面上的正式确立。次年三月，“以尚宝司丞杨能为都指挥使，洮州卫指挥使陈晖、宋国公冯胜子克让为都指挥同知，俱署陕西行都指挥使司事”[54]。二十八年(1395)四月，又以“王英为陕西行都指挥使司都指挥同知”[55]。在一年多的时间里增设机构和补充官员的密集行为，可以视作明朝将陕西行都指挥使司移驻甘州后，加强机构人事建设的重要举动。
洪武年间，调配官员充实陕西行都司的用意同时也在于协助肃王戍守，加强对河西及其河湟地区的控制，实现军政中心从凉州推进到甘州的军事策略。皇子受封藩王出镇各地是洪武年间军事制度的重要组成部分，前后共有19位藩王出镇各地。洪武二十五年(1392)三月庚寅，明太祖“改封汉王楧为肃王”[56]，并且下令开始在甘州修建其驻地，陆续配置护卫指挥使司[57]。
洪武二十六年(1393)正月，明太祖下诏命令肃王就藩，希望早日派遣藩王镇守地方以巩固中央政权。明太祖“初命肃王都甘肃”，但“甘肃以陕西各卫调戍士马未集，命肃王且驻平凉广宁”[58]。而甘州卫所也在继续加强军力，修筑城池的工作。明太祖将甘州作为肃王守边的据点，成为河西以及河湟地区的军事和政治中心，取代了先前凉州的地位。洪武二十八年(1395)，包括肃王在内的五位塞王同时派驻各个边镇，正式拉开了明代塞王守边的序幕。《明实录》记载：
诏置辽、宁、谷、庆、肃五王护卫指挥使司。命武定侯郭英会辽东都司，分调广、宁、义州等卫官军，置辽王广宁左、右二护卫。北平都司调大宁左、右二卫为宁王营州左、右二护卫。宣府左、右二卫为谷王宣府左、右二护卫。改兴州中护卫为宣府中护卫。陕西都司调庆阳卫为庆王宁夏左护卫，改宁夏卫为右护卫。调甘州在城官军，置肃王甘州右护卫，凡有差遣从王调用。[59]
六月乙丑，“肃王楧始就国甘肃”[60]。当月，明太祖下诏命令肃王节制陕西行都司军马。诏书中说：“陕西行都司甘州五卫及肃州、山、甘、永昌、西宁、凉州诸卫从肃王理之。”[61]这就足见在洪武二十六年(1393)以后陕西行都司从一个临时前沿指挥机构转变成为有着实际管辖地域的镇戍机构。而洪武二十八年(1398)肃王就藩镇守甘肃更是将河西及其河湟地区强化成为明朝正式的军管行政区之一。
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