明初对西北军卫屯田的控制和管理

第二节　明初对西北军卫屯田的控制和管理

明代都司卫所的屯田事业是保证军粮来源最重要的生产活动。同时对于军卫屯田群体的管理是明代河西边政最基础的核心内容。对屯军群体的控制和管理直接关系到边卫生存的状态。屯田兴则边卫稳定，屯田废则边卫危机重重。

就明代屯田种类的划分，崇祯十五年(1642)，户部尚书傅永淳在奏疏《上屯田八事》中大致将屯田种类分为七种：军屯、民屯、商屯、水屯、陆屯、罪、废开屯^[62]。而就其性质划分，王毓铨将其种类划分为四类：民屯、谪屯、商屯和军屯^[63]。由于明代陕西行都司辖地以驻军防守为主要职能，所以军屯占屯田的绝大多数。元末战乱，河西地区屡遭战火，人口大量散亡，遂致十室九空，熟田多被抛荒。明军进入河西地区后，为防止北元势力前往吐蕃调兵“兴元”，明太祖认为“甘肃一路守兵甚少，当量势调拨以守之”^[64]。为巩固防务，明朝将大量军队驻扎在甘、凉一线。同时，为解决驻军粮草问题，明太祖在当地大力推行屯田之法。上溯至吴王政权时代，朱元璋因有感于屯田之法带来的种种好处。后至明朝建国后，屯田之法便得以普遍推行于明朝军队驻扎之地，成为明朝卫所制度的重要经济基础。由此明太祖曾谓中书省大臣到：“屯田以守要害，此驭夷狄之长策。李牧、赵充国常用此道，故能有功。至于垦田实地，亦王政之本。”^[65]所以，边地屯田就成为明朝边防军事补给的重要基础。

一、边卫屯田的政策导向

明朝初年，军事统一战争尚未完全结束，军队补给的压力导致军屯成为屯田的主要内容。而军屯如何平衡屯军的战守比例问题就成为保障军队给养和战斗力这两方面的基础性问题。一旦处理失调，就会影响到边疆安全保障。洪武年间边军屯田则正处于起步阶段，属于被扶持事物，政策上有所照顾。其中，减免边军、屯军纳税是一项重要核心内容。洪武三年(1370)九月，曾有中书省大臣上奏建议到：“太原、朔州诸处屯田，宜征其岁租以备边用。”但这个建议没有被明太祖批准。虽然之前明太祖“尝命内外将校量留军士城守，余悉屯田。其城守兵月给米一石，屯田者减半，在边地者月减三斗，官给农器牛种”。但由于边军固守战线前沿，且多数地处荒凉地区，所以明太祖下令：“边军劳苦，能自给足矣，犹欲取其税乎?勿征!”^[66]

几年后，边军屯田不征税的政策逐渐开始转向开征。究其原因，首先，部分地区边军屯田收益有所好转，有余粮可以提供。其次，明朝在各地的统一战争活动尚未停止，军队需要大量粮食补给。洪武六年(1373)四月，太仆寺丞梁野仙帖木儿建议：“黄河迤北宁夏所辖境内，及四川西南至船城，东北至塔滩相去八百里，土田膏沃舟楫通行，宜命重将镇之俾招集流亡务农、屯田，什一取税，兼行中盐之法，可使军民足食从之。”^[67]虽然梁野仙帖木儿建议招抚流民屯田征税，但他所谈到地区涉及当时的边地，所以边军也极有可能已经开始征税。并且时隔二月，明朝中央政府定六部及诸司设官之数，工部设屯田部为其四部之一。屯田事业被明确为明朝政府主导的一项重要的经济活动。

洪武八年(1375)，中书省大臣为增加中央财政收入，上疏请求减少山西大同地区军士月粮数目，而数目指标则直指陕西地区标准。其疏曰：“山西大同都卫屯田二千六百四十九顷，岁收粟豆九万九千二百四十余石，其屯军月粮请依陕西屯田之例月减三斗。”而明太祖要求缓于减少月粮，“大同苦寒，士卒艰苦，宜优之月粮，且勿减待，次年丰熟，则依例减之”^[68]。由此可见，部分军屯试点取得良好的成效，虽然可以适当减少中央财政压力，但其中不稳定因素依然潜在，明太祖也不敢贸然地乐观于眼前的情势而减少边军月粮数额。

二、屯田士兵屯戍比例和效益问题

明代边地军卫屯田，主要以军户为主要力量。所以，边军人口屯戍比例也就决定了屯田人口数量。而明朝历代屯田人口数量就决定了屯田规模的大小。对于屯守军兵比例由于战守情况的需求明初不断进行调整。这样将屯守比例进行弹性的调整，使得明初屯田能够得到充足的人员保障。洪武二十一年(1388)十月，明太祖“命五军都督府更定屯田法。凡卫所系冲要都会及王府护卫军士，以十之五屯田，余卫所以五之四”^[69]。也就是说，在重要的军事据点以及边防线附近，屯田军士数量比例为50%，而在内地州县比例则相对高得多，达到了80%。但过多地将军士集中到屯田中也招致边卫将领的不满。所以，一些时候是根据边卫当地具体情况而定。如洪武二十五年(1392)，“四川都指挥同知徐凯言：‘成都六卫，西蜀重镇，其军士宜以十之六屯田，余皆守城。惟汉州地广民稀，宜全发二卫军士往彼屯种自食。’”^[70]对此，明太祖予以了赞同。在同一月，户部尚书赵勉对于西北地区屯戍比例提出了自己的建议。他建议包括陕西行都司在内的西北军卫实行三七开的屯守比例得到了明太祖的认可。《明实录》记载：

陕西临洮、岷州、宁夏、洮州、西宁、兰州、庄浪、河州、甘肃、山丹、永昌、凉州等卫军士屯田每岁所收谷种外余粮请以十之二上仓，以给士卒之城守者。上从之，因命天下卫所军卒自今以十之七屯种，十之三城守，务尽力开垦，以足军食。^[71]

但就西北诸卫所是否如赵勉所提议的三七开的屯戍比例操作，在没有其他材料的证明下，暂时还不能确定。但在其他边防地区，明太祖制定的五五对开的屯田比例依然施行。如洪武二十六年(1393)七月，“罢新置湖广古州卫，令将士屯田五开”^[72]。对照这些地区的施行标准，赵勉的建议看似很难在短时期内被普及性地执行。

至永乐二年(1404)，明成祖在明太祖的基础上再次对屯守比例作出政策性的指导。明成祖下旨更定天下卫所屯田守城军士的具体比例。其前提是“视其地之夷险要僻，以量人之屯守为多寡。临边而险要者，则守多于屯。在内而夷僻者，则屯多于守。地虽险要，而运输难至者，屯亦多于守”^[73]。而具体比例指标则未做明确规定。所以，明成祖的屯守比例政策基本上仍旧延续了明太祖所规划的弹性机制。

且在永乐初年，边地屯守比例失调问题也不断凸显。如永乐元年(1403)三月，山西行都指挥使司都指挥使房昭便上疏到：“大同诸卫军士屯田者众，守城者小，虑寇猝至，无一备御，宜各存守城军八百。”^[74]而在内地州县与之相反的现象也有发生。同年四月，“六安卫言：故事，本卫存留守城军士不及九分之一，余皆屯田，今存守城者十之八九，然六安地非边塞，若守者众，屯者少，则粮饷不给，请如旧例。”^[75]而在陕西行都司，这种情况也有存在。屯戍比例失调的主要集中在为解决补给问题，屯田军士过多，使得备御官军数目显得捉襟见肘。永乐二年(1404)五月，甘肃总兵官左都督宋晟言：“甘肃镇番卫与胡寇接境，原调庄浪千户所军九百备御，今屯田之外止存五百八十，不足调用。命以巩昌卫所带管，中、左所军益之。”^[76]

而与此同时，北方的蒙古诸部问题又使得边地军事再次吃紧。而明朝对屯戍比例不得不适度予以调整。具体调整情况如宣德年间户部尚书郭敦建议：“洪武、永乐年间，屯田之例，边境卫所旗军三分、四分守城，六分、七分下屯。腹里卫所一分、二分守城，八分、九分下屯。亦有中半屯守者。”之后，包括陕西行都司在内的边地屯守比例大多数则逐渐向7∶3的比例靠拢。至宣德年间，明宣宗便是如此认为的。他说道：“兵者，城之守也。食者，兵之给也。非兵无以守城，非食无以给兵。兵足而城安，食足而兵勇。兵食二者有国之先务也。洪武间，每卫七分屯田，三分守城。且耕且守，军无阻饥。”^[77]这就大致将7∶3的屯戍比例确定为官方所认定的常例。对此，万历年间大臣叶春及也曾就明初屯戍比例的问题议论到：“国初置卫四百九十一、所三百一十一、以军计之约三百一十万余、而是时口之登籍者。六千五十四万则是二十人乃一人为兵也。况乎守城者三，屯田者七。二八、一九、四六、中半之法。因地异焉不耕者少矣。”^[78]潘潢则更为直观地指明屯田比例三七开的合理性在于：“大都各卫军人、七分屯种、三分城操、屯种者除月粮十二石外、余米上仓以及城操者是十人之田、养十五人也。”^[79]如此这般，三七开的屯守比例更为切合大多数情况下边卫屯田，而逐渐成为定制。

屯田军士数额也就因为屯戍比例逐渐划一而稳定下来。而就陕西行都司屯军数目到底有多少，我们就首先需要弄清楚陕西行都司辖下军队数量。按照明朝军卫设置，一卫军兵5600人，那么陕西行都司辖下军队数量应该是在11万至12万之间。但事实上从明初就从未达到过10万以上，嘉靖中期军士数量甚至一度不足4万，隆庆和议前后不断增兵至5万多，至万历年间由于边境相对宁谧，数量减少至4.6万人，之后数字有一定上扬，但基本稳定在5万左右。这个数字一直保持到了明朝灭亡。这样我们就可以算出明代陕西行都司屯田军士数量基本保持在3万至4万左右。而具体数量则可以根据下表详细计算得出：

陕西行都司军额表^[80]

而就整个明代陕西行都司辖下的屯田数额进行考察，由于各个时期具体屯种条件不同，所以数目也是不断在变化。但总体结果上来看还是在不断地增长。洪武三十年(1397)正月，陕西行都指挥使司都指挥使陈晖言：“凉州等卫十有一屯，军三万三千五百余人，屯田万六千三百余顷。”^[81]正德五年(1510)，右佥都御史王宪核实过甘肃等处一十五卫所新旧水旱田^[82]共一十万二千九百六十余顷^[83]。而至明代中叶，官方所修《万历明会典》中记载：陕西都司及行都司原额屯田四万二千四百五十六顷七十二亩三分五厘。现额屯田一十六万八千四百四顷四亩一分^[84]。在万历十年(1582)所修的《会计录》中，记万历十年左右陕西行都司屯地二万六千余顷^[85]。

陕西行都司屯田数额表^[86]

由此可见，明代陕西行都司辖下屯田开垦数量大，之后抛荒数量也大。而最终拿明初至万历间的数目进行对比后，仍可见屯田的总体数量在波动后还是上升了。从而可以说明代陕西行都司屯田事业虽然有波折，但最终还是取得了很大的成绩。

我们从都指挥使陈晖洪武三十年(1397)的奏疏中了解到陕西行都司屯军粮食上纳情况。陈晖在奏报中称：“凉州、西宁、永昌、肃州、庄浪累岁丰熟，以十之二输官，八分给与士卒，其甘州、山丹等六卫地寒，四月雪消方可耕种，比苗始秀而霜已降。军伍每以缺食为病，请以凉州等卫输官粮储济其不足。”^[87]由于陕西行都司辖地各卫所气候和地理条件不尽相同，所以征收屯田子粒的标准也不一样。虽然之前洪武二十年(1387)有“诏定屯卒种田五百亩者，岁纳粮五十石”^[88]。后在洪武二十五年(1392)又有“户部尚书赵免言陕西临洮、岷州、宁夏、洮州、西宁、兰州、庄浪、河州、甘肃、山丹、永昌、凉州等卫军士屯田每岁所收谷种外余粮，请以十之二上仓，以给士卒之城守者。”但这也只能是一个通行的范例，陕西行都司辖地内气候条件好的地方较为适用。

陕西行都司屯粮数额表^[89]

陕西行都司屯粮数额变化图

至永乐元年(1403)，明成祖又以洪武旧制为准，制定屯田条例，将屯田子粒及赏罚等问题再次予以明确规定：

凡管屯都指挥及千百户所管军旗，各以其岁所入之数通计以为赏罚。一岁军士食米，人十二石之外，人均余十二石者，百户赏钞百锭，百千户百一十锭，指挥百二十锭，都指挥百三十锭。均余十一石以下至七石之五等，每等视前各递减赏十锭，均余六石者，都指挥指挥千百户俱无赏罚。均余五石者，百户罚俸一月，千户二十日，指挥十五日，都指挥十日。均余四石者，百户罚俸二月，千户一月，指挥二十日，都指挥十五日。均余三石者，百户罚俸三月，千户二月，指挥一月，都指挥二十日。均余二石者，百户罚俸四月，千户三月，指挥二月，都指挥一月。均余一石者，百户罚俸五月，千户四月，指挥三月，都指挥二月。均余无者，百户罚俸六月，千户五月，指挥四月，都指挥三月。军士食米人十二石之内，人均缺一石者，百户罚俸七月，千户六月，指挥五月，都指挥四月，均缺二石以上至六石之五等，每等视前各递增罚一月。其总旗则与之管军旗通计均有余粮十二石、十一石者，其月粮并全支米。均余十石者，总旗月粮支米者一石二斗，小旗一石军九斗。均余九石者，总旗月粮支米者一石，小旗九斗，军八斗。均余八石者，总旗月粮支米九斗者，小旗八斗，军七斗。均余七石，总旗月粮支米者八斗，小旗七斗，军六斗，余并准支以钞。自总旗以下余粮不及前数，及食粮十二石之内有缺者，其月粮则并米钞均支如故。其军除余粮至十二石入仓而复有余者，听其自用。所定赏罚直隶从巡按监察御史，在外从按察司官核实然后行之。^[90]

这种通用的范例规定并不完全适用于气候和地质条件复杂的陕西行都司诸卫所。对此，明成祖“更定天下卫所屯田守城军士，视其地之夷险、要僻以量人之屯守为多寡。临边而险要者，则守多于屯。在内而夷僻者，则屯多于守。地虽险要，而运输难至者，屯亦多于守。”^[91]所以在同年末，明成祖又制定了样田定量之赏的政策。所谓样田是：“以各处屯田肥瘠不同，所获亦异，可较之法宜有差等。尝命各都司摘差官军给与牛具种子耕种闲田，视其岁收之数为例考较。”如此，以样田产量的标准推行征收就可以更加细致地规范屯田子粒的征收工作，既可以做到丰产多收，也可以照顾到贫瘠的军屯地区。于是明成祖“命户部详定赏例。余粮三十石之上者赏钞六锭，二十五石者五锭，二十石者四锭，十五石者三锭，十四石以下不赏”^[92]。

为落实样田定量之赏的政策，永乐三年(1405)年春，明成祖奖励了作为推行屯田政策的模范官员宁夏总兵官何福。明成祖在诏书中说道：“以天下屯田积谷，宁夏最多。盖总兵官都督何福勤于用心，又以福请更定屯田赏罚为经久之计，降敕奖谕之。”^[93]在奖励模范的同时，对于那些屯田条件艰苦地区明成祖也有所宽免。他下旨颁布了减轻屯田处罚标准和具体实施办法。内容主要是：“士卒劳困未苏，又新垦荒田，岁收不能如数。”而“命户部同五军(都督府)议于罚例减轻，俟三年后，依红牌考较。”^[94]经过廷议后，尚书郁新等上疏建议大致上十成减去四或五成。不仅如此，明成祖还不断额外专项支持这些屯田艰苦地区。主要是在屯田种子和工具上，支持的主要地区涉及包括陕西行都司在内的边远地区。如永乐元年(1403)“工部尚书黄福奏陕西行都司所属屯田，多缺耕牛、耕具。”明成祖随即“令准北京例，官市牛给之耕具，于陕西布政司所属铸造，悉从之”^[95]。如此，制定详细的赏罚标准和施行办法以及辅之以临时性的专项支持。这种富有弹性机制的扶持奖励政策对促进明初陕西行都司的屯田活动形成了积极的推动作用。

陕西行都司屯田军士上交粮食额度直接关系屯丁和都司储备，对公私双方来讲关系重大。其中，最关键的问题是如何平衡双方利益，既要保证屯军生活，又得保证交纳粮食，满足都司需要。从总体来看，有明一代陕西行都司军屯亩均上纳粮食数量由于受到地域条件限制，而长期处于数量较低的程度。但亩均征收粮食的数量却在明末有所增加。对此变化我们通过下表来了解。

陕西行都司屯军交纳粮食表^[96]

通过数据对比，可看出屯田征收额度主要是根据产量不同而在不断调整，明初和个别时期征收数额维持在1斗或更低的5升，主要是针对新垦田地地力不足的自然限制。而至明代中期以后，征收数量则有上升势头，这主要则是战事频繁导致消耗巨大所引起，具体在后文中有分析。

明代陕西行都司的屯田从屯田规模、征收的屯田子粒以及每军交纳额度上看，总体上从洪武时期较低的态势发展到宣德时期的高潮后，在遭遇到正统末和正德、嘉靖初两个低迷时期基本维持在一个平稳的数值区域内。这主要与三个方面有关。首先，艰苦的自然环境和频繁的灾害导致农业产量的低下或绝收。其次，战争中屯田事业遭受到来自敌方和向己方提供临时性激增的军需所带来的双重破坏。除这两者之外，最严重的就是以军户为单元的小农经济遭到的破坏。这三者基本构成了明代陕西行都司屯田当中的主要破坏性因素。自然环境和战争破坏是属于偶发性的非常态临时因素。而军户经济的被破坏则是由小农经济本身缺陷性所决定的，属于长期存在且难以克服的因素。

三、屯军经济的危机及其应对

(一)屯军经济的危机

李清凌在其专著《元明清治理甘青少数民族地区的思想和实践》一书中列举明代西北地区屯政衰落主要集中在四个方面：税额变动沉重、官豪侵占屯田和水利设施、军官私役屯卒和克扣军士月粮、屯卒纪律涣散和兵不下屯。基本将明代陕西行都司屯田活动中所遇到的结构性危机问题介绍得较为清晰^[97]。明代边卫屯政受到的各种负面影响只是一种外源性因素，至关重要的决定性因素则应该是屯军军户经济自身的脆弱性。其脆弱性是造成明代陕西行都司屯田状况从屯政大兴到衰落之间不断反复的根本原因。

从陕西行都司设立军屯伊始，屯军军户经济结构就相当的脆弱。洪武、永乐间，驻守陕西行都司军兵的给养大都来源于政府补给。从军器到粮草，甚至鞋袜都得中央政府想办法解决。由此可见，军卒在经济上的脆弱和困顿。洪武五年(1372)，明太祖“命中书省凡陕西、北平、山西、甘肃极边苦寒之地，守边将士已赐衣装者，再以鞋给之”^[98]。派兵卒屯田也是命令“布政使司预备西凉、甘肃农具、种子以给军士屯种”^[99]。永乐元年(1403)，“工部尚书黄福奏：陕西行都司所属屯田多缺耕牛、耕具。令准北京例，官市牛给之耕具，于陕西布政司所属铸造，悉从之”明朝政府不断给边地屯戍军卒给予大量补给品和农耕用具，这样的情况可以表明：屯军军户的经济水平低下，难以达成屯田收益的扩大化。那样，也更谈不上商品经济在陕西行都司的发展和扩大了。

14到17世纪的明朝是中国封建时代资本主义萌芽阶段。与屯政遍行的北方边地相比，南方长江中下游流域发达的农业生产水平催生了手工工商业的勃兴。人丁逐渐大规模从农业劳动转向了手工工商业。正当东南沿海的商贾利用水陆交通四处销售各地商品之时，地处边荒的屯军们却只能在贫瘠的土地上为糊口和缴纳屯种子粮而终日忙碌着。这种属于自然经济形态的屯军军户经济的脆弱性不足于抗御各种来自都司内外的体制性的和结构性的双重挤压。

从体制角度看，屯军所面临的主要问题是赋税的变化与收入之间造成的矛盾。明初洪武年间，为照顾屯军微薄的收入，税收基本维持在每亩1斗的水平。但到宣德以后，由于屯田产量和耕作水平取得了一定的提升，税收额逐渐加大至0.2至0.3石左右，也就是2斗至3斗^[100]。这些多征收的粮食导致灾荒不断的陕西行都司辖地内的屯军叫苦不迭。针对这种情况，有官员提出降低屯军交纳粮食数量的额度。正统元年(1436)，兵部右侍郎徐晞上奏要求减少屯军交粮数目。他说道：“陕西行都司属卫开种地亩赋税额重，徵纳不完。会同行在左待郎王佐等议，宜将军余地亩如民田五升起科，月粮仍旧关给，其屯田正军该纳余粮六石，余丁地亩亦科如民田，及大同宣府边卫亦宜如例。”^[101]但徐晞所议似乎没有促成一个可行的办法。陕西行都司的屯军还是在科税之下举步维艰。针对徐晞等人减少税粮的建议，有些官员则提出了相反的意见。反对者认为征收税粮过少，势必加大中央政府和内地州县对边地转运的负担。右佥都御史曹翼就此上奏反对过度减税。他也同时针对某些官员建议为减轻财政负担而放弃部分边地的论调进行批评：

甘州诸卫所新辟田亩，每亩岁征租五升固已轻矣。而近时言者欲再轻之，致蒙诏旨令臣等复视，辟地不及五十亩者悉蠲其租，且岁用之数有增无损，既蠲军士之租必将重民之税。然关中之民岁输边储疲弊已极，朝廷何忍损彼以益此哉?请仍征之。……祖宗恢拓疆宇得尺则守尺，得寸则守寸，盖欲传之万世者也。今言者欲弃肃州、镇番、镇夷诸处，虽未蒙俞允然此妄言之人，恐言之不已，未免惑乱圣聪。如有再以此言进者，乞置之法。则谗邪之口杜矣。^[102]

在这样的情况下，明朝中央内部依然停留在为是否减税而争论的层面上。陕西行都司没有减少屯军税额，所以部分军士开始逃亡，并且数量不断增多。需要指出的是，士兵逃亡不光是陕西行都司一地的现象，在其他边镇，士兵逃亡现象也较为突出。如“辽东总兵官都督佥事巫觊奏：自山海关外辽东所属凡二十四驿，其十八驿俱在极边，洪武中以谪戍等递送，今四十余年，逃亡者多。”^[103]至弘治间，陕西行都司士兵逃亡已经成为一个严重威胁屯政的因素。镇守总兵官刘胜奏称：“甘肃各卫原额旗军共七万三千九百四十余人，今见在止四万一千六十余人，余皆逃亡。凡腹里清解到者，多随到随逃，其本处军丁亦惧倒死马匹，或逋负粮刍为官司考较，逃躲不归。”^[104]刘胜的奏称虽然有夸大甘肃军士逃亡数额之嫌，但是还是可以反映逃亡军士较多的情况。到正德年间，军士逃亡现象则更为严重，逃亡军士数量高居不下。这在驿站、递运所表现得尤为突出。如正德八年(1513)巡抚甘肃都御史赵鉴奏：“自古浪以西直抵肃州、酒泉驿俱极边军站，原额每站甲军一百一十二名，今逃亡过半。”^[105]

屯军军户正是由于破产而逃亡或为了避免破产而逃亡。除了科索较重的原因外，还与边地官势豪强兼并土地、侵占屯田和水力资源迫使屯军难以维持生计有关。原本脆弱的屯军军户经济受到这种人为性的结构挤压而面临破产的境地。边军被包括军官在内的豪强盘剥情形主要在永乐末期逐渐有所抬头，而到成化年间则达到如火如荼的地步。

(二)明朝应对屯军经济危机

宣德三年(1427)，明宣宗曾敕谕臣下，告诫各级将领要体恤军士，严禁盘剥：

先朝旧人托任匪轻，而比年以来，军政不修，中外一辙，为将帅者不爱恤军士，为军士者率怨苦将帅，盖由剥削不已，虐使无厌，致其衣食窘乏，骨肉不保，逃亡皆其所迫，而队伍空虚，器械损敝，城池颓圯，边备不固，屯种徒拥虚名，兵食常不给足，猝有警急，何以措应，此皆将帅怠慢纵恣之所致也。夫卫者，所之表。都司者，卫之表。都督府者，都司之表。表正则影正，源洁则流清。可不慎哉?^[106]

明宣宗所谈论的是明代各地卫所逐渐抬头的盘剥现象。各地各级卫所中官员依靠职权占据屯田水利，兼并屯军耕地，导致卫所屯田经济迅速退化。这种情况在陕西行都司内也毫无例外的愈演愈烈。

而明朝政府对于挽救边地屯军经济的政策主要集中在两个方面。首先，抑制边地官势豪强盘剥屯军和兼并土地的行为。其次，制定政策开垦抛荒土地并且给予一定的政策优惠。从明初开始，这就成为挽救边地屯军经济的主要政策导向。宣德六年(1431)二月，工部右侍郎罗汝敬被派往陕西经理屯田事务。起因是由于陕西参政陈琰之前曾上奏甘肃屯政由于官势豪强剥削太重而至颓废。陈琰就此奏称：

宁夏、甘肃田地可引水灌溉，虽旱亦收。然贰(两)处膏腴之地，皆为镇守官及各卫豪横、官旗所占，俱不报官输粮，间有报者，十仅得一，其卑下瘠地，则分与屯军。致屯粮亏欠，兵士饥困而官负，豪强之家日以恣横。又陕西诸卫所军，有二分、三分守城，七分、八分下屯者，以七、八人耕作供给二、三人之食。宜无不足，而各卫往往缺粮，有司疲于馈运，盖由卫官及管屯者各图己利，不顾公家，凡屯军有所差遣，不复拨补，即除其名，而据其地。^[107]

陈琰所谈到的情况大致描绘了边地豪强如何利用职权吃空额和侵占屯田水利以及田地的。经过努力，罗汝敬在调集部分守备官军下屯耕种的同时纠正了一部分官势豪强的不法行为。具体来看，罗汝敬首先“视有闲田，再拨军余一千一百五十人下屯”^[108]以恢复荒废屯地。并且经他查明，“宁夏、甘州等处官豪之家占种田土计一万四百九十余亩”。并且为规范屯种，罗汝敬“依屯田起科增收子粒一十九万五千五百七十余石”^[109]。这也算是对豪强占种屯田的一次强有力的抑制。同时，由于“宁夏、甘州诸卫屯种，全资水利”。但这些水利设施“多为官豪侵占，农家不得灌溉。兼屯军及余丁尝有公私差遣，妨其农功，子粒无征”。为了打击豪强占据屯田水利和私役屯军的不法行为，罗汝敬请“请增除六部都察院堂上官二员，专一往来巡视，庶革其弊”^[110]。经过罗汝敬的努力，西北卫所豪强的行为有所收敛和纠正。但得指出的是，依靠派遣官员巡视防止豪强占据、兼并屯田之利的做法，很难长久维继。屯军依然无法摆脱土地被兼并的趋势。

屯军经济危机依然在不断发展之中。正统十年(1445)，明英宗敕谕专巡水利及提督行都司所属军卫屯种的陕西按察司副使陈嶷，要求他抑制甘肃官势豪强的侵占势头：

甘肃，为西陲要地。旧制，军士屯种足以给用。近年以来，官豪势要及各管头目，贪图厚利，将膏腴屯田侵夺私耕。又挟势专占水利，以致军士虚包子粒，负累逃徙者多。今特命尔往彼整理，尔须尽心区画，务要屯种有法，水利均平。果有仍复侵夺，屯专占水利者，除军职及应奏官员，具实奏来，其余即拿问明白。尔以朝廷耳目官，简擢委托，宜廉勤公正，以身率人。必使事有成绩，人无冤滥，庶不负所任。或有空闲草场等地土，堪以屯种，及为豪强占据者，皆体实以闻，尔其钦承之。^[111]

从明英宗的话语中可以看出，正统年间土地兼并的现象已经开始对陕西行都司的屯田经济造成了巨大危害。至成化年间，边地卫所土地兼并已演变为普遍的现象。定西侯蒋琬上疏指出，如果任由土地兼并现象继续愈演愈烈，势必造成严重后果。蒋琬就此论曰：

豢兵之制莫善于屯田，今竭东南民力漕运，以实京庾，又劳八府民力，飞挽以供边饷，兵民俱弊，费出无经，屯田之利则未偏举，且大同宣府等处膏腴土田无虑数十万顷，悉为豪强占种，租税不供，稍遇兵荒全仰内郡。其八府良田，又多为势要之家，妄以抛荒奏乞，日渐侵剥，失业之民控诉无所。脱使边关有警，内郡何由接济，运河有阻，京师何所仰给?居安思危，不可不虑。乞令户部会议，遣刚正给事中御史二员，视往年甘肃增粮事例，检勘丈量定着科额。八府民田，亦乞严立禁条，不许豪夺，庶使兵民足食，内外有备。^[112]

面对屯军经济的延绵不断的破产现象，明朝政府也只能依靠行政命令的手段来抑制土地兼并的势头。虽然不乏有陈琰、罗汝敬、蒋琬这般官员不断主张派遣专员巡视边地屯田，抑制豪强兼并的应对策略。但毕竟无法从机制层面断绝这种现象的发展。大量屯军的破产成为难以抑制的恶性趋势。

嘉靖七年(1525)，在土鲁番军队两次侵入河西后，杨一清奉命总制三边。他在奏疏中谈到陕西行都司境内遭受战火后的惨状：“各卫所行伍空虚，士卒疲惫。战守之具徒支目前。若不于逃亡者设法勾补，见存者加意抚恤，脱有边警何以待之?河西粮储匮乏，士有饥色，马多瘦损。内地所派既不足外供，朝廷间发内帑，给之亦不过即籴所在之粟，入所在仓廪而已。而境内布种不广，别无辇致，虽有官银，无从籴入。”^[113]其中，杨一清提出的恢复陕西行都司辖地屯田生产的建议只是局部有效的做法。由于长时期官势豪强兼并屯军土地导致了屯军逃亡，土地抛荒严重。这无疑是复兴陕西行都司道路中的巨大阻碍。对此，杨一清提出如何解决这种危机的办法，他的策略基本代表了明朝政府抑制边地豪强兼并的措施：

欲以本土之所出，共(供)本土之所需，非广兴屯种不可。今者，遣官清查塞田，授军耕作，此诚探本之策。而其故亦不可不讲也，何则?正军充伍，余丁拨屯例也，但其中有有军无余者，有有军余而无力不能布种者，故屯地多侵没于将领豪右之家。以致屯军终岁陪粮，有贫丁以田假佃于人者，有田隔远硗瘠，无人愿假。不得已终岁佣身以输粮，而不足者，管屯之官至计十岁以下幼男报充屯丁，参两朋合，谓之抬粮。屯事至此，边人之困，尚忍言哉。故欲广兴屯种，非先补助屯丁不可。按军士三守城，七屯田例也，今各卫征操之外，有乘墩守堡伏塘等役。即守城，且苦乏矣，其何有于屯?宜令清军官查理各卫军户应继者，俱选解健丁，仍加带军余一人。户大族众者二人，与俱诣边，以补屯卒，使其来则有亲属以为侣至，则有田业以为家。庶乎生理相依，而逃亡者鲜矣，不然亦可仿古募民实塞之意，召募陇右关西之民，以屯塞下。授地之外，任其开垦，俟三稔乃征其租，一切徭役皆复之。如此则利可资身，人争向募矣。又考先年屯政修举之时，牛具种子皆为官物。凡屯军以年老或选伍代去者，例以牛具种子若干随田还官，今尽废矣。宜仿其法，以万金买牛及田器，审屯丁系贫窭者，及清解召募初至者，人给牛牝、牡各一只，犁铧各一具，种子五石，每年所获自输租外，即偿原假种子以备春作更给。至于屯地之埋没者，则听人首告占种于官豪者，谕令吐退，而不追其往可也。或有以虏警为虑者，臣谓春种、秋获各不过一二旬耳，设令各该守臣，先期晓谕，约日并作，大发卒为之守望。寇至，举烽即可保，且虏入寇亦有时，陇亩连云，禾稼蔽野，虏马亦安能尽残之乎?管屯之官，尤必委任得人，贪婪侵克者罚无赦，三年以上屯粮无负者，赏之。五年以上无负及有赢积者，荐举擢用，今日修举屯政，大要不过如此，若徒以清查催纳为名，而无实心经理之方，臣恐于边备终无益也。^[114]

如此，杨一清提出七条方案来整理屯政。主要包括：一、垦荒和复垦田地；二、勾补逃亡屯丁；三、发放屯种耕牛扶持屯户；四、清理侵占屯地；五、加强防守番虏寇掠；六、选派得力官员管理屯政；七、严明赏核管屯官员。可见杨一清的方案属于结构性的修补，是一种试图恢复旧制来扭转危局的做法。七个方案中只有清理侵占屯田这一种清算方案，而没有树立法案来追根究底地从根本上解决症结所在，所以调整后的效果是难以保持长久的。

杨一清在嘉靖初年调整陕西行都司屯政后不到二十年，陕西行都司的屯政便又走向衰落。为挽救危局，嘉靖二十六年(1547)，杨博继杨一清之后开始了对陕西行都司屯政新一轮的调整。杨博到达甘肃，首先弹劾了以总兵官仇鸾为首的官势豪强。其实早在在杨博之前，崔铣已曾弹劾仇鸾等人对屯军的剥削：

甘肃孤悬西北，三面阻虏。今以鸾故，士众离心，纲纪解弛，平居实有厝火积薪之形，一旦恐致土崩瓦解之患，鸾罪盖擢发不可数，臣请举其大者，将官有地方军马之任，而鸾自副总兵萧汉以下，无不一一求索，兼金宝马，以百千计以致各官相率效尤，肆为朘削，鸾又侵克卫所月粮，科取班军银两，充军官犯悉素其厚赂，而选委湖场草束，各给以印票，而分派私役军匠，日且百人，虐杀无辜，岁以十计，至其狂诞不恭，肆为欺罔。^[115]

而巡按甘肃御史张雨也揭发了仇鸾“黩货豢衅，大失番夷心六事”。杨博在二人所议论基础之上详疏《大将欺罔贪暴疏》^[116]，弹劾仇鸾“欺罔贪暴三十事”。^[117]杨博此举有效抑制了陕西行都司官势豪强的贪残气焰。杨博以此为契机开始对陕西行都司境内屯政情况展开调查和政策的制定。

经过调查之后，杨博认为：第一，由于历年对抛荒土地和毁坏水利不做详细记录，征收情况未作及时调整，“名已入册，或人已在逃，粮犹如故。不知虏至，则不得耕牧。水淤则不能灌溉。其从来抛荒之地，虽节奉事例，永不起科。屯政之废专坐此官司一概追征，更无分别”。遂致“未受富饶之利，先罹剥肤之害，以故宁甘贫窭”^[118]。第二，杨博指出由于延绥到甘肃等边地由于地处偏远，先年折银支付军粮虽节省了民运之力，但由于西北边地产能低下，商品经济亦严重落后于东南地区，所以虽然朝廷支付了大量帑银，但往往是有银无粮，遂致甘凉防线米价昂贵，通货膨胀长期存在。他说道：“臣惟甘肃地方与延绥事体大略相同，先年河东民运，皆系本色，后因输纳不便，改本为折，遂致二镇渐次萧索。”虽然甘肃不比延绥地区情况严重：“延绥守臣，无岁不讨内帑者，以其计无所出，不得不仰给也。”甘肃尚有耕地可以耕种，但也是苦于支撑。杨博论到：“甘肃苟且支持，未尝率意陈乞者，非守臣之才，过于延绥，恃民运更不若勤耕牧也，以其土地肥饶，犹可耕牧故也。”^[119]

就此，杨博提出屯田的优惠政策。主要是由官方督导开垦荒田，最大的标志是将屯田子粒一体蠲免。他由此建议：“将原奏各边抛荒地土，听其尽力开垦，永不起科。其旧曾起科荒芜年久，仍要用力开耕，应纳子粒，一体蠲免。”^[120]并且明令陕西行都司各级官员“敢有变乱屯法者，巡按御史参奏处治”^[121]。杨博同时制定了赏罚方案：“各官果能加意区画，有益地方，事完查上劳绩，该部一并录叙。怠惰误事者，具实论劾，其卫所官吏知数人等，若仍敢将荒田作弊，朦胧起科，严行拿问，从重治罪。中间如有应免子粒，亦许从实查免，不得徒事虚文。”^[122]经过杨博的整理，西北屯政再次有所好转。

杨博整理屯田之后，由于蒙古鞑靼部大举犯边，明代北部边防几近崩溃。边地军事补给也开始处于严重的饥馑状态。直至隆庆年间经济名臣庞尚鹏主持九边军屯事务，陕西行都司的屯政才有所起色。在他主持下，对包括陕西行都司在内的九边地区的屯政和军事补给再次进行调整，清除积弊，取得了较好的效果。他的具体建议主要涉及三个方面：第一，明确屯军田亩数量，因田征收。第二，调运富余粮食至少粮地区，换之以年例银支付。第三，鼓励垦种。边荒之地，任军户开垦而不征收税收子粒。具体内容为：

其一，清拨补。言屯丁有力者，多趣美田自便，而弃硗瘠者，以苦贫弱，宜照近题号纸事例，分别荒熟，酌量丁力，因人授地，因地征粮，庶无偏累。一给牛种，言河西一镇惟肃州卫有牛种之资故，故垦田独多，宜仿其法，动支民运折银，以业贫民，责以三年还官，而微收其息，以后愿得牛种者，即以所收息给之。一广屯种。言边徼闲田，宜责令将官督军开种，因租为饷，其余人户愿受田者，召为土军，免其赋役，止令防守。一兴水利。言屯田可通水泉者，宜委官修治沟渠，以时蓄泄，因循沮废者重罪之。一豁虚粮。言径清理屯粮，多增虚数，而庄浪西宁之间尤甚，宜悉查豁，以固人心。一权本折。言西宁谷贱，军士利于得银。庄浪谷贵，军士利于得谷。宜将庄浪年例银解西宁，而以西宁粮运庄浪。此有无相资两利之便计也。其输挽之费，令彼此会通，毋互生嫌异。一缓征科。言极边荒田，力能远耕者，听为世业，毋得征粮。^[123]

庞尚鹏清理屯政的工作明确了屯军土地纳税数目，部分缓解了屯军与管事豪强间土地吞并、税责不清的矛盾。虽然没能从根本上解决屯军经济危机，但还是有一定积极意义。

屯军破产除了选择逃亡外，也有少数屯军铤而走险地采取过激活动反抗官势豪强的盘剥。但也由于屯军很大程度上受官势豪强所控制，所以屯军哗变通常也与官势豪强有着紧密的联系。这表现在两个方面：首先，豪强教唆屯军以保护屯军利益为口号而采取过激活动，反对中央政府政策，而其最终得益者还是官势豪强。其次，屯军冒险采取过激手段，盲目进行报复以抗争盘剥。明代陕西行都司曾发生过二次大的军士哗变。第一次是嘉靖元年(1522)正月，甘州等五卫军士大乱，杀巡抚都御史许铭并焚其尸。第二次是万历十六年(1588)九月，巡按陕西御史徐大化险遭士兵截杀，以及次年万历十七年(1589)正月，巡按郭万里也差点被铤而走险的乱卒所杀。陕西行都司发生的这二次兵变实质上就是官势豪强为争夺兼并屯军土地利益和屯军为保护自己的利益的两次发起性质截然不同的事件，但都反映了地方豪强盘剥体系与屯军经济间的尖锐矛盾。

具体来考察，嘉靖元年(1522)甘州兵变，起因在于都御史许铭“初至镇，每事持正，(李)隆不得致私款，而所裁革占役诸毙不少”。总兵官李隆由于通过兼并田地和占役两项积有大量粮食。而在许铭主持下月粮“折银”，使得高昂的粮价有所下滑，导致李隆“不得冒厚利”。所以他唆使士兵闹事要求“增粮价”。在许铭拒绝的情况下，甘州军士大乱，杀死许铭并“大掠城中，释狱囚，劫官库”^[124]。这次兵变反映了仅仅通过派员的形式打击边地豪强的有限效果。并且官势豪强通过长期控制屯军，已经形成了稳定的盘剥机制和人身奴役状况。

再者，万历十六年(1588)九月，巡按陕西御史徐大化“会抚臣曹子登于甘泉寺，议毕，薄暮归途，遇甲士十数人，跃马持刀突至”。后将其抓获得知起因是“以总兵刘承嗣御下太严，鞭贯不少，假贷且饷不时给，众恨之，欲于寺中劫抚，而刃总兵。”^[125]而几个月后，万历十七年(1589)正月，甘肃兵变巡按郭万里又差点为乱卒所杀。追根究底，这两次兵变源于镇守官员曹子登“不惜士卒，贪暴相济，以致激乱”^[126]。这迫使屯军铤而走险，采取过激手段来反抗官势豪强盘剥。虽然明廷命曹子登听勘归，以陕西按察使李廷仪为右佥都御史代曹子登巡抚。但不久又发生了军士哗变的事态。次年，也就是万历十八年(1590)四月，御史彭应参上边事疏，指责曹子登“贪暴无奇”和刘承嗣“训练之严，激变士兵”的罪责^[127]。这其实是在为屯军无奈选择所作的辩护。

杨一清、杨博和庞尚鹏等人整理屯政的做法对边地官势豪强有所抑制，一度振兴了陕西行都司屯田事业。但如同明代大的时代背景一样，土地兼并始终是以屯户为生产单元的自然经济最大的威胁。军户在难以维持生计，无法交纳屯田子粒时，只能宣告破产，而多数最终选择了逃亡。所以嘉靖、万历间对陕西行都司境内屯田事务的调整也只能停留在短时期纠正的层面上。在他们之后，陕西行都司屯政严重被破坏，军士多仰给于仓场，依靠帑银来提供粮食。这加重了明代政府边防费用支出。单是募兵坐食一项就成为明末陕西行都司最大的压力。