新疆地域辽阔，地形复杂，民族众多，自古以来就有着“东捍长城，北蔽蒙古，南连卫藏，西依葱岭，以为固居神州大陆之脊，势若高屋之建瓴，得之则足以屏卫中国，巩我藩篱，不得则关陇隘其封，河湟失其险，一举足而中原为之动摇”[1]的战略位置。左宗棠曾说：“西北臂指相联，形势完整，自无隙可乘。若新疆不固，则蒙部不安，匪特陕、甘、山西各边时虞侵轶，防不胜防，即直指北关，亦将无晏眠之日……徙薪宜远，曲突宜先，尤不可不豫为绸缪者也。”[2]
清朝是以武力统一新疆，自然明晰边疆防御的重要性。统之清朝在回疆的边防政策，无外乎驻兵、设卡、修城，现对其实施经过及得失论述如下。
一、回疆地区的换防兵制及其演变
清代新疆的换防兵制，最早于乾隆十六年(1751)推行于哈密地区，其后随着领土的扩展，开始逐渐向北、向西推进，乾隆二十四年(1759)清朝统一全疆后，遍行于南、北两路。东路、北路后改为驻防兵制，而南路(包括南八城和吐鲁番)则继续推行换防兵制。
据《圣武记》载：“新疆南北路之荡平也，以伊犁为总汇重地，而乌鲁木齐中外冲要，塔尔巴哈台边接外藩，分设满兵驻防，汉兵屯垦，皆携眷移戍。……其回疆南路，则皆换防之兵，共五千七百有六十。哈密及哈拉沙尔各七百，叶尔羌及喀什噶尔各九百，阿克哈(阿克苏)八百，英吉沙尔四百，库车及和阗各二百余，乌什及赛里木各百五十，皆统旗兵，由内地陕甘及乌鲁木齐分年派往。惟喀、叶二城骑兵各三百，英吉沙尔骑兵二百，由伊犁派往。初议三年一班，后改五年一班，各设办事领队大臣。此南路番戍之制也。东则乌鲁木齐扼南北两路之冲，设驻防满洲兵三千四百六十，以都统辖之，兼辖巴里坤副都统驻防兵千，古城副都统驻防兵千，及乌鲁木齐总理屯田副都统二员屯田绿旗兵四千。又乌什屯田绿旗兵一千，并属伊犁将军节制调遣。此东路之兵制也。(其乌鲁木齐提督，则自安西提标移驻。又设巴里坤总兵、哈密副将，各辖绿营，而节制于陕甘总督，与新疆驻防相联络。)新疆驻防、换防绿营，皆陕、甘二省移住……其回兵则分隶各城伯克，而总辖于将军大臣。惟携眷驻防之兵有定额。其番戍之兵，三年更代，以次增设，无定额。”[3]道光八年(1828)张格尔之乱后，清政府为加强回疆地区的防御力量，特增加防兵额数，“喀什噶尔增兵三千七百名，英吉沙尔增兵二百名，叶尔羌增兵六百名，阿克苏增兵一千名，乌什增兵一千名”[4]。
清代新疆换防之绿营番戍兵丁，多调自陕甘地区，三年一换或五年一换。据林恩显考证：“在换防时间上，大致是屯缺(以绿营为主)五年，防缺三年，伊犁换防回疆二年班满。在换防地区及兵数比例上，南疆换防兵调自陕甘各营者占74.7%，调自北疆各地者占25.3%。”[5]
清朝在回疆地区实行换防兵制的原因，主要是其传统的重北轻南思想所致。乾隆帝认为：“回部与伊犁不同。伊犁入我版图，控制辽阔，不得不驻兵弹压。至回部平定后，不过拣选头目，统辖城堡，总归伊犁军营节制。即从前准噶尔之于回人，亦只如此……将来办理回部，惟于归顺人内，择其有功而可信者，授以职任，管理贡赋等事。”[6]新疆地势，北疆较高且开阔，南疆较低且封闭，所以北疆战略地位高于南疆。清朝为了合理分配为数不多但战斗力较强的八旗军队，特结合新疆地势上的特点，布重兵于北疆，是有其战略意义的。除此之外，林恩显还列举了换防兵制的几大特点：一是民族隔离之需要，即避免汉人移眷入驻回疆，而造成汉、维沟通过多的局面。二是保障土著民生活，防止汉人大量进入回疆，扩大垦地，从而缩小维吾尔人的耕地，影响其生活。三是易于控制。换防兵三、五年一换，避免了久驻生根，势力做大。四是节省军粮、专心差操。所谓“三营耕，而四营食”，换防兵不准携眷，故耗粮较少，同时也可暂时抛开家累，专心差操勤务。五是劳役平均。回疆环境较内地为差，实行换防兵制，避免人心不定[7]。
回疆换防兵制的设立，在当时的历史条件下，虽是因时因地制宜的需要，但从长远来看，其弊端是不可避免的。抛开其他因素，单就军事边防来说，换防兵制，较之于驻防兵制，其战斗力及防御能力明显不如，这也是道光以后回疆地区动乱频发及迅速蔓延的原因之一。如道光六年(1826)六月，张格尔在浩罕的支持下，仅率500余乱军入卡作乱，回疆的喀什噶尔、叶尔羌、英吉沙尔、和阗等四地皆先后被攻占，阿克苏城亦危及一时。张格尔作乱之所以得逞于一时，与清朝在这一地区实行换防兵制、军事力量薄弱有直接关系。诚如魏源之所叹：“或谓南路回疆亦宜仿北路驻防兴屯之制，招华民实回疆，变膏腴为内地，势尤顺，利尤大，异日必有措而行之者。”[8]
乾隆年间形成的换防兵制，到同治朝的新疆大动乱时期，方告瓦解。左宗棠重新勘定新疆到清朝灭亡的三十余年间，新疆的驻防兵制又发生了几次大的变化。
新疆驻防兵制的第一次重大变革是在勘定新疆之初，旗营(由前驻防伊犁、塔城、镇西等处八旗招抚整理而成)与标营(由勘定新疆的内地营勇裁撤整编而成)体制的形成标志着永驻与换防体制成为历史。“既罢番戍换防之制，编定籍伍，用承卫边疆。始移乌鲁木齐提督驻喀什噶尔，天山南北并设三镇七协二十九营，凡参游之属二十四、都守之属六十五、千把之属三百七十三。而军标、抚标、营员尚不在列，其众建周备若此。”[9]新疆旗营驻扎伊犁、塔城、古城三处，标营则分驻新疆各城，其饷银供应仍沿袭前代之协饷体制。
光绪二十六年(1900)“庚子事变”后，清朝财政困难，支出不足，协饷不济。二十九年(1903)，巡抚潘效苏奏请汰弱留强，以节饷固边，于是“度地形扼塞，量营汛之可裁者，省并游击以下五十余员”[10]。裁减后全疆抚、标、提、镇、协各标，共有“马队五十五旗，步队二十七营二十一旗二哨，炮队六哨。内除火夫、马夫、车夫等不列入正额，计共营旗哨巡查五百五十四人，正勇等一万三千九百四十四人”，“比之前期正勇少一万七千余人”[11]。此为新疆兵制之二变。
光绪三十三年(1907)，陆军部奏准拟行巡防队章程，新疆巡抚联魁“复变通旧章，改编防营，节其饢糈，以养新练陆军”[12]。是为新疆兵制之三变。
二、回疆地区的军台、卡伦制
军台，辅之以营塘，是清代设置的传递军报及输送军需的机构。西北地区的军台(原称驿站，乾隆年间改称军台；光绪朝重新勘定新疆后，悉从省制，又改成驿站)，每台派营员或笔帖式管理，统于将军、都统或驻扎大臣[13]。军台除军事用途外，还是新疆与内地、新疆与中亚声息相通的中转站，兼具军事、商贸、邮传等多种职能。
卡伦，源于满语karun，又译作卡路、喀伦等，为“更番候望之所”[14]，因势便利，择冲要险阻之地而建。清朝最早设立卡伦是在顺、康时期，后逐渐推广到边疆地区[15]。关于卡伦的的作用，伊犁将军松筠曾说：“新疆南北各城皆设卡伦……其禁在于私越……其禁在于逋逃……其禁在于盗窃，故设卡置官，派兵巡守。”[16]与军台一样，卡伦也是中央传达政令、地方上报信息的中转站，同时兼具搜集、传递情报，监督游牧、贸易，核查出入商旅等重要职能。
康、雍、乾早期对哈密、吐鲁番地区的经营，是回疆地区军台、卡伦设立之始。“新疆驿传当乾隆时，边事方殷，羽书傍午，故一切建制，皆从营制，曰军台，曰营塘，或统于领队，或隶于提标，分符驰檄，限日计程，重军政也。”[17]乾隆朝统一新疆之前，在哈密已建有卡伦19处、军台13处、营塘9处，形成完备的体系。“乾隆二十四年全疆荡平，而天山南北两路，遍置台塘，领以营员及笔帖式，四通八辟。”“凡严疆扼塞、毗接藩封之处，为之卡伦、鄂博，绵亘延衍，以资重固，领以骁骑校、前锋而统以侍卫。”[18]清人松筠所著《西陲总统事略》一书对回疆各地卡伦的数量及职能有着详细描述：“至回疆，乌什城西北一带设卡伦六处，外通布鲁特，系乌什办事大臣专辖。自乌什而西，经草地、布鲁特游牧地名树窝子七百余里，直达喀什噶尔城，由城东北而西转南设卡伦十七处，外通布鲁特，西达霍罕、安集延，系喀什噶尔参赞大臣专辖。自喀什噶尔东南行二百余里，至英吉沙尔城，由城西北而南设卡伦十二处，外通布鲁特西南千数百里以外，至巴达克山，系英吉沙尔领队大臣专辖。自英吉沙尔东行三百余里，至叶尔羌城，由城西南转而东北设卡伦七处，西南一带外通布鲁特东北卡伦，向为稽察逃人，系叶尔羌办事大臣专辖。自叶尔羌东南行七百余里，至和阗城、和阗东西河，设卡伦十二处，向为稽察採玉，又扎玛尔卡伦一处，通阿克苏，为稽察逃人而设，系和阗领队大臣专辖。自叶尔羌东北，行一千四百余里，至阿克苏城，其东北通著勒土斯，设卡伦二处，稽察喀喇沙尔所属之土尔扈特游牧，系阿克苏办事大臣专辖。自阿克苏东北行七百余里，至库车城，由城西北而南设卡伦五处，专为稽察逃人，系库车办事大臣专辖。自库车东北行八百余里，至喀喇沙尔城，由城东北设卡伦二处，稽察逃人，系喀喇沙尔办事大臣专辖。自喀喇沙尔东北行九百余里，至土鲁番城，由城西南而东设卡伦六处，稽察逃人，系土鲁番领队大臣专辖。自土鲁番东北行一千二百余里，至哈密城，由城东北设卡伦四处，稽察逃人，系哈密办事大臣专辖。此回疆各城所属卡伦方向也。”“土鲁番至哈密有军台无营塘，喀什噶尔至土鲁番有军台无营塘，哈密至嘉峪关有军台有营塘……”[19]
清代新疆的军台、营塘，皆归各地驻防的绿营军队管理，一般由绿营官兵数人(最多者不超过十人)驻守，其官员亦从本地绿营军中选派，统归提督或总兵管辖。清代新疆的卡伦，有长设卡伦(定点设置，常年不移)、移设卡伦(按季节变化转移)、添撤卡伦(根据需要时设时撤)等三种[20]。卡伦由伊犁将军统辖，一般派八旗官兵驻守，人数在十人以上，最多者可达三十人。早期卡伦侍卫多由京师派遣，三年一换。嘉、道以后，清朝国力衰败，经费不足，侍卫人数不敷任用。道光八年(1828)，伊犁将军德英阿奏请裁撤卡伦侍卫，改由驻防官兵接替[21]。
清代回疆地区的军台、卡伦，因其具有的收集情报、传递信息、转运粮饷、监察贸易游牧及核查出入商旅等多种职能，成为巩固西北地区边防，促进边疆开发，加强内地与边疆、中亚联系，增进各民族间交往的重要工具。“新疆之控制、开发及建设，其所以有成，军台、驿站、营塘、卡伦所立之功不可没也!”[22]
新疆建省后，随着近代化进程的加快，邮政、电报等的推广应用，军台、卡伦渐渐失去其原有功效，退出历史舞台。
三、回疆地区的城池建设
回疆城池，分汉城、回城，因军事、行政及政治需要而建。汉城系满人、汉人的居所，回城则系当地维吾尔人的居所。汉城是军事政治中心，而回城一般是宗教商业中心。《回疆则例》载：“回疆满城系专设之圉，驻扎大员以资戍防。”[23]
清朝统一新疆以前，回疆地区的城池建设十分落后，“回俗皆无城”。自康熙朝收复哈密后，在驻兵屯田的同时，为增强其防御能力，清朝三次修筑哈密城，当为回疆城池建设之始。哈密城在驻兵屯粮、车马转运、经济贸易、联系天山南北等方面起了重要作用，乾隆年间办事大臣萨湘林诗赞曰：“雄镇天山第一城，久储粮饷设屯营；路从此地分南北，官出斯途合送迎。车马军台时转运，商民戈壁日长征；瓜田万顷期瓜代，好向伊吾咏太平。”[24]乾隆二十四年(1759)，清朝统一全疆后，开始在整个回疆地区修建城池，“以喀什噶尔为参赞大臣建牙之所，节制南路各城。西四城曰喀什噶尔、曰叶尔羌、曰英吉沙、曰和阗；东四城曰乌什、曰阿克苏、曰库车、曰辟展。并东路哈密、土鲁番、哈喇沙尔三城，共十有一城。各城又有所辖之回城，或五、六，或十余、二十余不等”[25]。
早期的汉城规模较小，只是“于回庄旁筑墙及肩，名曰‘汉城’，仅容官署、兵房、仓库而已。其商民街市均在汉城之外，或杂处回房”[26]。道光六年(1826)张格尔之乱，回疆西四城很快陷落，原因之一就是城池防御能力太差。道光八年(1828)，清朝开始回疆善后工作，重建加固城池便成为任务之一。
清代回疆城池建设的汉城、回城之别，虽本意是为减少汉、维之间的误会与纠纷，但实际结果却阻碍了汉、维两族的文化交流，造成了民族间的巨大隔阂。清朝对汉人势力进入新疆有着严格限制，并“利用分化政策，使各族孤立，尤严禁边族汉化……以便易于统治”；“(其)对国内边疆民族政策方面，除了将蒙古当做其自己背后的力量外，还切断新疆回部和汉人的关系，使其孤立成为清廷直接控制的领域。如此可在清朝统治体系中，造成自中国东北、蒙古至新疆(乃至于西藏)联成一道坚强的防线，其对外巩固了国防，对内则包围了汉族的形势”[27]。乌什起义后，清朝善后政策之一就是“民、回之居处宜别”，即当地维吾尔人不可随意进汉城，而兵丁官弁亦不可任意出入回庄。可见，回疆城池建设，隔离意图实大于防御功效。
新疆建省后，随着汉人势力的深入以及汉、维两族往来了解和文化交流的加深，汉、维隔居的局面才逐渐消失。
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