公共政策评估的具体方法分析

8．2　公共政策评估的方法

公共政策评估要依据一定的标准、程序和方法去进行。其中，标准的选择非常重要。因为要判断一项政策的效果如何，是否达到了预期目标，是否值得继续执行，就首先必须建立一套评价的标准。

8．2．1　政策评估的标准

从一定意义上讲，公共政策评估的标准是评估政策产出和政策影响的特殊规则或标准。由于公共政策涉及面广，变量复杂，对于具体不同的公共政策的评估，其具体标准和指标可能不尽相同。但总的来说，公共政策评估要注意以下标准。^[12]

1．生产力标准

生产力标准既是评价一个党、国家战略方针的根本标准，也是评估每一项政策的根本标准。一项政策的正确与错误，好与坏，进步与落后，归根结底取决于它有无或多大程度上解放生产力，促进生产力的发展。举凡在这方面表现出巨大生命力的政策就是正确的、好的、进步的，反之，就是错误的、坏的、落后的。邓小平同志1987年3月27日在会见喀麦隆总统比亚时说：“评估一个国家的政治体制、政治结构和政策是否正确，关键看三条：第一，政局是否稳定；第二，看是否能增进人民的团结，改善人民的生活；第三，看生产力是否得到持续的发展。”^[13]这是关于政策的生产力标准的明确说明。当然，对生产力标准的理解不能机械，有些政策如经济政策、科技政策的实施直接外化为生产力；有些政策如教育政策等则通过人才培养和改变意识形态，间接促进生产力变化，因此也是符合生产力发展需要的，只是两者表现形式不同。我国的改革开放政策，由于顺应历史，合于民心，调动了广大农民的积极性，实施以来成就巨大，广大地区的农民解决了温饱问题，有的已经开始走向富裕，城乡居民购买力大大增强；城乡政治、经济形势发生了显著变化，由原来的停滞不前变得欣欣向荣。广大城乡人民也因此热烈拥护党的富民政策，像这样符合生产力发展、收益显著的政策当然应当继续贯彻执行。相反，“大锅饭”、平均主义分配政策不适应生产力发展，严重影响了社会主义建设事业，就应该予以废止。总之，生产力标准是政策评估的首要标准，坚持这个标准对于我们这样一个长期受“左”的思想影响，很多人还惯于空谈姓“社”姓“资”的国家来说，尤其重要。

2．效益标准

政策效益指达到政策目标的程度。这个标准关注政策的实际效果是否与理想目标相符，在多大程度上相符，还有什么距离和偏差。要具体运用这个标准，必须考虑如下几个因素：首先，政策的目标必须明确而且具体，并以此为坐标衡量效益，以免评价无所凭依；其次，要分析绩效的充分性，也就是要明了一项政策执行后多少人、什么人的需要得到满足，满足的程度如何，什么政策问题得到了解决及解决的程度，以此衡量这项政策是否充分地实现了目标要求；再次，分析政策的总体效应，即对政策执行后社会发展的总体状况的变动，加以描述和分析，衡量它给社会带来了什么影响，造成了什么后果；最后，必须注意政策的全部效益，即正负效益、主从效益、经济效益和非经济效益，以便对政策的效益进行客观而全面的评估。

3．效率标准

政策效率是政策效益与政策投入之间的比率。确定政策效率标准的目的是要衡量一项政策要达到某种水平的产出所需的资源投入量或是一定量的政策投入所能达到的最大价值，它表现为政策效益与投入量之间的关系和比例。政策效率标准经常以单位成本所能产生的最大价值或单位价值所需要的最小成本为评估的基本形式。它要探讨的具体问题是：

（1）一项政策的资源投入量是多少。资源包括人、财、物等资源，投入的时间及投入要素的质量。

（2）一项政策的效益。一项政策投入一定的资源后有无产出？产出多少？

（3）对投入产出进行比较，考察效率高低，探讨有无其他更有效、同时代价又更小的方法和途径。

效率标准所关注的核心内容是一项政策是否以最小的投入得到最有效的产出，而不是关心如何有效地执行政策，完成政策目标。效率标准与效益标准不同，一个有效率的政策执行途径，不一定就能获得更高成就的政策效益；换句话说，最节省的办法未必是最有效的办法，反之亦然。当然，也可能两者是统一的。政策科学的目标就是要使政策既有高效益，也是高效率的。

运用效率标准进行评估时，要注意区分两个层次的效率。第一个层次，以最小的工作量和成本最大限度地解决某个问题，或者凭借有限的政策资源尽量扩大政策效益。第二个层次，是一项政策的全部成本与总体效益之间的比率，但这比较复杂。因此，要使效率标准运用得比较富有成效，在评估时就必须进行成本利益分析和成本效能分析。成本利益分析需要确定政策所获得的种种利益，如直接的、间接的、具体的、象征性的利益等；确定政策执行所花费的成本，包括间接成本、直接成本、甚至要考虑社会成本、机会成本等。通过对这些成本和效益的量化，加以比较，从中分析政策的效率。成本效能分析需要量化政策的成本和效能，成本可以用货币价值来表示，但效能不必用货币的价值来表示。这一分析方法常用于非经济性的社会政策。

4．公正标准

公正标准是在政策执行后导致与该政策有关的社会资源、利益及成本公平分配的程度。一项好的政策应该是努力公平合理分配的政策，公正是衡量政策的一项重要标准。就某项政策来说，它也许符合上述所讲的效能、效率的标准，但是如果造成了不公平的利益分配，那么这项政策则不是一项成功的政策，在这里实质上存在着公平与效率的关系问题。只有建立在公平基础上的效率才是真正的高效率。然而两者的统一在现实中实非易事，公平标准不仅是政策活动追求的目标，也是当代各国政府贯穿其所有行政活动的重要准则。

公正标准与社会上如何适当公正地分配资源是息息相关的，由于每个人、每一个团体都有其不同的需求，所以任何一项政策均难完全满足每一个人或每一团体，只能谋求社会的福利最大化。其做法有四种：

（1）使个人福利最大化。即使所有的人所获福利都最大化。

（2）保障最少量的福利。即增加某些人的福利，但使情况最糟者能获得最低基本数量福利的保障。

（3）使净福利最大化。即增加社会的净福利但假设其所获利益可用以补偿遭受损失者。

（4）使分配的福利最大化。即使社会中某些特定的团体，其所获再分配的福利能够最大化。

5．政策回应度

政策实施后满足特定的社会团体需求的程度，即政策回应度。确立这一标准，目的是要从总体上衡量政策对社会的宏观影响。一项政策若回应度不高，即使有较高的投入、效益和效率，也不能认定是一项十分成功的政策。

政策对社会需求的回应是一个国家或政治系统维持自己的生存和稳定发展的基本功能。政治系统是一个开放系统，它处于不断变化和发展的社会环境中，不断地输出各种政策去满足人们的需求，解决各种社会问题。这种持续不断的转换过程是政治系统的生命所在，这种转换的能力是衡量政治系统功能的一个重要标准。每一个国家或执政党都要通过制定和执行政策为自己所代表的阶级或社会力量的利益服务。一项政策不论关系到全体公民还是关系到一部分公民，只要政策对象认为满足了自己的利益，焕发出较高的热情和积极性来促使社会进步，这就可以说其回应度高；反之，政策的回应度就低。由此可见，研究政策回应度的着重点，不在于政策制定和执行的形式，而在于政策的内容和实际结果。

8．2．2　政策评估的程序

事后的政策效果评估是政策评估工作的核心，下面主要介绍事后评估的程序。政策评估应该有计划、有步骤的开展，一般要经过准备、实施和总结三个阶段。

1．准备阶段

政策评估在实施以前必须进行周密的组织准备工作，这是评估工作的基础和起点，也是评估政策得以顺利进行和取得成效的前提条件。组织准备比较充分，才能抓住评估工作的中心，使评估工作有计划、按步骤展开实施，避免评估工作盲目性。组织准备阶段的主要任务包括：

第一，确定评估对象。确定评估对象实质上是解决评估什么的问题。政策具有相关性，某一结果的产生往往是多项政策共同作用的产物，要清楚地划出一项政策作用范围的边界并不容易。同时，并不是任何政策在任何时候都可以而且有必要进行评估。有些政策刚刚开始实施，尚未完全发生作用，评估的时机尚未成熟，则暂时没有必要进行评估。因此，我们应根据理论研究与实际工作需要，遵循有效性与可行性相结合的原则选择评估对象，特别是那些比较成熟的、政策效果与环境变化的因果关系比较明显，而且评估结论比较有推广价值的政策。这样才能使评估收到最佳效果。

第二，制定评估方案。这是政策评估准备阶段最为重要的一项工作。评估方案设计的是否合理直接关系到评估质量高低和评估活动的成败。评估方案制订时至少必须包含以下五个方面的内容：第一，阐述评估对象，明确指出评估什么；第二，明确评估的目的、意义和要求，解决为什么进行评估的问题；第三，确定评估标准、评估类型和评估的具体方法；第四，提出评估的基本设想，根据评估目标确定评估的内容、范围，制定出评估方案；第五，说明评估的场所、时间、工作进度、评估经费的来源和使用等问题。总之，评估方案应将政策评估的五个基本要素，即评估者、评估对象、评估目的、评估标准和评估方法都包括在内，使之构成一个完整的政策评估系统。

第三，挑选和培训人员。政策评估的过程实际上是一种理论研究过程，它对评估人员的理论素养要求很高。评估人员自身素质和理论水平对评估质量的高低有直接影响。因此，必须根据不同评估项目的需要选择适当的评估人员，通过专门培训提高他们的理论分析水平和实际操作能力，构建具有较高水准的评估队伍，以保证评估的顺利进行。

2．实施阶段

实施评估是整个政策评估活动中最为重要的阶段。该阶段的主要任务有：

第一，利用各种调查手段，全面收集政策制定、政策执行、政策影响和政策效益等方面的信息。信息收集的全面和准确程度决定了政策评估的科学性、可靠性，评估政策的过程其实也是收集信息、处理信息的过程。为了保证所获信息具有全面性、系统性和准确性，需要综合采用各种方法来收集信息，如采用观察法、查阅资料法、调查法、实验法、个案法等。

第二，综合分析政策信息。在全面收集信息的基础上对获取到的有关原始数据和信息资料进行系统的整理、归类、统计和分析。

第三，运用适合的评估方法，对政策进行评估，得出评估结论。在评估实施过程中，评估者应该坚持评估材料的完整性和具体分析的科学性两个原则，客观公正地反映出政策的实际效果。

3．总结阶段

总结阶段是评估者处理评估结果、撰写评估报告的阶段。在总结阶段政策评估者应该形成书面形式的评估报告，提交给有关领导和实际部门，使之了解一项政策实施的最终情形，及时根据这些情形决定政策的延续、调整、终止等。评估报告中除了对政策效果进行客观陈述、对政策进行价值判断、提出政策建议以外，还应对评估过程、评估方法及评估中一些重要问题进行说明，对评估工作的优缺点进行总结，以便提高今后的政策评估水平。

8．2．3　政策评估的主要方法

随着政策科学的发展和人们的政策评估实践活动日益增多，政策评估的方法也在不断创新和完善。下面我们介绍几种主要的方法。

1．成本—效益分析法^[14]

这种方法是把在整个政策运行过程中所投入的成本和所取得的收益进行对比分析的一种方法。利用成本—效益分析法对政策效果进行评价时，可借助成本效用曲线。以成本为自变量，用x表示；以效益为因变量，用y表示，即以成本为横轴，效益为纵轴。如图8-1所示：

图8-1　评价原则

通常使用的评价准则有三条：

首先，效益相等时，成本越小的方案越优。如图8-1所示，当效益达到E₂时，甲方案与乙方案的效益相同，此时成本也同为C₀，当效益低于E₂时，甲方案优于乙方案；当效益高于E₂时，乙方案更优。

其次，成本相等时，效益越大的方案越优。这时以效益为变量。当成本为C₁时，乙方案无效，甲方案为优；当成本等于C_O时，甲、乙取得相同效益。但从长远看，采用乙方案较优。

其三，效益与成本的比率越大越好。如图8-2所示，当效益与成本均不限定时，可选取效益与成本差最大值的方案。横轴x表示不同的选择方案，纵轴y表示效益和成本。两条成本效益曲线相交于P、Q两点，在P点以下Q点以上成本均大于效益，不予考虑。仅在P、Q两点间寻求效益对成本超过的最大值。图中XO处，效益对成本的超额最大，或者说效益与成本的比率最大。

图8-2　成本—效益

2．前后对比法^[15]

前后对比法是对政策执行前后的有关情况进行对比。它作为政策评估的基本方法，又可分为四种具体方式：

第一种，简单“前—后”对比分析，如图8-3所示。这种方式是将政策对象在政策执行前和政策执行后的两种情况进行对比，以政策执行后的值减去政策执行前的值，如图中（A₂-A₁）便是政策的效果。这种方式简便明了，但缺点是无法明确这些效果是由政策本身引起的，还是由外在的其他因素所造成的。

图8-3　“前—后”对比分析

第二种，“投射—实施后”对比分析，如图8-4所示。首先根据政策执行前的情况建立起趋向线O₁O₂，然后将趋向线O₁O₂投射到政策执行后的某一个时点A₁上，即A₁表示假设没有实施该政策将会发生的情况，而A₂是政策执行后的实际情况。将A₁与A₂对比，以确定政策的效果（A₂-A₁）。这种方式考虑了非政策因素的影响，比前一种方式更加准确。但困难在于如何详尽地收集政策执行前的相关资料、数据，以建立起政策执行前的趋向线。

图8-4　“投射—实施后”对比分析

第三种，“有—无”对比分析，如图8-5所示。“有—无”政策对比分析是在政策执行前和政策执行后这两个时间点上，分别就有政策和无政策两种情况进行前后对比，然后再比较两次对比的结果，以确定政策效果。图中，A₁和B₁分别表示执行前有政策和无政策两种情况，A₂和B₂分别表示政策执行后有政策和无政策两种情况。（A₂-A₁）为有政策条件下的变化结果，（B₂-B₁）

图8-5　“有—无”对比分析

为无政策条件下的变化结果，则［（A₂-A₁）-（B₂-B₁）］便是政策的实际效果。这种方法的优点是可以基本排除非政策因素的作用，较精确地测量出一项政策的效果。

第四种，“控制对象—实验对象”对比分析，如图8-6所示。在政策执行前评估者将评估对象分为两组，一组为实验组，一组为控制组，前者被施加政策影响，对后者不施加政策影响。然后比较这两组在政策执行之后的情况，以确定政策的效果。图中，A₁和B₁分别为政策执行前实验组和控制组的情况，A₂和B₂分别为政策执行后两组的情况，（A₂-B₂）即是政策的效果。这种方式是社会实验法在政策评估中的具体运用，但要求政策执行部门的大力支持和配合。

图8-6　“控制对象—实验对象”对比分析

3．统计抽样法

抽样是指选择调查对象总体的一部分，并基于对这一部分的观察，对总体进行推断的一种非全面的调查方法。统计抽样法是根据抽样调查的资料进行统计推断的一种科学方法。从被观察的调查对象总体中抽取出的那部分，称之为样本。统计抽样的特点在于：（1）目的在于从样本推算全体；（2）按随机原则抽选，保证被抽中的对象在全体中的代表性；（3）利用数理统计原理对抽样误差进行控制，使得抽样结果的准确性更高；（4）抽样可以快速、及时地获得数据资料。

依据样本所遵守的随机原则，抽样可以区分为任意抽样和非任意抽样。任意抽样，又称为概率抽样，是在抽取样本时，严格遵守随机化原则，总体中的每一个元素皆有被选取的机会。它常见的有四种抽样方法：（1）单纯随机抽样；（2）机械随机抽样；（3）分层随机抽样；（4）整体随机抽样。而非任意抽样常见的三种形式为：（1）随意抽样；（2）判断抽样；（3）定额抽样。

统计抽样的目的是以样本统计量-y来估计总体值-Y，即欲知-Y以多大概率落在以统计量-y为中心的区间内。人们把在有一定概率作保证的程度下，总体平均数的可能范围称为置信区间，概率所保证的程度称为置信度。政策分析中常将95%与99%作为置信标准，尤其95%的置信度使用更多。^[16]

4．专家判断法

组织有关方面的专家审定各项关于政策的记录，实地考察政策的执行，对政策对象、政策参与者及执行人员进行调查，交换意见，最后撰写评估报告，鉴定政策的成效。这个方法的优点是，一方面，由于专家知识专业化程度较强，视野较开阔，对政策效果能进行比较科学的分析；另一方面，由于专家相对于政策制定者、执行者和政策对象来说属于局外人，“旁观者清”，因此有可能站在比较客观、公正的立场进行评估，减少主观因素对评估结果的影响。

5．执行群体自评法

由政策执行人员自己对政策的影响及预定政策目标的实现程度进行评估。因为政策执行人员参与政策实施的整个过程，对政策内容、政策环境和政策对象比较了解，掌握比较多的第一手资料，在政策评估活动中最有发言权。而且他们可以根据自己的评估结论，迅速调整政策目标和措施，使评估活动收到立竿见影的效果。缺点是由于执行人员参与政策过程，政策效果的好坏会直接影响其声誉和工作，因此自评时难免带有感情色彩，使评估结果失去客观公正性。

6．目标群体评估法

指由政策目标群体通过亲身感受和了解对政策及其效果给予评定的方法。由于政策目标群体对政策的成败得失有切身感受，因而评估工作者要认真倾听、研究他们对政策效果的评价。这种方法特别适用于那些以提高目标群体满意度为目标的项目。缺点在于政策对象知识水平参差不齐，对政策信息缺乏全面把握，本身可能并不完全了解政策对自己的影响，也很难对一项政策的净效果进行判断。