群体性行动、公民参与与地方公共决策过程之转型

群体性行动、公民参与与地方公共决策过程之转型⁽¹⁾

Collective Action Public Participation and the Transformation of Local Decision-making in China

朱德米

［内容提要］　一个开放、充满活力、公正的社会秩序是中国持续繁荣和长治久安的基础。时下维护社会稳定具有长期的历史意义。把群体性行动释放出的能量转化为公民参与成为“维稳”模式转变的关键之处。在群体性行动到公民参与系列的公民行为中，转化的影响因素是地方决策过程的转型。一个开放、多元、包容、协商的决策过程是构建良好社会秩序的保障。

一、群体与行动

维护政权的稳定，维持“政治的生存”（political survival）是历代政治家及其制度设计者关注的核心问题。⁽²⁾政治生存的逻辑是解释政治决策和制度选择的出发点。历史在不断证明能够实现长治久安，从而实现繁荣富强的政治制度有着许多共同的特征。在中国语境下，“社会秩序”的流行语是“维护社会稳定”（简称“维稳”）。“维稳”不仅成为官方高度关注的话题，而且是学界研究的热点议题。尽管目前对“维稳”缺乏一个普遍接受的明确的定义，但是其最主要成分有“群体性事件”。在官方的表述中，比较类似的词语有:群众闹事、聚众闹事、群众性治安事件、突发事件、紧急治安事件、群体性治安事件等。⁽³⁾从术语的社会意义看，它们与“群体性事件”还存在着差异，表达的是社会治安或公共安全方面的意义。如2000年公安部发布的《公安机关处置群体性治安事件规定》把“群体性治安事件”定义为“指聚众共同实施违反国家法律、法规、规章，扰乱社会秩序，危害公共安全，侵犯公民人身安全和公私财产安全的行为。”群体性治安事件共列举了10种行为，与我们研究群体性事件比较接近的有5种类型行为:如人数较多的非法集会、游行、示威，聚众围堵敏感地区，无序上访等。“群体性治安事件”与“群体性事件”体现出一定的差异性。随着群体性事件数量激增以及党和政府对群体性事件的认识发生了改变。2008年公安部发布了《公共机关处置群体性事件规定》，把群体性事件分为:大量出警和少量出警两类。其中对少量出警的群体性行为增加了一条“对因征地拆迁、企业改制、拖欠工资或者养老金、环境污染、非法集资等与群众切身利益密切相关的群体性事件，聚众现场尚未严重危害交通和治安秩序的”。这说明对群体性行为新的认识——支持合法利益的表达。

官方对“群体性事件”的定义是根据“事件”危害的结果来进行划分的，强调其消极性，关注对社会稳定所带来的负面影响。所以对群体性事件处置强调的是长效工作机制。这种认识与把“群体性事件”纳入2007年11月开始实施的《中华人民共和国应对突发事件法》是一脉相承的。由此逐步演变了用“应急管理”框架来加强对“群体性事件”的研究。

从学术研究的角度看，“事件”这个词具有“消极、无目的性、社会危害性”等贬义，因而往往不利于开展对“群体性事件”的全面认识以及由此带来的推动政府改革和政治发展的意义。在“应急管理”框架内，“事件”具有非常明显的“时间序列”和清晰的“因果关系”，但是在实践中，许多群体性事件是由非常复杂的因素造成的，而且在事件发展过程中，政府回应方式、能力通常也成为事件演变的内在机制。“事件”还意味着群体性行为没有明确的目标指向，实际上近年来发生的比较有影响的群体性事件，如2010年发生在苏州的通安事件，有着明确的行动目标。⁽⁴⁾因此用“群体性事件”这个词在学术研究过程中难以准确描述研究对象。有的学者认为当前的群体性事件实质上是“公民集体行动”。⁽⁵⁾无论是在英文中的“collection action”，还是汉语的“集体行动”都暗含着行动“有组织性和团体性”特征。从当前我国群体性事件演变机制来看，都缺乏组织性和团体性特征，大多数是围绕着目标而形成的松散性、聚合性群体。目标一旦达成，随之就解散了。基于上述的原因，本文认为“群体性行动”是进行研究相对贴切的词语。

对“群体性行动”的特征描述，本文不主张从概念或法律条文出发，而应从典型案例中归纳出特征。有的学者对“群体性行动”已有的定义进行了罗列，⁽⁶⁾但是都把“非法性”当作要件之一。从典型案例来看，许多群体性行动起初都采取了合法或者不违法的形式进行权益表达，但由于相关政府机构或部门没有能够满足其预期目标而导致矛盾不断升级，而不断采取大规模群体行动。⁽⁷⁾有的学者把“群体性行动”看成是“属于公民权的基本宪法权能”，进而倡导由“非事件化”和“去事件化”，说明所谓“群体性事件”本身的常态性，进而寻求其合法性和正当性。⁽⁸⁾其立场带有一定的理想主义色彩，以及对群体性行动的案例缺乏一定的深度剖析，对群体性行动所带来的社会风险缺乏认知，有的群体性行动演变成为具有对抗性、暴力性的低度骚乱，如2008年贵州的瓮安事件。⁽⁹⁾显然现代民主法治需要国家公权与公民私权双向建构，非理性化的公民维权机制无助于公民社会的成长。公民权利与义务是对等的，私欲膨胀过了平衡点以后，难以形成约束机制。

群体性行动的首要特征是一定数量人群聚集在一起。起初人群数量的规模比较小，但随着事态的演变人群的数量逐步增加。由于人群数量的多少成为政府回应的一个指标，导致群体性行动的规模日益增大。数量多少成为群体性行动是否“闹大”的标准。反过来，它要求身在一线的警力增多。2000年的《公安机关处置群体性治安事件规定》与2008年的《公共机关处置群体性事件规定》相比，对出警数量的规定发生了明显的变化（见表1）。

表1　出警数量规定的变化

资料来源:作者根据公安部相关规定整理。

行动的方式有多种，常见的有游行、示威、聚集在敏感区域、网络传播；温和的不违法的有:集体散步；极端的违法有:打、砸、抢、与警方公开对抗等。行动的方式取决于行动的目标、参加的群体、区域法治发展程度、舆论支持的力度以及地方各级政府的回应速度和回应方式等。简单地用“非法”或“违法”来概括群体性行动不符实际，反之用“公民权的基本宪法权能”也有失偏颇。

群体性行动的第三个特征是后果（outcome）的不确定性和影响（effectiveness）的广泛性。后果的不确定性体现在与起始阶段清晰或不清晰目标相比，最终后果可能“南辕北辙”。群体性行动一旦启动，具有自我演化机制，具有理性和非理性相互交杂的特性，其后果具有不确定性，超出参与者与应对者的认知范畴。如贵州的瓮安事件，最后演变为骚乱，处于失控状态。群体性行动的影响具有积极意义和消极意义，具有短期影响和长期影响。在短期范围内，通过地方党政干部的调整，政策的调整，上级工作组的方式来理顺政府与民众之间的利益关系、心理关系，了解民众的需求并最大程度予以满足。长期的影响体现在推动制度变革并演变为改革或创新的动力机制。它演化成为社会抗争的一种“政治机会结构”。上述这些都是群体性行动的积极意义。消极意义体现在具有民粹主义特性的社会抗争，在道义上是纯洁和高尚的，但不利于诺斯等所说的“开放型秩序”建立，或者不利于具有包容性的制度建设。

尽管国内外关于群体性行动研究的文献日益增多，但根据研究的逻辑起点来分类，可以分为:国家中心论和公民中心论。国家中心论的核心是把群体性行动纳入应急管理框架内，以维稳为目标，提升国家治理社会危机的能力和水平。公民中心论强调公民权益保护，以维权为目标，以社会运动（social movement）和抗争理论（contention theory）为框架。

新的研究突破是在“国家与社会互动”的框架下，关注“国家进入社会”（the state in society）和“社会进入国家”（society access to the state），以过程和机制为分析层次，联结宏观因素（经济、社会发展、国家制度）和微观因素（人群社会心理、群体行动的激励机制）。其实质是把维权与维稳都纳入公共决策过程，推动其转型。所回答的问题有:（1）群体性行动与地方公共决策过程之间的关系。（2）群体性行动与有序公民参与形成了公民系列光谱，为什么群体性行动没有推动有序公民参与的发展？（3）地方公共决策过程如何转型？

二、软约束与硬指标

决策过程理论主要研究谁来决策，如何决策，决策的结果是什么等这些问题。公共决策过程理论探讨三个问题:制度框架、行动主体、机制。制度具有层次性，按照埃里诺·奥斯特罗姆的划分，分为宪法、集体选择、操作抉择（策略）三个层次。⁽¹⁰⁾宪法和集体选择体现为成文规则，具有可预见性特征；而操作抉择（策略）以不成文形式表达出来，构成了行动者的行为预期。行动主体包含行动者、行动情景与舞台。行动者的偏好、动机、利益、行动能力等影响到决策的选择，而情景与舞台则是行动者作出决策判断的约束条件。机制（mechanism）处于原因和结果的居间地位。⁽¹¹⁾各类影响要素通过机制作用演变成为结果。机制具有鲜明的时间和空间特点。

从公共决策过程研究角度来透析30多年来中国政治发展进程，展现出一幅新的“图景”。在宏观制度层面，中国共产党对国家政权领导地位、执政地位进一步巩固，党政与宪政架构相对稳定。在集体选择层面，决策过程已逐步从“黑箱”向透明发展。领导的偏好、各个不同行政部门或国家机构、舆论、公民社会、国际社会的影响等多重因素相互作用，构成了决策的新规则。在操作或策略层面，决策过程中已形成许多不成文的规则，如在地方层面，许多群体性行动已突破了当前法律法规的规定，但因行动的事态和影响都很大，地方政府往往会“默认”群体性行动。另一方面，群体性行动一方也会在地方政府划定的合理范围内，“见好就收”，把事情“闹大”也有一个合理的预期范围⁽¹²⁾。行动者分为决策主体（官方）和群体性行动者（公民）两类。⁽¹³⁾在过去的30多年里，在决策过程中，两类行动主体之间的关系已发生很大的变化。关系变化的原因来自双方的权力和地位发生了改变，公民的地位在提升，博弈能力在提高，因此官方的行动能力受到一定的约束。两类行动主体博弈的“情景和舞台”都发生了急剧的转变，可用“弹性”、“碎片化”、“竞争性”等词语来描述转型的特征。⁽¹⁴⁾决策过程的多元化特征之一是公民有能力在问题建构、政策议程，甚至对政策的决定权上产生明显的影响。面对群体性行动，官方可能采取的策略有:妥协与退步（收买、息事宁人）、容忍、压制。30多年来中国的改革开放深刻改变了国家权力运行机制。建立在计划经济体制基础上，以命令—控制为核心的自上而下的层级制，辅以具有周期性“运动式执行”的运行机制出现了新的变化。妥协、退步、容忍、协商、合作、有限度开放政策讨论空间等成为决策过程中新的机制。简要地说，当代中国政治发展具有明显突破的是公共决策过程的转型。这种转型提升了国家的弹性、回应能力、责任体系的重构。转型的方向是公民逐步拓展对决策过程的参与。

决策的层次分为中央和地方。其中地方公共决策过程发生了更为显著的变化（本文研究的是地方公共决策过程），其推动力来自两个方面:第一，来自建设法治政府，提高依法行政能力的推动，其推进体系是行政机关的法制部门；第二，来自社会治安综合治理部门的推动，相关部门有:中央社会治安综合治理委员会（2011年更名为中央社会管理综合治理委员会）、⁽¹⁵⁾中央纪律检查委员会、中央组织部、监察部、人事部（2008年更名人力资源和社会保障部）。对社会治安综合治理采取党政主要领导干部和主管干部实行“责任制”和“一票否决制”，推动了决策过程的转型。

推进地方公共决策过程的科学化和民主化是提高政府依法行政和建设法治政府的关注点之一。近几年来，随着建设法治政府步伐的加快，对公民参与的强调日益增多。2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》，⁽¹⁶⁾提出“建立健全公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策机制”。并要求广泛听取公民的意见。2008年国务院《关于加强市县政府依法行政的决定》，⁽¹⁷⁾提出公民参与重大行政决策的规则和程序，要求增强公众参与度，并对行政决策听证制度作出详细的规定。2010年国务院《关于加强法治政府建设的意见》，⁽¹⁸⁾提出把公众参与作为重大决策的必经程序，并要求听证意见作为决策的重要参考。

近几年来，有些地方政府开始尝试积极推进公民参与来提高决策的民主化。比较典型的有:云南省的《昆明市政府重大事项公民参与决策实施细则》，浙江湖州建立重大事项决策社会征询、专家论证、听证公示“三项目录”机制。⁽¹⁹⁾这些探索为推进公民参与提供了制度化的通道。尽管国务院对公民参与提出比较高的要求，但上述的“纲要”、“决定”和“意见”在实际运行过程中，具有“软约束”的特征，并没有转化为地方公共决策必经程序。因此更多地停留在倡导性和建议性层面。换言之，在法治政府建设框架内，通过推进公民参与来推动地方公共决策的民主化对决策者形成了一种“软约束”。这些规定没有转化为地方决策者激励机制或惩罚机制，没有明确的考核准则和责任标准。

与此相对应，由于地方群体性行动日益增多，根据“稳定压倒一切”的战略目标，初步建立了一套领导干部责任考核体系。1991年中央社会治安综合治理委员会下发了《关于实行社会治安综合治理一票否决权制的规定》，⁽²⁰⁾建立一种具有奖惩分明的激励和制约机制，对单位和个人评选先进进行否决，特别是对主要领导和主管领导晋职晋级的资格进行否决。1993年，中央社会治安综合治理委员会、中央纪委、中央组织部、人事部、监察部联合下发的《关于实行社会治安综合治理领导责任制的若干规定》（1993年11月14日），规定建立社会治安综合治理的领导责任制，强化对党政领导干部的政绩考核、晋职晋级和奖惩，并作为领导干部年度述职的主要内容之一。⁽²¹⁾2003年，中央组织部与中央社会治安综合治理委员会联合下发的《关于党委组织部门在参与社会治安综合治理工作中进一步发挥好职能作用的意见》，⁽²²⁾提出“对发生严重危害社会稳定重大问题的地方实施领导责任查究的事项”。2006年中央组织部下发的《关于充分发挥党委组织部门职能作用大力促进平安建设的通知》，进一步强化对领导干部的责任追究。近几年来，在实践运行过程，对重大群体性行动的处理，一般都会采取直接追究当地主要领导人的责任，如就地免职（见表2）。

表2　近几年来因重大群体性行动而免职的官员

资料来源:作者整理。

因群体性行动引发的社会稳定已成为对地方党政干部考核的一个“硬指标”，往往成为上级党委和政府处置群体性行动，并给人民群众一个交代的必要措施。与“软约束”不同之处在于它是刚性的，是地方官员不能逾越的“高压线”。接下来需要探讨的问题是为什么公民参与没有成为地方公共决策过程转变的推动力？

三、抗争与参与

在社会运动和抗争理论框架内，对群体性行动的研究有着丰富的学术文献。已有的成果有:研究抗争的政治机遇、组织与网络形成的动员结构、建构行动的意义、认同的力量、抗争的手法、集体抗争的类型等。⁽²³⁾抗争理论的研究没有解决一个实质性问题:如何把抗争转化为体制性力量，如何把抗争释放出来的能量转化为公民参与的推动力。

从20世纪80年代以来，全球范围迎来了以公民直接参与为主的新浪潮，公民参与（public participation）形成了具有自身独立发展的学术谱系。⁽²⁴⁾公民参与区别于以选举活动为核心的政治参与，强调公民对公共决策过程的直接卷入、谈判、协商、合作等。⁽²⁵⁾公共理性和协商民主理论为其提供了学理基础，网络的发展提供了技术保障，全球性知识流动提供了政策趋同，它有效地克服了代议民主与技术专家相结合的公共决策模式带来的民主赤字。这些文献也没有回答在“中国情景”和“地方公共决策舞台”上地方官员为什么要推动以权力共享为特征的公民参与？

无论是抗争理论还是公民参与理论实质上都是对现代代议制民主运行过程中出现的问题的回应。抗争理论关注底层民众的抗议权利，公民参与理论关注到公民社会的知识和能力日益提升之后对参与价值的追求，而且参与的价值本身就是公民幸福感的来源。⁽²⁶⁾在“中国情景”下，抗争理论和公民参与理论的意义与代议制民主不同，关注的是政治转型和发展，也就是说能否在推进政治建设过程中解决好社会稳定与公民维权之间呈现出的内在紧张关系。因此需要在理论借鉴过程中，推进理论的创新。尽管抗争是一种非制度化的参与，但是从文献分析和学术谱系上看，抗争理论与参与理论两者并没有联结起来。本文理论上的突破之处就在于提出“从抗争到参与是公民系列行为光谱”。

从组织化程度和暴力程度来看，抗争行为有:组织化程度高的暴力、低度组织化暴力、无组织性的暴力、占领敏感地区、堵塞交通、游行、示威、静坐、“集体散步”、信访等。值得关注的是参与理论所用的“参与”一词，与官方仅停留在“参加”，或决策过程中的“信息告知”、“在场”的意义不同。如昆明市规定:对参与的议题表明态度，提出建议、意见；提供市政府常务会议决策的相关书面材料。按照公民参与对决策过程的影响程度来看，参与的形式有:信息告知（information）、在场（presence）、发出声音（voice）、谈判与协商（negotiation、deliberation）、合作（collaboration）、同意（consent）。⁽²⁷⁾这些参与形式对决策过程的影响是逐步增强，形成了参与通道（ladders）。在中国情景里，“同意”成为非常重要的参与形式。官方与学界对“参与”理解的差异成为解释公民参与在中国发展缓慢的原因，因为官方和民众对公民参与公共决策过程都持怀疑态度。如公民参与的主要形式的听证会在中国流行的形式，成为政府与民众都关注的话题。⁽²⁸⁾因此推进公民参与地方公共决策过程首要的任务是强化对“参与”形式及其影响的认知。

从抗争到参与形成了系列的公民行为，一端是有组织化的暴力，另一端是公民同意，中间是多种形式的公民行为。影响从抗争到参与转变的关键变量是地方公共决策过程。当地方公共决策过程排斥公民参与时，公民的需求、利益和偏好无法卷入决策过程，必然引发公民对决策后果进行抗争。同样，大规模持续的抗争、严厉的干部考核和责任追究迫使地方政府领导人转变决策过程，倾听民意，注重民众的利益、需求和偏好。

近几年来群体性行动参与主体的变化，从早期的底层民众、弱势群体、改革的“牺牲者”等，逐步扩大到接受高等教育的民众，拥有一定社会地位的中产阶层。参与主体的知识、能力的提高，群体性行动出现了新的变化。政治机会结构的扩大，新一代政治家新的政治理念的出现，民主法治建设步伐的加快，为从抗争到参与提供了新的机遇。网络的快速发展（如Web2.0时代的微博出现），极大地改变了信息在社会的扩散和传播。这些要素汇集成从抗争到参与转变的动力。地方政府对抗争到参与采取不同类型的回应方式，如对有组织化的暴力采取强制方式，对参与采取合作方式。回应方式的系列光谱是公共权力从强制性向说服性转变，从说服式向共享式转变。

四、规则与机制

为了推进地方政府决策的科学化、民主化和法治化，多个省（区、市）制定了重大行政决策规则，规定了详细的程序。目前比较典型的有:2008年湖南省人民政府以政府令形式发布的《湖南省行政程序规定》，⁽²⁹⁾对行政决策程序作出规定。重大行政决策草案要征求公民意见。对涉及公众重大利益、公众对决策方案有重大分歧的、对可能影响社会稳定等重大行政决策的要举行听证会。2009年青海省人民政府以政府令形式发布的《青海省人民政府重大行政决策程序规定》，⁽³⁰⁾要求进行征求意见和采取听证。2011年山东省人民政府以政府令形式发布的《山东省行政程序规定》，⁽³¹⁾规定重大行政决策方案要进行社会稳定、经济和环境方面的风险评估，公众对决策方案有重大分歧的，对可能影响社会稳定等重大行政决策要举行听证会。在市级层面，发布的重大行政决策规定比较多，省会城市基本上都制定了重大行政决策程序规定。典型的有浙江省杭州市2009年发布的《杭州市人民政府重大行政事项实施开放式决策程序规定》，⁽³²⁾规定了“利益相关主体平等表达意见”，并对公民参与方式作出详细规定。行政程序的规定，特别是决策程序的规则化，有利于提升决策质量。尽管对公民参与决策的事项类型规定上还比较模糊，参与的方式仅停留在信息告知、在场、发出声音上；但是已开启了类似杭州所提出的“开放式”决策。这个进程一旦启动，就有可能进一步向前推进，不可能发生倒退，从而为推动地方政府公共决策过程的转变创造更多的空间。

面对群体性行动带来的维稳压力，地方政府开始探索新的机制来转变维稳思路，提出了“关口前移”、“源头治理”等思路和机制。2005年四川遂宁市推行重点建设工程项目的社会稳定风险评估，开始试验新的维护社会稳定方式。随后全国许多地方政府进行了试点，如2007年江苏淮安市、浙江平阳县等地进行尝试。2010年国务院《关于加强法治政府建设的意见》中明确提出:完善行政决策风险评估机制。2011年国务院颁布的《国有土地房屋征收与补偿条例》规定“市县人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估”。

社会稳定风险评估属于社会影响评估（social impact assessment）的内容之一。对社会影响评估的研究开始于20世纪50年代，人类学家和社会学家担心“发展可能带有严重的负面作用，特别是对原住居民的影响”。⁽³³⁾到了70年代，学界关注:如果社会—经济的影响在发展之前能够识别出来的话，那么负面的影响就有可能避免或得到缓解。后来对社会影响评估的演变有三个趋势:一是与环境影响评估、风险评估、灾害评估、文化影响评估、经济影响评估等处于同一个层次的评估；二是把社会影响评估纳入环境影响评估的范畴；三是把社会影响评估纳入社会准确分析（social soundness analysis，SSA）工具范畴。随着政府的公共政策、公共项目、公共工程等日益增多，对社会影响日益突出，社会影响评估作为一个独立的评估工具获得合法地位，发展非常迅速。

在实践中，社会稳定的风险既有偶然的不确定性，突发事件的影响；又有决策者知识不足，对社会利益关系认识不足，对人群的集体行动能力和能量认识不足。本文研究的议题是由于决策者决策失误导致决策后果引发系列的群体性行动。朱德米在案例研究基础上提出了“政策缝隙”的概念以解释决策过程带来的不稳定后果。政策缝隙是指同一领域的政策在时间、空间上和社会群体之间在内容上存在着实质性的不一致（in-consistent）。不一致的后果使其在利益再分配过程中成为社会矛盾冲突点或社会稳定风险点，政策之间存在着缝隙（policy gap）。⁽³⁴⁾弥补政策缝隙已不仅是决策科学化能够解决的，更重要的是决策民主化。

社会稳定风险评估如何保持一种生命力，而不仅仅是走过场或流于形式？其关键之处就在于能否作为系统性变革触发机制？现有的操作者和学者没有关注这个问题。这个潜在的功能就是通过社会稳定风险评估推进中国公共决策过程民主化，从而为维稳与维权寻找到一个有机统一的基础，并能充分发挥社会稳定风险评估在社会矛盾源头治理、缓解社会矛盾激化程度等方面的直接功能。也就是上述的方向之二。社会稳定风险评估的实质是对人群状态的预评价，评价的结论成为是否制定政策或上项目的依据。如何来评估社会不稳定？其涉及的是对不同人群的态度、利益、偏好、价值的一种判断，对不同人群的集体行动能力和资源动员能力的一种判断。社会稳定风险评估的实质是力图把公民从对立转变到中立或支持立场上，或者降低对抗的激烈程度。一方面是在评估的过程中征求民意，通过问卷调查、座谈会、访谈等多种形式来确保公民“在场”，而且还要推进利益相关方发出“声音”参与博弈。另一方面是评估出来的风险点、风险值等通过政府、利益相关方采取积极行动来降低风险程度。当利益相关的公民不同意时，对公共决策具有否决功能，成为一种类型的同意结构。因此社会稳定风险评估过程的实质是多元利益主体参与地方公共决策的“问题建构”、“议程设置”阶段，公民参与采取信息告知、在场、发出声音、同意等多种方式。

五、分析与协商

推动地方政府公共决策过程转型需要决策理论的支持并奠定知识基础。从20世纪90年代初开始，政策科学知识基础发生了急剧变革，从实证主义、行为主义向后实证主义转变。一方面重新继承政策科学创始人拉斯维尔强调政策的民主功能；另一方面开发出新的概念和分析方法，如参与式政策分析（participatory policy analysis，PPA）或公民积极主动参与“政策对话”、“协商”等。⁽³⁵⁾乌打亚·韦格尔在《民主的政策科学:方法问题和公民参与》一文中对实证主义与后实证主义进行了方法论的区分。实证主义路径的方法有:模型分析、统计分析、运筹研究、成本—收益分析、风险—收益分析；后实证主义路径的方法有:社会系统研究、主观价值分析。⁽³⁶⁾用更为形象的话说，实证主义的政策科学把决策过程看作是把复杂的社会问题转化为具有可测量的，有一个优化答案的“应用题”，而后实证主义强调决策过程应当是多元主体的需要、利益、偏好、价值、理想等的对话、协商，最后是形成多方妥协结果的“辩论赛”。简要地说，实证主义关注的是公共决策中问题的“分析”，后实证主义关注的是公共决策过程中多元利益的“协商”。在决策过程中，分析与协商都是必不可少的要素，因此分析—协商型成为地方公共决策转型的方向，决策过程中既需要“应用题”也需要“辩论赛”。参与式政策分析、辩论赛、协商型决策成为地方公共决策过程出现的新趋势。深入推进这个发展趋势，不仅需要参与实践逐步完善，更需要在理论和方法层面提供坚实基础。公共理性和协商民主提供了学理基础。公共政策领域出现的新研究方法——叙事式政策分析（narrative policy analysis）——成为研究公民参与的分析工具。格瑞格·汉普顿在《通过叙事分析提高公民参与》中指出:“有效的公民参与要求政策分析方法能够适应多元参与者的不同观点、偏好和价值的对话。”⁽³⁷⁾叙事学是研究文学作品结构的科学。⁽³⁸⁾叙事政策分析吸收社会学、社会语言学、心理学、人类学等理论，关注“文本”的完整性及其用途，而不是资料、数据的有效和可靠性。叙事政策分析能够把文化和社会多元性吸纳到分析过程中并展现公民偏好。⁽³⁹⁾叙事方式以故事或非故事方式呈现出来，叙事过程中能够表达价值、目标和感情，并把信息传递给“听众”。叙事能够传达公民偏好、意义构建，从而使政策对话丰富和完整。

在国家主导型发展模式下，地方政府决策过程通常以增长速度和发展效率为基点，并动员一切促进经济增长的要素资源。其结果形成了法理德·扎卡里亚（Fareed Zakaria）所说的“中国不是在运行国家，而是在运行公司”。⁽⁴⁰⁾地方公共决策过程构造形成了以效率为逻辑起点类似公司的运行机制。决策过程具有封闭性、碎片化特征。⁽⁴¹⁾决策过程把社会—政治问题转化为经济—技术分析。决策者的知识和经验的构成以及决策依赖的知识和“思想库”大多数是以工程、技术、经济学为主。对于已发生的群体性行动采取“一事一议”和“花钱买平安”的方式，不愿对公民参与投入资源，也不愿对民主和法治的制度建设投入资源。诚如广东省主管领导所指出:“一些地方和部门领导干部信奉‘能压下就有两下、摆平就是水平、搞定就是稳定、妥协就是和谐’、‘花钱买平安’的治理方式。‘信访不信法’由此蔓延，‘大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决’，预期得以强化，简单的小矛盾往往演变成大事件”。⁽⁴²⁾基于上述原因，推动公民参与动力不足关键因素是地方政府官员把群体性行动释放出来的能量通过地方公共决策过程消解了其积极意义。譬如社会稳定风险评估本身具有积极的推动公民参与的潜在功能，但在实践推进过程中把着力点放在社会稳定风险如何计算，风险等级如何确定等方面，从而削弱了其民主功能的开发。

地方决策过程转型的方向是构建分析—协商型决策模式。分析强调决策过程的科学性，关注多种知识在决策过程中的运用。协商强调多个行动主体之间的利益、需要、偏好的表达、谈判、合作和同意等。通过决策过程的转型把群体性行动释放的能量转化为公民参与的动力。目前地方公共决策过程处于转型进程中。毛学峰（Andrew Mer-tha）认为当代中国决策过程出现了多元化趋势，准入过程的条件已经降低了，半官方的人士、NGO、媒体等多元行动者的影响逐步增大。⁽⁴³⁾决策过程的民主化进程还需要逐步增强，公民参与需要全面推进。

一个开放、充满活力、公正的社会秩序是中国持续繁荣和长治久安的基础。时下维护社会稳定具有长期的历史意义。把群体性行动释放出的能量转化为公民参与成为“维稳”模式转变的关键。在群体性行动到公民参与系列的公民行为中，转化的影响因素是地方决策过程的转型。一个开放、多元、包容、协商的决策过程是构建良好社会秩序的保障。

（作者为同济大学经济与管理学院教授）

【注释】

(1)本文是国家社会科学基金重点项目“重大政策与大型工程的社会稳定风险评估研究”（11AZD108）和上海市曙光学者（08SG23）的阶段性成果。

(2)Bruce Bueno De Mesquita，Alastair Smith，Randolph M.Siverson and James D.Morrow.The Logic of Po-litical Survival.MIT press 2005.

(3)http://baike.baidu.com/view/61543.htm.

(4)朱德米:《政策缝隙、风险源与社会稳定风险评估》，《经济社会体制比较》2012年第2期。

(5)许章润:《多元利益表达的正当性与表达的合法化——关于“群体性事件”的一种宪政主义法权解决思路》，《清华大学学报（哲学社会科学版）》2008年第4期。

(6)王战军:《群体性事件的界定及多维分析》，《政法学刊》2006年第5期；于建嵘:《当前我国群体性事件的主要类型及其基本特征》，《中国政法大学学报》2009年第6期。

(7)上海的虹杨变电站引发的持续群体性行动就是一例。详见蒋卓颖:《17年未开建的变电站》，《21世纪经济报道》2012年5月8日，http://www.21cbh.com/HTML/2012-5-8/w NNDEzXzQyOTEw Nw.html。

(8)许章润:《多元利益表达的正当性与表达的合法化——关于“群体性事件”的一种宪政主义法权解决思路》，《清华大学学报（哲学社会科学版）》2008年第4期。

(9)吴伟:《贵州瓮安事件始末》，http://news.sina.com.cn/c/2008-07-08/094715892333.shtml。

(10)［美］埃里诺·奥斯特罗姆:《制度性的理性选择:对制度分析和发展框架的评估》，载［美］保罗·A.萨巴蒂尔编:《政策过程理论》，彭宗超、钟开斌译，三联书店2004年版，第47页。

(11)Neil Gross.A pragmatist theory of social mechanisms.American Sociological Review，Vol.74（June，2009），p.362.

(12)韩志明:《利益表达、资源动员与议程设置——对于“闹大”现象的描述性分析》，《公共管理学报》2012年第2期。

(13)在本文讨论中，没有对党—政不同的决策过程作出区分，统称为“官方”。

(14)Andrew Mertha.“Fragmented Authoritarianism 2.0”:Political Pluralization in the Chinese Policy Process.The China Quarterly，200，December，2009，pp.995—1012.

(15)2011年8月21日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于中央社会治安综合治理委员会更名为中央社会管理综合治理委员会的通知》。http://www.chinapeace.org.cn/gengming/。

(16)http://www.gov.cn/ztzl/yfxz/content 374160.htm.

(17)http://www.gov.cn/zwgk/2008-06/18/content 1020629.htm.

(18)http://www.gov.cn/zwgk/2010-11/08/content 1740765.htm.

(19)http://www.chinalaw.gov.cn/article/dfxx/zffzdt/200808/20080800047685.shtml.

(20)http://wenku.baidu.com/view/6ba8a38acc22bcd126ff0c42.html.

(21)http://www.chongyang.gov.cn/html/19/20070816/278.html.

(22)http://www.chinapeace.org.cn/zcfg/2003-07/14/content 1985.htm.

(23)谢岳:《抗议政治学》，上海教育出版社2010年版，第2—13页。

(24)朱德米:《回顾公民参与研究》，《同济大学学报》（社会科学版）2009年第6期。

(25)Nancy Roberts.Public Deliberation in an Age of Direct Citizen Participation.The American Review of Public Administration，Vol.34 No.4，December 2004，pp.315—353.

(26)经济与合作组织（OECD）在测量人们的幸福时，选取的指标有:住房、收入、职业、社区、教育、环境、公民参与、健康、生活满意度、安全和工作—生活的平衡，http://www.oecdbetterlifeindex.org/。

(27)汉语中“参与”的意思是介入，而并非是参加。国际公民参与协会（IAP2）把参与定义为五个层次的行为:信息告知、咨询、卷入、合作、授权，http://www.iap2.org/。

(28)“听证专业户”使听证流于形式，http://theory.gmw.cn/2011-07/19/content 2301896.htm。

(29)http://www.law-lib.com/law/law view.asp？id＝263759.

(30)http://www.qhfzb.gov.cn/html/862/65579.html.

(31)http://www.law-lib.com/law/law view.asp？id＝357204.

(32)http://www.law-lib.com/law/law view.asp？id＝294756.

(33)C.J.Barrow.Social Impact Assessment:An Introduction.London:Arnold，2000:2.

(34)朱德米:《政策缝隙、风险源与社会稳定风险评估》，《经济社会体制比较》2012年第2期。

(35)Peter DeLeon.The Historical Roots of the Field.In Michael Moran，Martin Rein，Robert E.Goodin （eds.）.The Ox ford Handbook of Public Policy，p.52.England:Oxford University Press.2006.

(36)Udaya Wagle.The Policy Science of Democracy:The Issues of Methodology and Citizen Participation.Policy Science，Vol.33，No.2，2000，pp.207—233.

(37)Greg Hampton.Enhancing Public Participation through narrative analysis.Policy Science，Vol.37，No.3/4，December，2004，pp.261—276.

(38)“叙事学”一词最早是由托多罗夫提出的。他在1969年发表的《〈十日谈〉语法》中写道:“……这部著作属于一门尚未存在的科学，我们暂且将这门科学取名为叙事学，即关于叙事作品的科学。”实际在此之前，叙事学的研究设想和理论轮廓已经相当完整。叙事学的产生是结构主义和俄国形式主义双重影响的结果。结构主义强调要从构成事物整体的内在各要素的关联上去考察事物和把握事物，特别是索绪尔的结构主义语言学从共时性角度，即语言的内在结构上，而不是从历史性角度、历史的演变中去考察语言，这种研究思路对叙事学的产生起了重大影响。http://baike.baidu.com/view/37900.htm。

(39)Greg Hampton.Enhancing Public Participation through narrative analysis.Policy Science，Vol.37，No.3/4，December，2004，pp.261—276.

(40)http://www.time.com/time/magazine/article/0，9171，2113800，00.html.

(41)“碎片化”1988年由Kenneth Liberthal和Michel Oksenberg提出，用于解释中国条块分割体制对决策目标和过程的影响。Kenneth Liberthal，Michel Oksenberg.Policy Making in China:Leaders，Structures，and Processess.Princeton.NJ:Princeton University Press，1988.

(42)http://news.sohu.com/20120718/n348423220.shtml.

(43)Andrew Mertha.“Fragmented Authoritarianism 2.0”:Political Pluralization in the Chinese Policy Process.The China Quarterly，2009，pp.995—1012.