制度反腐与政党兴衰内容分析

制度反腐与政党兴衰

Fighting Corruption by System and Ups and Downs of Political Parties

吴海红

一、制度反腐败的基本理念及运行机制

制度建设具有根本性、长期性和关键性作用。邓小平认为:“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”⁽¹⁾实践反复说明，制度建设的好坏直接决定了反腐败斗争的质量和效果，制度对权力的刚性约束，是防治腐败的根本之道。

制度之所以能发挥作用，不在于制度之多，重要的是要构成有机的制度体系，发挥制度的整体效应。因而，制度体系强调的是制度不是孤立的彼此之间毫不相关的单个要素，而是各要素之间要有内在联系，构成完整的要素链。合理有效的制度体系，会将事前规范、事中监督、事后严惩有机地结合起来，贯穿于权力运行的全过程，从而达到防止、减少或纠正权力运作过程中的异化行为，使腐败分子无机可乘。其次，科学的制度建设要培育浓厚的制度文化氛围。制度文化是指对制度价值的认同和制度规则的尊重。制度文化是制度运行的必要条件，没有很好的遵守制度规定的意识，潜规则必然大行其道，制度运行必然阻力重重。最后，制度建设科学化的关键在于提高制度的执行力。重制定轻执行，是影响反腐倡廉制度建设效果的主要原因。这除了制度本身缺乏可操作性，难以执行以外，一些领导干部带头破坏，制度对上不对下，是导致制度难以执行的另一个重要原因。

二、国外一些长期执政的大党老党制度反腐的主要经验

（一）构建严密的反腐败制度体系

越南共产党对遏制党内腐败极其重视，先后制定了《反腐败法》、《申诉控告法》等，为惩治腐败、加强群众监督提供了法律依据，并采取了在全党开展党的建设和整顿运动，加强制度建设、加大监督力度等一系列措施，有效遏制了党员干部贪污腐败现象。越南共产党规定:因腐败问题、造成严重后果的地方和单位，不管领导者是否参与其中，都要追究党委主要领导人的法律责任和纪律责任。为解决比较突出的“关系网”、“裙带风”等消极现象，越南共产党决定实行干部交流制度，规定总书记连任不得超过两届，县级以上主要领导干部在同一个地方担任同一职务不得超过两届任期。⁽²⁾

新加坡在人民行动党主政下建立了完善的立法体系，为政府廉洁从政和预防腐败提供了有效的行为规范。新加坡相继出台了《防止贪污法》、《没收贪污所得利益法》、《公务员纪律条例》、《公务员惩戒规则》等法律法规，并数次修订、完善，使这些法规与刑法、刑事诉讼法等法相得益彰，互为补充，构织起一张惩腐反贪的严密法网。

（二）重视制度的执行力，对腐败实行零容忍

反贪不仅是体制机制的科学设置，也考验着执政者反贪的政治决心。新加坡人民行动党领导下的政府是举世公认的廉洁政府。新加坡人民行动党建立廉洁政党、打造廉洁政府的决心，是新加坡保有“廉洁之都”美誉的关键。对此，李光耀曾明确指出，“要实现毫无例外地治理腐败、惩罚所有违规者的良善目的，领导必须具备治贪的强大意志与决心。”⁽³⁾李光耀认为:“治理腐败只能自上而下地、系统地进行。这是一个艰苦的、长期的过程，因此，只有自身廉洁且具备了坚强意志与道德权威的强大领导群才能做到”。⁽⁴⁾据统计，1965年以来，新加坡因贪污罪行受到法律惩处的高级官员有前房屋发展局主席陈家彦、前环境发展部部长黄循文、前全国职工总工会主席彭由国、前国家发展部部长郑章远等。没有选择性的执法，坚持法律面前人人平等，制度面前没有特权，制度约束没有例外，确保了新加坡法律的威严及其对腐败分子的震慑作用。

（三）注重政党自我约束机制与外在法律社会约束机制的统一

一是加强党内监督，建立党内监督体系。比如，德国社会民主党设立监察委员会监督党的执行委员会，审理对党的执行委员会的控诉。

二是建立政策法规体系，加强法律的刚性监督。一些国家在政党政治问题上，日益重视立法，使政党组织及其活动日趋法律化和规范化，从而克服了随意性和不合理性。

三是社会公共舆论的监督。许多政党还重视新闻舆论、社会公众的监督。在许多国家新闻舆论享有高度的自由权，他们可以在法律范围内对执政党的言行进行调查报道，使执政党时刻面临“第四项权利”监督的压力，从而对自己的行为保持谨慎。

三、一些垮台的大党老党制度反腐的个案分析

（一）苏共:权力异化与体制性腐败

苏共作为一个执政70多年、建党90多年的大党老党，顷刻间垮台，其中有深刻的教训值得总结借鉴。

一是权力缺乏约束，特权及腐败现象制度化。在人民民主方面，人民参政议政的政治制度始终没有建立起来，能不能参政议政、如何参政议政成为某些官僚赏赐给人民的恩典，这就很难在制度上遏制官僚主义。在党内民主方面，决策完全由极少数人所垄断、党的最高领导人的意见不允许讨论和批评。

二是既得利益成为改革的坚决反对者。苏共领导层中的腐败发展程度是十分可怕的，这就是:“共产党和社会主义的外衣已经成为他们的束缚，不便于他们放手、放心地去侵吞社会财富。他们已经不满足于能够贪污腐化，以权谋私的事实制度，而要通过社会政治制度的公开变更，来从法律上承认他们所取得的东西，这样就能够名正言顺地传给子孙。”⁽⁵⁾因此，苏共的垮台，在很大程度上是苏联既得利益集团的“自我政变”，是为了使他们长期以来通过不合法、不正当手段占有的社会财富和各种权益合法化。

（二）印度国大党:制度的缺失与政治腐败和权力寻租

印度国大党——一个百年老党，却在1996年的印度大选中败北，从此8年在野。研究可见，致命的根源就是，国大党在长期的执政过程中没有搞好自身建设，党员素质降低，党内民主丧失，腐败之风盛行，最终丧失民众基础。

一是家族式的统治，权力得不到有效制约。印度国大党具有明显的封建家族统治的特色，英·甘地时期独裁统治得到充分的发展。她首先以任命制代替了党的协商选举的传统，经常随意解散内阁代之以自己的亲信。英·甘地兼任国大党主席后，更是将国大党人事权也控制在自己的手里。这种体制极大助长了国大党内的庸俗和腐化风气。⁽⁶⁾

二是竞争性政党体制下的政治交易。在多党竞争的政治体制下，保持一党的长期执政不是一件容易的事情。尼赫鲁在世时，为保持政治清誉，他为自己定下原则:永远不要在为自己的党募集资金时玷污了自己的手指头。然而到了英·甘地执掌政权后，资金筹措的压力变得越来越大，她便采取了与其父亲完全相反的做法。她对资金的募集和分配实行严格的控制，常常亲自出马筹资，由此招致种种非议。而捐赠者对国大党的捐赠也由一般性的投资变成了政治交易，希望得到官方的恩宠。执政者与“黑钱”之间的关系，不仅损害了执政者的道德形象，而且极大地败坏了国大党在人民中的声誉。

（三）日本自民党:难以克服的体制弊端与“金权政治”

1955年日本自民党执掌政权，此后，长达38年的历史中，自民党一党独大，长期执政。然而，就是这样强有力、具有优越地位的政党，在1993年的日本大选中惨败，走下了长期执政的舞台。“金权政治”泛滥，“由此而形成巨大的政治改革压力，再次引发自民党内的局部分裂，这是1993年自民党政权垮台的直接原因”。⁽⁷⁾日本自民党的腐败，从根本上说是体制机制不健全所致。一方面日本政治结构上的弊端和法律制度上的漏洞在一定程度上纵容了金权政治的发展。另一方面是执政党高度集权，导致权力缺乏有效制衡。

四、国外大党老党反腐败制度建设的启示

（一）腐败问题关系人心向背，执政党治理腐败必须高度重视制度建设

世界历史的实践表明，腐败问题直接关系到人心向背，执政党必须高度重视治理腐败，力求把腐败现象遏制到最低限度。腐败影响政府的行政效能，摧毁政府的权威，会一步步地降低社会的道德水准和凝聚力，使民众失去对政党和政府的信任。任何一个政党要维持长期执政地位，对腐败决不能容忍。一般而言，对待腐败政府采取什么态度，抓的是否得力，决定着腐败蔓延的严重程度。美国学者亨廷顿指出，转型期的社会往往是腐败最容易滋生的时期。我国的社会转型正在进行过程中，在体制转型中带来的转变、过渡、断裂，经济发展中的物质诱惑和制度缺失，都使得腐败的发生和发展将会持续较长时间。这就决定了我国一定要高度重视反腐败，对腐败的治理决不能放松，坚决地把这场斗争进行到底，才能提高中国共产党的执政能力以及对民众的吸引力和凝聚力。

（二）建立国家廉政制度体系，发挥监督机制的综合治理作用

反腐败不仅是政党和政府的责任，更需要调动社会各方力量的积极支持和参与。现代社会的发展，腐败形式的复杂化，使人们越来越认识到，仅仅依靠三权分立形成权力的分解和制衡来达到反腐目标是远远不够的。整合各种反腐败力量，发挥综合效应愈益重要。为此，透明国际提出了包括行政机关、议会、司法机关、公务员系统、监督机构、公民社会、大众媒体和国际行动者等在内的13项廉政“支柱”，并把它们作为构建国家廉政体系的重要组成部分。⁽⁸⁾作为反腐败任务非常艰巨的国家，中国的反腐倡廉建设更是要有效整合国内和国外、党内和党外、政府和民众、专门机构和民间组织的力量，形成合力，共同致力于打击腐败的行动。

（三）在制度反腐中领导者的率先示范作用尤为重要

腐败行为具有示范效应，即所谓“己不正，焉能正人？”一个自身行为不轨、作风不正的领导干部，不仅不能起到好的示范作用，还会给下属树立一个坏典型，从心理上就少了一道约束的“防线”；而一个以身作则的领导干部，就会通过其言传身教对身边人起到潜移默化的作用。领导者以身示范，不仅能引导从众行为，而且本身就显示了制度要求的严厉性。实践证明，越是层次高的领导，其带头示范产生的影响面越广，制度的约束力也越强。在我国深入开展反腐败斗争中，既要高度重视制度反腐的作用，也要对领导干部提出更高要求，以使领导的优良作风引领基层和社会的风气，从而形成风清气正的社会环境。

（作者为中共上海市委党校党史党建教研部副教授）

【注释】

(1)《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第333页。

(2)周敬青:《中外执政党制度建设论纲》，中共中央党校出版社2005年版，第137页。

(3)李光耀:《李光耀40年政论选》，现代出版社1994年版，第153页。

(4)CPIB.Swift and Sure Action:Four Decades of Anti-Corruption Work.Singapore:CPIB，2003.p.15.

(5)黄苇町、王长江:《从苏共垮台看腐败》，《理论前沿》1999年第13期。

(6)梅迪:《印度国大党缘何由盛而衰》，《当代世界与社会主义》2005年第3期。

(7)徐万胜:《日本自民党“一党优位制”初探》，《世界历史》2002年第1期。

(8)参见杰瑞米·波普:《制约腐败——构建国家廉政体系》（透明国际2000年版），清华大学公共管理学院廉政研究室译，中国方正出版社2003年版。