当前发挥党代表代表作用的主要途径及存在问题

当前发挥党代表代表作用的主要途径及存在问题

The Current Main Routes and Existing Problems of How to Play the Role of Party Representative

张忆军

党代表依傍党代会而产生，其身份一方面由基层党员选举产生，同时也有赖于党的代表大会召开的现实前提。自中共十七大起，党代表实行任期制，这就发生了在两届党代会之间，党代表发挥作用的问题。

一、党代表的代表作用

通常说来，党代表的代表作用一方面来自党员的权利授受关系。从理论上讲，党员的这些权利不能仅仅局限于其所在的支部范围内行使。党员的有些权利需要通过权利授受的代议制来实现。由于权利授受关系，决定了党代表的代表作用是在党的代表大会上代行党员转授的部分权利，如参会权、议事权、建议权、批评权、表决权、选举权和被选举权。

党代表的代表作用另一方面则由党的代表大会职权所决定。党代表是构成党的代表大会的主体。党代表共同完成党的代表大会的任务和行使党的代表大会的职权。党代表要在保证党代会正常行使职权方面发挥作用。由于中央和省市等党代会都实行每五年举行一次的届别制。因此，党代表的作用围绕党代会的举行，大致可以分为三个阶段，即会议准备、会议进行、会议传达与贯彻等三个阶段。在会议准备阶段，党代表的作用是听取并收集党员意见，为会议讨论的议题做准备、准备意见和提案、为选举领导机构做准备；在会议进行阶段，党代表的作用是参加党代会，共同完成党的代表大会的任务和行使党的代表大会的职权，做好会内外沟通的传导并激发党员对会议的参与热情；在会议结束后，党代表还要在传达和贯彻会议精神方面发挥作用，这也是向党员作代行权利的汇报。实际上，在党代会闭幕后，党代表所提出的意见、建议，实行的监督，参加活动和完成有关工作，实际上都是围绕同级党的委员会展开的。

二、当前发挥党代表代表作用途径的探索

从代议制民主的视角认识党代表发挥作用的途径，以党代表为中介，可以从两个方面去认识:一条是党代表联系基层党员和党外群众的途径；一条是党代表向党代会或同级党的委员会的联络途径。党代表发挥作用的途径，可以划分为:以党代会为平台的作用途径和闭会期间的作用途径。闭会期间的作用途径是本文探讨的重点。

以党代会为平台的作用途径是:在同级党代表大会召开期间参与听取和审查党的委员会、纪律检查委员会的报告；在同级党代表大会召开期间参与讨论和决定有关重大问题；在同级党代表大会上行使表决权、选举权，有被选举权。

2008年，中共中央颁布的《中国共产党全国代表大会和地方各级代表大会代表任期制暂行条例》（以下简称《条例》），明确了党代表在届别任期制下的作用，及其在党代会闭会期间的权利与职责。为探索党代表发挥作用的途径提供了制度的依据。归结各地党代会常任制的试点和地方各级党的委员会的探索。党代表发挥代表作用大致有以下几方面的途径:

参加会议的途径，即党代表列席重要会议的途径。这是党代表与党代会或同级党委会的联络途径之一。上海的做法是邀请党代表列席参加全会和中心组学习会。对于定期召开的综合性全委会，邀请各方面具有代表性的代表参加。对于专题性的全委会邀请与会议主题相关的代表参加。邀请党代表参加各级党委的专题座谈会。上述各类会议为党代表就本地区各项建设和党的建设的重大问题提出意见和建议，对同级党委、纪委及其成员进行监督提供会议途径。

提案和提议的途径，即采取书面形式的途径。《条例》规定，党代会召开期间，党代表可以向大会提出属于同级党代会职权范围内的提案；党代会闭会期间，党代表可以采用书面形式向同级党委会提出属于同级党代会和党委会职权范围内的提议。上海的探索是开辟两条路径:通过党代表联络工作办公室转交和利用网络开通“党代表直通车”，同时建立党代表提议的回复反馈制度。浙江省委对党代表的提议的具体要求是，每名党代表在任期内提议的次数不少于1次。

调查研究的途径。《条例》规定，党代表受同级党代会和党委会委托，可以在本地区对涉及同级党代会和党委会职权范围内的有关重大决策、重要事项进行调查研究。党代表调查研究与党委职能部门的调查研究是有区别的。一是党代表的调查研究能够超脱有关职能部门的利益和眼界的局限；二是党代表调查研究更体现党委决策的民主性；三是党代表中各个层面代表和各路专家荟萃，可以使党委决策更体现统筹兼顾，具有科学性。党代表调查研究在选题和视角方面与人大代表、政协委员有所不同。党代表一般以党的思想领导、政治领导、组织领导为指导，以地方党委总揽全局，协调各方为原则，关注一些事关全局的重大问题，其调研成果应当具有相对宏观性、前瞻性和方向性，为同级党的委员会决策提供重要参考。

联络基层党员群众的途径。《条例》规定，党代表应当采取适当方式，与基层党员和群众加强联系，了解党的决议、决定在执行过程中遇到的问题，反映基层单位党员和群众的意见和建议。联系群众是党代表发挥代表作用的出发点和归宿，与一般的党政干部联系群众有区别。各地各级地方党的委员会对于这一途径的探索十分活跃。广东省委制定了《各级代表大会代表联系党员和群众的暂行办法》，颁发代表联系群众记录卡；湖北省宜都市制定《党代表走访服务制度》，要求党代表加强与普通党员、群众的联系，并对走访中收集到的各种意见、建议、诉求进行分类整理，按规定程序提交相关单位予以落实。浙江省椒江区要求党代表以弱势群体、业务骨干和致富带头人为主要对象，通过参加组织生活、走访谈心、述职汇报、调查研究、组织恳谈、代表接待、网络交流等途径，联系5名以上党员群众。上海关于党代表联系基层党员群众的做法是多方面和多层次的。如建立市区两级党代表联系基层行政村党支部，党代表接待日，党代表征集、反馈基层党员的意见建议，接受基层党员质询等制度。

三、当前发挥党代表代表作用存在的矛盾与问题

总结党代表任期制下发挥代表作用的初步探索，尚存在一些制约党代表作用充分发挥的矛盾和问题。

（一）党代表构成与表达党员利益诉求的矛盾与问题

党代表的基本职责就是要代表那些选出自己的党员群众，反映和表达他们的要求和愿望。当前党代表的结构比例，难以充分表达党员利益诉求。

党代表主要由三大部分构成:一是同级党委委员、候补委员、纪委委员；二是不属于上述委员会成员的同级党政部门、群众团体、党政领导班子主要负责人；三是各条战线的优秀党员代表（包括先进模范人物、专业技术人员、军队武警人员）。这样的结构中，一是领导干部代表的比例偏高，在各级党代会中都占到70%以上；二是按行业划分的党代表比例失调，传统行业党员比例偏高，新兴行业的代表比例偏低；三是新的社会阶层的党代表比例没有明确的规定；四是对非本地户口的常住人口党员的权利保障没有明确规定。这样的结构比例，难以充分保证党代表传达基层党员和群众的意见，以及维护其利益。

（二）党代表联系基层党员群众方面的矛盾和问题

党代表与选区党员联络并征求意见的途径并不通畅:（1）党代表征集党员意见的组织程序和沟通渠道不明晰。（2）由于各种复杂的原因，党代表到基层会遇到基层干部的“屏蔽”，难以摸到真情况。（3）党代表之间联名提交意见的组织程序不明晰。《条例》规定，党代表可以联名的方式，采用书面形式向同级党的委员会提出属于同级党代会和党委会职权范围内的提议。实际上除了大会召开期间的分组讨论，会后党代表组织活动与分组交流的机会极少。即使有交流，也缺乏讨论党内重大问题的习惯。

（三）党代表意识与履职能力方面的矛盾和问题

党代会的代表都经过民主程序酝酿和选举产生，都有一定比例的党代表连选连任。长期以来，党代表通过出席党代会养成党代表意识和能力。但在会后，党代表即成为荣誉身份和历史身份。实行任期制，对于新当选的党代表，需要一个党代表意识与能力的养成过程，对于连选连任的党代表也有一个党代表意识与履职的“唤醒”过程。

根据实践的考察，影响党代表意识和履职能力养成的原因主要有以下几方面:首先缺乏对“党代表意识”的明确界定，确立党代表意识是提高党代表履职能力的内动力。一般党代表对自身的代表意识的认定都比较模糊。如有的党代表对代表身份仅局限于荣誉感；相当一些任领导职务的党代表对自身的职务意识高于代表意识，甚至忽略了代表意识。其次缺乏对党代表履职范围与方法的制度界定。不少党代表实际上不明确自身的履职边界，即不明确党代表什么可为，什么不可为。如有的党代表把党代表议事、监督的范围和方法，与人大代表、政协委员的相混淆。再次，缺乏对党代表履职能力的概念界定。其实到目前为止，党代表履职能力的内涵、外延和评判标准都比较模糊。有少数代表思想上还存有顾虑，认为“提建议，摆问题”会给别人增加麻烦，也怕得罪人。就党代表作用而言，一般党代表都有一个提高理论思考能力、调查研究能力、建言献策能力、依法监督能力等综合能力的需求。最后，党代表是“兼职代表”，部分代表因本职工作较忙，往往把履行代表职责当成一项额外任务。如何使党代表处理好“本职”与“履职”的关系，成为在党代会闭会期间发挥代表作用和“党代表常任制”能否得以坚持的关键。

（四）党代表履职权利保障的矛盾与问题

党代表的履职要对应于同级党的委员会决策与监督；对应于基层党员与群众，特别是所在选区的党员与群众的利益与愿望的表达，对应于党内上下层、会内外的沟通、活跃与凝聚。实行党代表任期制以来，各级地方党的委员会在党的履职权利保障方面做了多方的探索和努力。但是，就目前的权利保障，与党代表的履职要求不相适应。如党代表对党内重大决策的知情与参与权利保障不足。一届党代会召开全委会有十多次，期间，每一位党代表列席全会一次至两次，这对党代表常态化履职是不够的。因而需要开发其他载体，设计党代表参与同级党的委员会全会与重要会议的具体方法。如网络参会、会外组织参会等。此外，还需要对党代表调研权利保障、监督权利保障、提案权利保障等一系列机制作进一步程序化的完善，对党代表学习培训，提升履职综合能力作进一步科学化的完善。

（作者为中共上海市委党校教授）