行政诚信与行政能力的关系

行政诚信与行政能力的关系

The Relationship between Administrative Integrity and Administrative Ability

张宇钟

近些年来，有关政府行政诚信的问题不断显露，引发了学术界和社会各方的关注。但由于我国学术界对政府行政诚信问题的研究尚处于起步阶段，因而还未对行政诚信与行政能力之间的关系进行专题研究。本文在此对行政诚信与行政能力的关系进行研究，目的是揭示它们之间相互作用的机理，科学把握它们之间的客观联系，从而促进政府行政诚信与行政能力协调发展。

一、行政诚信状况映现了政府行政能力

行政诚信是与政府的行政能力联系在一起的，因而不同的行政诚信状况映现了政府不同的行政能力，而政府不同的行政能力则会产生不同的行政诚信状况。

在过去计划经济体制时期，我国实行的是管制行政。政府在长期的管制行政中自然而然地产生了管制能力，并通过指令性计划和行政手段对整个国家的经济和社会进行着全方位的管理，全能性地扮演了生产者、监督者和控制者的角色。管制行政能力形成的环境和条件是政府本位，是政府对社会公众的命令、指示和要求，无论在社会生活中还是在生产活动中，一切以政府的命令、指示和要求为转移，因而管制行政也就忽视了行政诚信的问题，或者说，政府在管制行政中使诚信与失信，信守诺言与违背诺言之间的区别变得模糊起来。如果说政府在管制行政时期也有着对社会的诚信，那也是从属于管制能力，表现为政府对部分人、部分集团、部分地区、部分利益群体的诚信，而不是对所有行政对象的诚信。所以，管制行政状态下的行政诚信具有有限特征，是政府在管制状态下对社会提出的单向的诚信要求，而不是政府和社会公众彼此之间自发的诚信，更不是平等的双向诚信。

随着市场经济的深入发展和市民社会的逐渐崛起以及利益主体多元化的形成，也就加快了管制行政朝着公共服务行政方向转变的步伐。公共服务行政是一种新型的政府活动模式，公共性是其本质属性，服务社会公众是其活动的目标指向。由于公共服务型政府的基本内涵是为社会提供公共产品和有效的公共服务，以满足社会成员日益增长的公共需求和不同利益群体的多种诉求，所以，政府在公共服务的过程中也就产生了对公共服务能力的需要。公共服务行政要求政府不得偏向于某个地区、某个阶层或某个利益集团，而要为整个社会提供无差别的同等质量的服务，在服务过程中要做到公开和公正，以诚信地展示自己是人民公仆的地位和角色。在公共服务的过程中，行政诚信是政府不可推卸的责任，更是政府必须保持和发展的行政理念与行政能力。因为，行政诚信的实现和提升，不仅能够保障与拓展公共服务秩序，而且也昭示着德治和法治相统一的行政新秩序的到来。当政府朝着公共服务行政发展的时候，也就意味着政府必须通过自身的诚信行为去主动实现行政诚信的供给，在公共服务的诚信供给过程中，构建一种新型的行政秩序的供给和保障能力，即诚信的公共服务能力。

政府公共服务能力的生成和发展，能够产生政府与社会公众之间平等的双向诚信。平等的双向诚信要求政府和社会公众互守承诺，各尽自己的权利与义务，从而也就使得公共服务状态下的行政诚信，具有了公共性，展示的是政府对所有行政对象的诚信。双向诚信符合现代行政文明发展的要求，更是符合现代民主政治发展的方向。因为，现代公共服务行政已经“不再是过去那种凌驾于社会之上的统治和支配社会的活动，而是处于社会之中，属于对社会实施管理的活动”。⁽¹⁾所以，政府公共服务能力的生成和发展以及行政诚信程度的提高，其结果是社会公众地位的提升，是政府与社会公众之间的关系朝着平等与和谐的方向改善，是政府与社会公众双向诚信的推进。

当然，政府公共服务能力的强弱也会影响行政诚信的实现和提升。因为，公共服务能力强的地方政府有利于兑现自己的诺言，反之，公共服务能力弱的地方政府，尽管有的时候也有兑现诺言的主观愿望，但由于客观上公共服务能力弱的原因而难以兑现诺言，或者说，由于主观上的预见能力比较弱，从而使得主观上的预期结果与客观实际结果之间出现了偏离，出现了难以兑现承诺的状况。所以，能否遵守诺言或者兑现诺言，不仅反映了政府的公共服务能力，同时也反映了政府公共服务能力的强弱。

二、行政诚信在政府公共服务能力结构中具有重要作用

政府的行政能力是变化和发展的，因而在不同的行政时期，呈现出不同的能力结构形态，从而发挥出不同的功能，导致了不同的行政样式。从政府行政能力的结构来观之，最初行政能力结构中较多的是武力和强制力等“硬要素”。然而，随着行政文明化和道德化的发展，行政能力结构中道德和诚信等“软要素”在不断增长，并逐渐地主导着行政能力结构，使之朝着诚信化的方向发展，同时，也日益凸显了诚信的价值和意义。在此态势下，政府公共服务能力结构更需要行政诚信的有力支撑和有效保障。因为，行政诚信是行政道德的核心和基础，也是公共服务行政顺利发展的基础和前提。行政诚信能够增强政府与社会公众之间的相互交流与有效合作，能够增进彼此之间的相互信任和相互团结，有利于构筑起政府与社会公众之间良好的交流和合作的现实结构关系。因此，行政诚信既是政府与社会公众之间保持良好合作和交往关系的基础，又是彼此之间促使关系递进的内在的本质需要。所以，虽然在不同的行政时期，政府与社会公众呈现出不同的诚信需求结构，但在政府部门与社会公众平等与合作的关系状态下，社会公众的诚信与政府的行政诚信就不仅具有了同质的结构，而且对诚信的需求也是同样的强烈和迫切。这也就使得现代公共服务工作越来越需要诚信的支撑和保障，如果离弃了诚信，政府公共服务能力就会失去基本的道德力量，公共服务能力的发挥就会失去道德方面的依托，就会难以取得社会公众的信任。而且，缺乏诚信要素支撑和保障的公共服务能力，不仅难以被社会公众所理解、所接受，而且还会在工作中产生诸多的负面问题，影响或阻碍着行政目标的顺利实现。可以说，政府在公共服务过程中，最基本的行政能力是诚心诚意服务的能力，最能够指导政府做好公共服务工作的也是诚心诚意为人民服务。政府要提高全心全意为人民服务的能力，其实也就是要提高诚心诚意为人民服务的能力。

毫无疑问，在政府公共服务能力结构中，诚信要素是基本的，也是能力结构道德化和文明化的依据与前提，或者说，政府公共服务能力结构是包含着诚信道德要求在内的。由于社会运行方式和政府的行政模式都在朝着诚信化的方向发展，政府公共服务能力结构诚信化的发展是与社会的发展方向相一致的，也是与公共行政诚信化的发展联系在一起的，因而政府公共服务能力结构的发展也须符合诚信化发展的要求，也要凸显行政诚信的价值和要求，并要按照公共服务行政发展的要求，优化行政能力结构，提升行政诚信能力。

三、提高行政诚信需要加强政府公共服务能力建设

提高行政诚信需要加强政府公共服务能力建设，为此，要努力做好以下工作:

首先，加快政府职能转变。政府职能不仅反映着政府活动的基本内容和基本方向，同时也引导着政府能力建设，使之形成相应的能力结构和能力特征，发挥着相应的功能。我国的政府职能总体上已朝着公共服务行政的方向转型，但有些职能转变还不到位，还不彻底，特别是适应市场经济和开放社会的职能体系尚未健全；现代抽象化和非人格化的诚信体系的建构还缺乏有效的支撑；一些地方政府对于行政结构转型还缺乏必要的心理准备和组织准备。凡此种种的缺乏和不足，使得一些地方政府的公共服务意识和服务能力目前仍然不强，并在行政工作中产生了行政失信的问题。提升政府的行政诚信能力，需要加快政府职能朝着公共服务行政方向转变的步伐，要在公共服务行政的建设中努力提升公共服务能力，用公共服务能力的增强来保持和提升行政诚信。

其次，牢固树立公共服务的理念。理念是能力形成和发挥的先导，也是促进能力发展的基础和动力。能力结构中如果缺少了行政诚信的理念，那么要使政府部门产生诚信的行为，也就成为了无源之水，无本之木，所以，理念是能力结构中不可缺少的一个组成部分。一切公共服务能力的建设和发展，都要坚持行政诚信的理念，并要表现出对行政诚信理念的认定和奉行，甚至要表现出对行政诚信理念的追求和向往。公共服务工作具有了诚信理念，那么其所蕴含的诚信价值不仅对于政府及其工作人员具有普遍的规范和约束作用，而且还能够使之对行政行为产生稳定的预期。这种稳定预期的存在，能够对政府工作人员产生诚信的示范性和引导性，这反过来有利于促进政府部门及其工作人员服务工作的诚信化，有利于政府部门及其工作人员根据行政诚信的要求和准则来开展工作。

第三，提升正确开展公共服务工作的能力。公共服务工作的顺利进行不仅要求政府能够正确地行使权力，而且要求政府具有做好公共服务工作的能力。因为，公共服务权力的正确行使，需要具有公共服务的能力，只有具有了公共服务的能力，才能正确地履行公共服务的权力，才能实现权责相称，顺利实现公共服务的目标。

第四，建设一支高素质的政府工作人员队伍。高素质的政府工作人员队伍是做好公共服务工作的基础，也是实现行政诚信的保证。因为，政府公共服务能力虽然泛指政府部门及其工作人员的能力，但任何公共服务工作都是通过具体的人员来实施的，因而政府工作人员的素质，直接影响着政府公共服务的能力，影响着公共服务的效果，影响着行政诚信的状况。因而，行政诚信的实际起始点和最终落脚点，在于政府工作人员的能力和素质，在于政府工作人员在公共服务工作中的具体表现。

政府的公共服务能力是具体的，是具体映现在行政预测能力、行政判断能力、行政决策能力、行政执行能力、依法行政能力等能力之中的，因此，提升政府的公共服务能力，需要努力提升政府的具体能力。而且，我国许多地方政府公共服务的具体能力还没有完全发展或健全起来，在实际工作中还存在着不少决策失误的情况，也存在着“执行偏差”、“执行不力”、“执行走样”等执行能力方面的问题，因此，努力提升政府具体的公共服务能力也就显得较为重要和迫切了。

（作者为中共上海市委党校公共管理教研部副教授）

【注释】

(1)张康之:《寻找公共行政的伦理视角》，中国人民大学出版社2002年版，第7页。