论中国应对气候变化的立法推进

论中国应对气候变化的立法推进⁽¹⁾

Discussion the Ecologization of the Energy Law in the Context of Climate Change

莫神星

一、中国应对气候变化的立法意义

气候变化和能源安全问题是全球性问题，气候变化问题是人类社会面临的重大挑战，是国际社会亟待解决的重大问题，需要法律政策应对，能源法的生态化是必然趋势。气候变化成为国际社会合作与利益博弈的焦点。从《京都议定书》到“巴厘岛路线图”，从《哥本哈根协议》到《坎昆协议》，气候变化成为国际社会合作与利益博弈的焦点。全球气候变暖引起了国际社会的极度关注和对现有经济发展模式的反思，世界各国都在为解决气候变暖问题而努力，在经济发展的同时，降低经济增长所带来的二氧化碳排放量，减缓气候变化的速率，避免给人类和自然生态系统带来不可逆转的负面影响。中国迫切需要走出一条自己的低碳经济发展之路。气候变化的问题引发了人们对能源与环境问题的关注。积极应对气候变化，既是顺应当今世界发展趋势的客观要求，也是我国实现可持续发展的内在需要和历史机遇。中国能源战略的基本内容是:坚持节约优先、立足国内、多元发展、依靠科技、保护环境、加强国际互利合作，努力构筑稳定、经济、清洁、安全的能源供应体系，以能源的可持续发展支持经济社会的可持续发展。

二、中国应对气候变化的立法推进

气候变化领域低碳立法。中国政府已经意识到低碳增长方式可能是唯一能够同时应对气候危机和实现经济繁荣的可持续发展的路线，作为解决能源、气候与发展问题的综合战略，低碳产业发展道路的历史潮流不可逆转，中国正果断行动起来迎接这次挑战。

（一）环境保护法领域的应对气候变化立法

中国高度重视并积极推进能源法律制度建设，我国不断完善环保法律体系，《环境保护法》、《大气污染防治法》、《森林法》、《环境影响评价法》、《城乡规划法》、《清洁生产促进法》、《循环经济促进法》等多部低碳环境保护法律已经颁布实施，配套政策措施陆续出台，从气候治理，资源保护、资源节约，清洁能源等各个方面为低碳经济的发展提供法律保障。《环境保护法》规定“开发利用自然资源，必须采取措施保护生态环境”。《大气污染防治法》规定防治大气污染的相应的制度和措施，为控制和减缓温室气体排放提供直接的法律依据和保障，也是中国根据国际环境立法趋势而制定的气候变化的重要法律。规定:“炼制石油生产合成氨、煤气和煤炭焦化、有色金属冶炼过程中排放含有硫化物气体的，应当配置脱硫装置或者采取其他脱硫措施。”《水污染防治法》规定:“禁止向水体排放油类、酸液、碱液或者剧毒液体。”“兴建地下工程设施或者进行地下勘探、采矿等活动，应当采取防护性措施，防止地下水污染。”《海洋环境保护法》规定“防止海洋石油勘探开发对海洋环境的污染损害”，“勘探开发海洋石油，必须配备相应的防污设施和器材，采取有效的技术措施，防止井喷和漏油事故的发生”。等等。《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》比较详悉地规定了海洋石油勘探开发的环境保护。

（二）我国能源立法也注意到低碳环保

虽然国际国内能源形势决定了中国能源立法的主要目的是保证能源供应长期稳定和安全，而且在未来相当长时期内仍然是实现能源的稳定供应，而随着低碳经济发展尤其是保护环境的需要，我国已经且将不断调整与完善低碳能源产业政策和低碳能源法律制度。

在能源利用效率、可再生能源、核能、土地利用和森林保护及技术开发等方面针对气候变化提出了一系列的计划，其中加强应对气候变化的相关法律、法规的制定则是保证以上计划得以落实的重要保障，以及大气环境保护等方面的法律法规，为未来可能制定的应对气候变化法提供了法律基础。

通过《可再生能源法》和《节约能源法》来规范，分别从改变原来能源结构和提高能源的使用效率两方面来减少温室气体排放。修改的《节约能源法》在工业节能中，增加了优化用能结构和企业布局；鼓励工业企业采用系列节能新技术等内容。《可再生能源法》制定了可再生能源发电优先上网、全额收购、价格优惠及社会公摊的政策。建立了可再生能源发展专项资金，支持资源调查、技术研发、试点示范工程建设和农村可再生能源开发利用。《矿产资源法》、《煤炭法》和《电力法》正在抓紧修订。同时，也正在积极着手研究石油天然气、原油市场和原子能等能源领域的立法。中国应对气候变化方案以及相关法律法规的颁布，表明了中国作为公约缔约国对公约执行的决心，彰显了负责任的大国形象。正在制定的《能源法》被定位为能源基本法，《能源法》草案在立法目的、基本原则和基本能源法律规范的设置上都体现了可持续能源思想，力求能源与经济、社会、环境的协调发展。“为了规范能源开发利用和管理行为，构建稳定、经济、清洁、可持续的能源供应及服务体系，提高能源效率，保障能源安全，推动资源节约型和环境友好型社会建设，促进能源与经济社会的协调发展。”“国家积极优化能源结构，鼓励发展新能源和可再生能源，支持清洁、低碳能源开发利用，推进能源替代，促进能源清洁利用，有效应对气候变化，促进能源开发利用与生态环境保护协调发展”。面对严峻的节能形势，把能耗标准作为项目审批、核准和备案的强制性门槛，遏制高耗能行业过快增长。

（三）我国应对气候变化的专门的政策和法规

2007年，中国颁布实施了《应对气候变化国家方案》，成为第一个制定应对气候变化国家方案的发展中国家。2008年出台了《中国应对气候变化的政策和行动》（白皮书），气候变化法的目的是努力实现应对气候变化与发展经济的双赢，具体内容是继续落实科学发展观，坚持节能减排、提高能效、发展可再生能源、发展清洁煤技术、大力植树造林、增加碳汇，在一些地区开展试点，为向低碳型经济转型探索经验。2010年8月国家发改委公布的《关于开展低碳省区和低碳城市试点工作的通知》，要求试点地区发挥应对气候变化与节能环保、新能源发展、生态建设等方面的协同效应，积极探索有利于节能减排和低碳产业发展的体制机制，实行控制温室气体排放目标责任制，探索有效的政府引导和经济激励政策，研究运用市场机制推动控制温室气体排放目标的落实；密切跟踪低碳领域技术进步最新进展，积极推动技术引进消化吸收再创新或与国外的联合研发。

由此可以看出，在开发、利用能源的同时，注重环境保护，防止对环境的污染和破坏是我国能源开发利用的一条主线。这些法律明确了适应气候变化的法律制度和措施，规范气候变化监测、评估、水资源保护利用、农牧业建设、生态保护、主体功能区规划和建设、气候可行性论证等，提高应对全球气候变暖背景下的极端天气气候事件及其衍生灾害的防范能力。但总体来看，中国已制定和实施了不少促进节能的法律法规，但多数以行政命令方式推行，经济激励措施的作用还有待加强。目前的低碳经济法律政策仍然处于相互分割、各自为政的状态，法律政策之间缺乏系统性、协调性及配套性，政策的整体效果较差。

三、中国应对气候变化的立法推进

当今世界，各国都在积极追求绿色发展、智能发展、可持续的发展。向低碳产业转型眼下已成为全球产业发展的总趋势。这一转型对于人类社会的影响如同19世纪的工业革命和20世纪末的信息技术革命一样深远。能源立法生态化是一个必然趋势。我国可以借鉴英美等发达国家的经验，加快《气候变化法》和《能源法》的制定，建立发展低碳经济的法制保障体系，为低碳经济的有效推动提供法律依据。

（一）构建低碳节能环保法律体系

以低碳立法推进应对气候变化能力建设，为发展低碳经济提供法律保障。我国的能源资源立法较为滞后，能源资源法律体系仍然很不完善，存在着结构和内容上的缺陷。对石油、煤炭、电力、天然气、水资源、矿产资源等开发和利用分别予以规制，制定《石油法》、《天然气法》、《原子能法》等一系列能源专门法。加快构建和形成发展低碳经济的国家法律框架及法制保障体系，促进中国法律向着低碳化、可持续发展方向推进，促使能源效率提高，能源强度下降，经济向低碳化方向发展，推进建设低碳社会。发展低碳经济、环境保护的法制建设应尽快与国际接轨，积极开展低碳经济的国际合作，借鉴吸收国外发展低碳经济法制的经验教训；采取比当前更有效的应对气候变化策略，要转变能源生产和消费方式，能源技术革命要求我们大力发展能源科技，开发利用低碳技术，积极发展清洁能源、可再生能源，要调整优化能源结构，优化能源体制结构，加快能源低碳立法。我国必须实行正确的能源发展战略，制定和完善能源法和能源领域的一系列法律法规，形成完整统一的低碳能源资源法律体系，加强能源立法和执法，规范能源开发利用和管理行为，构建稳定、经济、清洁、可持续的能源供应及服务体系，节约能源资源，提高能源效率，从而保障能源稳定供应与使用安全、推动资源节约型和环境友好型社会建设。

（二）加强能源法和环境法、气候变化法的整合与协调，推进法律向低碳化转型

能源法生态化的变革，离不开能源法与环境法的整合与一体化。而以前能源资源开发利用与环境保护的立法缺乏整合与协调:规范能源开发利用的制度不规范环境保护，规范环境保护的制度不规范能源开发利用，难以有效地约束各种能源开发活动中的资源和生态破坏行为。在开发、利用能源的同时，同时注重环境保护，防止对环境的污染和破坏是我国能源开发利用的一条主线。通过环境法的嵌入来促进能源法的转型，将如何提高能源利用效率或管理其外部性作为重点。能源法律政策的重心也从着重稳定而充足的能源安全供应到注重减少温室气体的排放，保护生态环境，建设“低碳社会”，实现能源安全和环境安全的双赢。开发利用能源必须注意环境保护，采取各种手段，控制能源污染源，减少污染物的排放，减轻环境的负荷，要设法控制环境恶化与气候变化，大力推行清洁生产，走“低碳发展”、能源开发利用与环境保护相结合之路。

（三）能源立法要促进低碳产业转型

“十二五”期间我国仍处于工业化、城镇化加快发展的历史阶段，节能减排是我们必须坚持不懈的工作，实现能源节约和环境保护目标，以经济发展模式由“高碳”向“低碳”转型为契机，发展低碳产业、建设低碳社会是我们的必然选择。我国产业必须紧跟这种低碳化趋势。要探索低碳产业发展的新路径，建立和健全低碳产业调整、优化和发展机制，推进节能减排。把调整经济结构、转变增长方式作为节能减排、遏制高耗能高污染行业过快增长的突破口，要从全国大局和国家战略的高度认识做好能源结构优化，促进节能减排工作的重要性，不断增强责任感和使命感，应改变能源消费结构，协调、调整和优化产业结构，要改变高污染、高消耗、低效益的产业结构，进一步凝聚力量，着力转变经济发展方式，要把着力转变经济发展方式作为实现经济又好又快发展的关键，不断提高经济发展的质量和效益。要形成有利于节约资源和保护环境的用能结构优化模式与机制，坚持科学发展、绿色发展、智能发展、可持续发展，建设资源节约型、环境友好型社会。

（四）能源立法原则低碳转型

在能源立法和能源开发利用中，要有新的理念和科学的原则作指导，推动节能减排。加快推进能源与环境一体化，实施可持续发展战略，务必理念更新在先。在低碳经济理念下，能源立法应遵循以下基本原则:能源可持续利用原则或能源安全保障原则、节能高效综合利用原则、能源清洁利用原则或能源开发利用与环境保护相结合原则。⁽²⁾低碳经济实质是提高能源利用效率和清洁能源结构问题，核心是能源技术创新、制度创新和人类生存发展观念的根本性转变。要坚持能源资源可持续利用原则，“节能优先”原则，“能源高效清洁利用”、“环境优先”、能源资源利用与环境保护相结合原则，区域一体化、政府推动、市场主导、能源开发利用与环境保护综合决策原则，“能源环境法治”原则等。转变观念，创新思路，多管齐下，逐步摸索出一整套长效综合的能源开发利用和管理机制。

（五）能源立法制度低碳转型

《能源法》起草是能源法律制度“体系化”的过程，既要使能源法律与其他法律形成协调链接，又要使能源法律与其他正式和非正式制度实现协调链接，以追求能源法律绩效最大化。《能源法》是一部能源领域的基础性法律，突出战略性、全局性、综合性、原则性以及与各能源领域法律制度的协调性，涵盖能源资源开发与生产、供应与服务、利用与节约、储备与应急、农村能源、环境保护、科技开发与创新、对外能源合作及市场监管等诸多环节，勾勒出了我国未来能源基本法的制度框架。就构建能源资源的法律制度的理论框架作出系统性安排，建立有利于低碳节能、提高能效法律制度:能源资源节约制度，能源市场准入制度，能源环境安全保护制度，低碳能源技术开发与创新制度，能源安全的价格、低碳财税与低碳金融制度，能源供应与服务制度等。

（六）标准、标识的低碳转型

加强国家和行业标准、标识的低碳转型，特别是加强环境和节能标志、标识的制定和执行。实施环境标志认证，对产品从设计、生产、使用到废弃处理处置，乃至回收再利用的全过程（“从摇篮到摇篮”）的环境行为进行控制。加强清洁生产执法检查和标准制定与修订。整体推进ISO14000国际环境管理标准，把生命周期评价的理论和方法、环境管理的现代意识和清洁生产技术融入产品环境标志认证，推动环境友好产品的发展，开拓生态工业和循环经济，实现以人为本，让环境标志产品成为联系公众与可持续发展战略的纽带，推动可持续消费。把环境管理体系加环境标志产品的双绿，产品质量优、环境行为优的双优，环境加经济双赢的理念变成中国发展绿色技术措施的动力之源。借鉴美国的“能源之星”的经验，加强节能产品认证。扩大环境标志产品、节能产品政府采购范围，立法推进加大环境标志产品、节能产品政府采购工作的力度。

（七）完善产业结构优化的法规和政策体系

建立有效的淘汰落后激励和约束机制、工作联动机制和管理长效机制，对淘汰落后产能给予激励和奖赏，对经济欠发达地区淘汰落后产能加大财政支持力度，以此来促进新型工业化的快速发展。对不按期淘汰的企业，地方各级人民政府要依法予以关停，有关部门依法吊销生产许可证和排污许可证并予以公布。按照服务业发展的规律和产业发展的真实需求，从法规、政策上对服务业扩张进行各种扶持，从服务业发展的各个薄弱环节进行强有力的推进，并在服务业园区建设、金融支持、基础设施配套等方面打造全方位的支撑体系。对污染减排工作进行全面部署，并将减排指标分解到各地区、各部门和重点单位，层层签订目标责任状，狠抓减排措施的落实。

总之，应对气候变化是庞大的系统工程，按照观念创新、管理创新、体制创新和机制创新的要求，进一步深化能源体制改革，提高能源市场化程度，完善能源宏观调控体系，不断改善能源发展环境。能源法律政策的重心也从着重稳定而充足的能源安全供应到注重减少温室气体的排放，保护生态环境，建设“低碳社会”，实现能源安全和环境安全的双赢。

参考文献

李艳芳:《论中国应对气候变化法律体系的建立》，《中国政法大学学报》2010年第6期。

龚向前:《迈向可持续能源能源法生态化变革的法理分析》，《中国地质大学学报》2009年第2期。

马俊驹、龚向前:《论能源法的变革》，《中国法学》2007年第3期。

王欢欢:《迎接后京都时代中国能源法的生态化》，《节能与环保》2009年第2期。

莫神星:《论应对气候变化背景下能源开发利用与环境保护相结合原则》，《政法论丛》2011年第5期。

（作者为华东理工大学能源与资源环境法研究中心研究人员）

【注释】

(1)2008年上海市哲学社会科学规划课题资助项目:“长三角节能减排合作互动长效机制研究”（批准号2008BFX004），华东理工大学法学院莫神星主持。

(2)莫神星:《低碳经济理念下能源法的基本原则》，《中外能源》2009年第5期。