“信访洪峰”的时代新趋势

“信访洪峰”的时代新趋势

The Rational Analysis of the Peak of Letters and Calls and some Thoughts

阮传胜

一、“信访洪峰”的缘起及其演进

新中国成立之后，曾经历过多次信访高潮，其均有具体的时代背景。最近的一次是由2003年中期持续至今。⁽¹⁾进入20世纪90年代以后，由于我国正处于经济迅速发展和社会体制转轨过程中，各类社会矛盾和利益冲突加剧，信访制度原有的联系群众、反映社情民意的功能基本上趋于弱化，而出现了所谓“功能错位”。很多基层的群众将信访看成优于其他行政救济甚至司法救济的一种方式。这就导致20世纪90年代以来，各类信访活动剧增，尤其是到中央各部门进行上访的人数逐年大幅度上涨。尽管中央出台了诸多措施、方法进行限制，尽管有所遏制，但总量仍居高不下。

新的历史时期，信访活动也呈现一些新情况新特点，呈现出四大趋势:一是上升化趋势。信访总量持续上升，上行趋势明显，短期内信访总量高位运行的状况难以改变。二是群体化趋势。重复信访比例较大，信访反映的问题相对集中，政策性、群体性问题突出。三是组织化趋势。四是极端化趋势。信访诉求形式激烈，非正常上访和过激行为时有发生，主要表现在拉横幅、喊口号、静坐请愿、寄发恐吓信等，造成社会秩序和政治秩序的混乱。这些新动向，均需给予高度关注。

二、“信访洪峰”的理性审视

从信访活动的实践来看，当前社会上上述一些热点问题导致的信访活动，都是社会变革、转型过程中产生的社会矛盾的具体表现。我国处在经济迅速发展和社会深刻转型时期，社会矛盾产生与增加本是一种正常现象。所谓“信访洪峰”的出现是我国现代化进程中的一种社会现象，是必须直面的。

“信访洪峰”问题是我国经济、政治、社会问题的综合体现，只有将信访问题放在我国正在发生的社会变革大背景下加以分析，才是科学与理性的。上述几类信访所反映的问题也正是我国当前改革进程中的热点、难点问题，是一个体制性的大问题，要从根本上解决，需要一个较长的过程。

“信访洪峰”的产生原因是多元的，主要有以下几方面:

其一，我国目前正处在社会转型的发展时期，也是各种社会矛盾的凸显期。当前经济体制改革继续深化，但仍处于社会转型期，各方利益仍在调整中，矛盾不可避免。就上海而言，近几年经济增长迅速，利益重组，贫富差距拉大，群众心理浮躁，矛盾凸显并激化，是信访量上升的重要客观原因。

其二，近些年，我国公民的维权意识也有所增强，但由于诉讼成本较高、社会民众有畏讼心理等多种因素的存在，很多民众不愿意选择启动司法救济途径来维护自己的合法权益，司法救济未发挥其应有的最大效用。而且，现行体制下，司法权受到行政权的挤压，司法不能够完全独立，受地方党委和政府干涉较多以及司法腐败和执行难的困扰，很多人也不愿意选择司法途径解决问题。这样也使得大量本可以通过司法途径解决的问题而集中到党委和政府的信访部门。

其三，一些基层政府的工作人员依法行政意识淡薄，缺乏化解社会矛盾的能力，个别基层政府工作人员甚至将提出正当要求的群众视作刁民，不惜采取威胁、恐吓和强制措施等手段，导致摩擦、纠纷加剧，最终寻求信访渠道解决纠纷。

此外，“信访洪峰”的产生也有少数群众法制意识淡薄的原因、历史文化的原因、人民群众对生活质量要求的提高及其他不具有普遍性的原因。

三、若干思考

“信访洪峰”的产生并不可怕，关键是要引起重视，采取有效的疏导办法，通过多种渠道予以分流与化解。分流与化解“信访洪峰”最根本的思路是要“跳出信访看信访”，挖掘问题产生的社会根源，采取民主和法治的手段，予以综合治理，这才能真正保证一个国家的长治久安。

分流与化解所谓“信访洪峰”的内涵是丰富的:

（一）理性定位我国信访制度

面对“信访洪峰”的冲击，理论与实践部门近些年产生了取消信访制度的观点。⁽²⁾笔者不同意这种观点。我们需要直面“信访洪峰”，理性定位我国的信访制度。法治并不排斥信访，信访也不必然是人治，信访的存在也不必然影响社会的稳定。相反，在社会转型时期，信访作为社会矛盾的一个排解渠道，是不可或缺的，有其现实基础。转型时期固然有大量的社会矛盾，但通过合理的制度安排和规范的运作，很多社会矛盾完全可以在法律的制度框架内妥善解决。“信访洪峰”问题是我国经济、政治、社会问题的综合体现，只有将信访问题放在我国正在发生的社会变革的大背景下来加以分析，才是科学与理性的。

（二）改革与完善我国的信访制度

在一个法治社会里，对于解决纠纷而言，利益博弈应该建立在法律之上，信访必须纳入法治化的轨道，过分美化或强化信访，都不利于纠纷的解决，它有可能将纠纷掩盖起来，在制度以外走上一条恶性循环的道路。信访制度需要得到改革与完善。

对信访制度的改革与完善应与建设中国特色社会主义民主政治的路径统一起来，作为其中的一个组成部分。

同时，改革与完善我国信访制度应充分发挥人民代表制度的作用。我国可以建立类似国外的议会监察专员制度，统一协调各部门的信访工作。可以建立一种以人大信访为中心、各部门信访为具体办事机构的模式，对信访资源进行统一调配，形成一个比较完整的信访处理系统。因为信访制度在我国是作为政府性的民意表达机构存在的，而人大正是民意代表机构，将其放在人大，更有利于听取民意、反映民情。

“代议制度的实质就在于由各种局部利益的代言人通过表达、妥协而形成共同一致的根本利益。”⁽³⁾建议通过立法设立一种以在各级人大常委会之下设立的信访机构为中心、其他信访机构为具体办事机构的模式。这样可以对解决信访问题的社会资源进行统一调配，形成一个比较完整的信访处理系统。

（三）强化信访终结制度

信访终结制度是指对进入信访程序的各类信访案件，经法定部门依法受理、复查、复核后宣告终结信访程序的信访法律制度。如果信访人仍以同一事实和理由提出投诉请求的，各级人民政府信访工作机构及其他行政机关不再受理，同时在办理、复核程序中可引入听证、公示等制度，既为信访人提供公正、合理的程序保障，又增加透明度，增强最终处理结果的权威性和社会认同度。

建立健全信访终结制度，应坚持循序渐进的原则，把握法律精神，重视实践经验，综合考虑各方面的因素。

第一，抓住基层这个基础。初信初访办理的质量和成效是决定信访事项能否实现自然终结的关键。初信初访受理及时、按规定时限答复、办理质量高，能有效提高自然终结的概率。因此，要坚持源头防范、综合治理的原则，着力推进信访首办责任制，整合基层工作力量，增强基层就地解决矛盾的能力和水平，确保信访案件初次办理质量，切实把问题解决在第一时间和第一地点。

第二，共建协调统一的联办机制。要建立科学统一的信访登记体系和检索体系，最大限度地掌握当事人的信访信息。要形成快捷高效的办理机制，对群众合理诉求要努力予以解决，对有明确处理结论的重复信访要共同做好息诉工作，对基本事实清楚、处理措施正确的信访问题要及时作结论。同时要运用信息化手段，发挥信访网络的作用，及时沟通信息，防止出现多头信访或答复不一致现象。

第三，健全与制度相适应的保障程序。信访终结制度是以“合理诉求确实解决到位、实际困难确已妥善解决”为前提，要达到这一目标必须有相应的保障程序。例如，建立公开透明的听证程序，通过举办听证会，满足信访人感情宣泄的心理需求，并广泛听取各方面意见，促使信访人放弃过多或无理要求。

第四，完善行政责任体系。信访终结制度是对群众信访权的限制。建立信访终结制度的目的是认真解决群众合理诉求，切实维护群众合法权益。同时，加大责任追究力度，对因推诿扯皮或处置不当造成严重后果的，按照规定严肃追究有关人员的责任。只有这样，才能达到信访终结制度的目的。

（四）强化司法权威，放宽诉讼门槛

需要特别强调的是，在推进我国信访制度改革与完善的过程中，强化司法权威与司法功能是不可或缺的。任何一个法治国家都是通过司法机关的审判活动实现其对社会生活的终局性干预，通过法定的诉讼程序来解决、处置社会纠纷。信访制度不是万能的，有其功能上的限制，不可能解决所有的纠纷。为此，必须树立民众的法律意识，转变遇事寻求信访解决的观念。同时，降低行政诉讼、民事诉讼的门槛，拓宽社会纠纷的解决渠道。

对于生效的判决，则一定不能随意突破法律底线，以牺牲司法权威。守住法律底线，必须注意两个关系:

其一，正确处理“解决群众反映强烈的问题”与“维护法律尊严和司法权威”的关系。为了卸掉包袱、减轻压力，一些地方随意突破法律政策底线，以牺牲司法权威为代价，换来个案问题的一时解决，导致一些群众出现了信访不信法、以访压法的倾向。这是不可取的。在处理涉法涉诉信访问题过程中，要维护司法机关依法作出的公正结论，切实维护法律尊严和司法权威。要把信访问题纳入法制轨道，实现维护人民群众权益、维护司法权威、维护社会稳定的有机统一。

其二，正确处理“依法按政策救助”与“防止简单花钱买平安”的关系。对上访困难群众，一方面，要建立涉访特困救助资金，充分发挥政府救助、社会救助、民间互助的作用，妥善解决好上访群众的实际困难，使上访群众的基本生活得到保障，促进历史遗留的老案息诉罢访。另一方面，也要防止简单花钱买平安，助长少数上访人以访牟利的错误心理。要坚决依法终结无理访案件，对经过中央和省级行政、司法机关复查终止的案件，不再重新处理。通过建立规范的信访秩序，保护合法上访，制止违法上访，树立依法按程序反映诉求的信访导向。

（作者为中共上海市委党校副教授、法学博士）

【注释】

(1)孙展:《“接访战役”能否化解信访洪峰》，《中国新闻周刊》2005年6月1日。

(2)参见周永坤:《信访潮与中国纠纷解决机制的路径选择》，《济南大学学报》2006年第1期。

(3)周叶中:《代议制度比较研究》，武汉大学出版社2005年版，第93页。