影响民族关系和谐的几个突出问题

影响民族关系和谐的几个突出问题——民族区域自治制度实施情况调查与思考

宋涛　蔡家东

利益问题是关系人类生存和发展的根本性问题，正如马克思所指出的，人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。我国是一个多民族的国家，少数民族是最基本的利益群体之一，维护和发展少数民族经济利益，对建立和谐稳定的民族关系，全面建设小康社会有极其重要的意义。建国以来，党和国家一直十分重视维护和发展少数民族经济利益，为维护和发展少数民族经济利益，促进民族关系的和谐提供了保障。但从当前的情况来看，财政利益、资源开发利益分配不协调，生态利益补偿等问题，仍在不同程度影响民族关系的和谐。因此，本文拟就这些问题产生的原因及表现，以及如何创新民族地方财税政策、实现资源开发利益共享，建立合理的生态补偿制度作深入的探讨。

一、维护和发展少数民族经济利益是民族区域自治制度的重要功能

经济利益是少数民族的根本利益，也是较易导致民族纠纷和民族摩擦的问题。同时，少数民族的经济利益的需求又往往从一个侧面反映了我国社会生产力的发展水平和少数民族在市场经济关系中所处的地位，以及少数民族对经济资源和经济建设成果占有的状态。如果我们对少数民族的经济利益需求重视不够，解决少数民族经济利益问题所采取的措施不力，就可能伤害到少数民族的感情，降低各民族的凝聚力，影响社会主义民族关系。

民族区域自治制度作为我国的一项基本政治制度，具有多方面的功能。由于经济本身是支撑政治制度的物质力量，任何政治制度都和经济基础联系着。因此民族区域自治制度的经济功能十分显著，其维护和发展少数民族经济利益的主要功能表现在几个方面：一是自治机关把管理经济、发展生产，改善人民的生产生活作为自己重要的职责。二是民族自治地方拥有发展经济的自主权。三是民族自治地方享有管理自治地方财政的自治权。四是赋予民族自治地方资源管理方面的自治权和民族自治地方获得利益补偿的权利。

二、对维护和发展少数民族经济利益存在的几个突出问题的评析

（一）民族自治地方财政收入规模小，收入难以保证支出的需求，“吃饭型财政”现象严重

1.主要表现

民族自治地方财政虽然受到国家的照顾与补偿，还享有财政自治权，但由于多方面的原因，反映到财政上还是财政收入规模小，财政自给率低，收支差额逐年扩大，赤字越来越普遍，使得生产性建设资金投入严重不足，财政支撑经济建设，调控经济运行的力度不足，保吃饭与保建设的矛盾十分突出。如2003年全国国家财政收入为21715.3亿元，中央财政收入为11865.3亿元，地方财政收入为9580亿元，民族自治地方财政收入为673.97亿元。占全国国土面积约64%的民族自治地方财政收入占同期国家财政收入、中央财政收入、地方财政收入的比例分别为：0.03%、0.06%、0.07%。同年民族自治地方人均财政收入只有391.52元，占全国人均财政收入的23%。又如，1975年以来，民族自治地方财政自给率基本维持在0.4—0.5之间，2003年，赤字额高达1435.34亿元。

2.原因分析

一是自然条件差，经济基础薄弱，财政资源有限。经济总量小，经济结构比较单一，特色经济尚未形成规模，缺乏骨干企业和龙头企业的支撑。此外，交通不便，基础设施落后，在市场经济条件下投资成本高，投资效益降低，资金、人才在市场的作用下流向东部发达地区，也使民族地区在市场竞争中处于不利地位，进一步拉大了与发达地区的差距。二是财政支出需求大。由于经济建设底子薄，基础差，而多处在山区、交通线长，自然条件恶劣，非生产性的开支远高于内地，经济文化事业的发展和生态环境保护建设和支出需求也比内地大。三是财政管理体制不合理，财政转移支付力度小、不规范。四是地方税管理权限过分集中于中央，民族自治地方主体税种缺乏，税收基数返还办法不具有公平性。

（二）自然资源开发利益分配机制不合理，自然资源开发补偿规定不落实

1.主要表现

民族自治地方在自然资源开发中享有优先受惠权，这是少数民族的一项重要经济利益，也是民族自治地方经济社会发展的物质基础。从目前的情况来看，有关法律对民族自治地方资源开发利益补偿的规定没有真正得到落实。一是资源开采企业上缴税源地的税收少。按现行的税收政策，这些企业大多实行总部纳税机制，地方上虽然可在增值税中分成，但仅为25%，作为税收的大头75%要在公司总部所在地缴纳，许多大企业的总公司都在大城市，这25%也到大城市上缴。二是土地没有按等价交换的原则补偿给民族自治地方的移民。如龙滩水电站，按淹没前三年平均每年产值，水田补偿九倍，旱地补偿八倍。广西、贵州两省区耕地平均每亩水田补偿8406元，常耕旱地每亩补偿4756元。但这种赔偿标准的计算方法仍具有浓厚的计划经济色彩，即用行政手段定价而不是由市场决定价格。而现在移民安置地购买水田价值已经是15000元。特别是属于中国水电“富矿”的红水河流域，是“九山半水半分田”的大山区，山谷中有限的稻田和平缓旱地一旦被淹没，当地的少数民族失去了赖以生存繁衍的“保命田地”，在使用完补偿安置费之后，大多数人必然陷入贫困之中。三是资源开发地的农民未能真正分享开发带来的利益。由于大电站、大矿山和其他利润丰厚的大型企业所上缴的地方税归地方财政所得，由当地政府支配。因此，尽管当地市、县（自治县）的财政收入有所增长，但直接为电站、工矿企业让出土地、家园，作出重大牺牲的库区、矿区农民的收入却没有提高，他们在利益补偿中的利益主体地位并没有得到体现，他们在配套产业、社会服务、劳动用工等方面也没有得到适当的照顾。四是国家资源税标准和分配不合理，石油、天然气等资源开发补偿难。现行的石油、天然气资源税是根据1993年资源税暂行条例的规定，从量计征的。以新疆为例，1993年原油资源税是12—14元/吨，当时的油价是478元/吨，这些年国际原油价格一直居高不下，一直保持在3800元/吨以上，但原油资源税则长期停留在12—14元/吨，直到2005年7月以后才调整为14—30元/吨。

2.原因分析

一是我国长期实行高度集权的管理体制，利益共享机制建设滞后。尽管有关法律已明确规定了民族自治地方自然资源开发利用的自主权和获得利益补偿权，但在民族自治地方资源开发利用上，往往依然是“取”多“补”少，无偿利用或低价利用自然资源的观念根深蒂固，对维护和照顾少数民族经济利益的认识不到位，利益共享机制建设滞后，投资方在开发中所获得的利益难以进行合理分配。二是目前我国自然资源开发政策仍带有较深的计划经济的痕迹，是一种不成熟的市场经济开发模式，水库淹没赔偿政策和赔偿标准还未真正确立由市场经济定价、等价交换的市场经济赔偿的规则。尤其是20世纪90年代中期之前所征用的土地和拆迁补偿过低，就地后靠的移民方式所带来的一些后遗问题，由于国家和地方财力有限至今难以真正解决。四是民族自治地方自然资源开发中当地居民的优先受惠权没有得到真正的确认，即使在民族区域自治法中规定的“优先合理开发利用”，权益主体也只是定位在“民族自治地方的自治机关”，而不是具体明确为当地居民，这两者之间显然存在差异，缺乏明确认定的权益关系。

（三）生态补偿机制不完善，生态建设和环境补偿不到位

1.主要表现

一是一些原来以林业经济为主的民族地区，国家实行禁伐、限伐政策后，当地财政和群众收入减少，却没有得到相应的补偿，加上后续产业开发跟不上，一些少数民族地区出现贫困人口增大的趋势。二是一些生态环境建设工程，利益补偿政策不完善，经济补偿不兑现。三是部分生态移民没有得到应有的补偿和合理安置，生产生活困难不少。

2.原因分析

一是全国统一的具有可操作性的生态补偿机制尚未建立，生态建设和环境保护的政策不完善。我国的生态补偿工作才刚刚起步，而且仅仅体现在退耕还林领域，其他领域如城市水源地的发展与保护、江河上游水资源利用与中下游用水等矛盾和问题，虽已有许多政策措施，但由于没能从机制上解决生态价值补偿的问题，一直未能妥善予以解决。此外，目前一些相关的法律和政策对民族自治地方生态补偿的范围过于狭窄，补偿的标准明显偏低，与民族地区的生态贡献不适应，不能达到民族区域自治法上的“合理补偿”的要求。二是生态补偿的立法远远落后于生态问题的出现和生态管理的发展速度。许多新的管理和补偿模式没有相应的法律法规给予肯定和支持，一些重要法规对生态保护和补偿的规范不到位。三是生态环境保护即创造价值的原则没有确立，生态建设与保护者劳动本身的社会价值，生态系统巨大的功能价值往往会被忽略，它们的价值在我国现行市场价格体系中没有得到应有的体现。

三、构建和谐民族关系的对策建议

胡锦涛同志最近指出：“要加强对社会利益关系发展变化的调查研究，深入认识和分析我国社会利益结构、利益关系等方面情况的发展变化和发展趋势，以利于完善政策措施，更好地统筹各方面的利益关系和利益要求。”因此，对在维护和发展少数民族经济利益方面存在的问题，需要认真研究和正确处理，采取有效措施加以解决。

（一）加强民族区域自治法的可操作性，发挥民族区域自治的制度功能

我国的民族区域自治制度，是保障国内各民族平等权利，实现各民族共同团结奋斗，共同繁荣发展的基本政治制度，也是实现民族关系和谐、民族地区社会和谐的重要的制度保障。从一定意义上讲，民族关系处理得好不好，关键要看民族区域自治制度落实得好不好，民族区域自治法是实施民族区域自治制度的法律保障，其担负着保障少数民族和民族地区社会和经济发展，实现各少数民族政治经济文化平等的责任。因此，应进一步加强对民族区域自治法的学习宣传，特别是各级民族自治地方的上级国家机关，制定政策的有关职能部门，更需要进一步加强学习，切实掌握党的民族政策、熟悉相关法律规定，加强调查研究，深入了解民族地区的实情，强化依法履行职责意识，进一步提高搞好民族工作的自觉性。尤其在做出制度安排、政策制定和处理民族关系时，必须充分考虑少数民族经济利益的客观事实，运用公正有效的法律机制实现少数民族经济利益的分配。

此外，新修改的民族区域自治法已颁布实施五年多，2005年《国务院关于实施〈民族区域自治法〉若干规定》也已颁布。但作为法律法规条文，自治法和若干规定都比较原则，存在一些条文规范过于宏观和笼统，实施程序缺乏，法律强制偏弱的问题，建议国务院部委及各省（自治区），应根据其精神，结合本部门本单位本省（区）的实际，制定出相应的具体实施细则，使规定政策化，便于操作和落实，并在民族区域自治法配套法规中针对违反自治法行为设定严格的法律责任，提高自治法的实施效果。

（二）根据民族自治地方的实际，选择适合少数民族地方经济发展的财税政策

1.中央适当放宽民族地方财税政策

1994年的税制改革，在一定程度上促进了产业结构的优化和区域经济的协调发展，但鉴于民族地区基础较弱和大量特殊支出因素的存在，建议对现行税制和政策作进一步改革和调整，以利于民族地方涵养税源，壮大财政增收潜力。一是调整中央与民族地方的共享税分成比例和范围。考虑到民族地区与东部沿海省市收入水平的差距，建议在分税制财政体制不变的条件下，对民族自治地方和一般地区，采取分别对待的政策，建议80%的增值税留给民族地区，或中央地方分成比例调整为25%和75%，以增强民族地区的地方财力。二是把民族地区中央所属企业所得税，由中央税改为中央、地方共享税，各享50%，以兼顾国家、民族地区的利益，促进中央企业与民族地区关系的协调发展。

2.通过某些税种的调整，建立促进民族地区经济发展的税收体制

一是改革增值税，由生产型增值税改为消费型增值税。二是适当提高现行资源税率，扩大其征收范围，应把森林、生物、水资源等纳入征税范围，增加的税收作为地方财政收入，增加的税负通过提高资源性产品的价格，转嫁到资源加工环节，这不仅有利于增加民族地方财政收入，也可以保障国有资源有偿使用和可持续发展。

3.赋予民族自治地方更宽松的地方税收管理自治权

允许民族地方根据自身的实际，对现行的地方税在实施细则，开征、停征以及税目、税率的调整，制定民族地区地方税与税收法规，使民族地区在税收方面拥有一定的权限。

4.规范转移支付制度

加大转移支付力度，增强民族自治地方自身的经济实力。在现有的基础上，应逐年扩大中央对民族地方一般性转移支付量，将“基数法”逐步改为“因素法”。要充分考虑不同地区的经济状况、资源、人口、教育，对支出需求等多种因素，确定转移支付的数额。考虑到民族地区生产力发展水平相对落后，应适当加大对民族地方的转移支付额度，特别是在农业、基础设施、教育、生态环境等专项补助上给予资金倾斜。并根据各项基础设施在民族地方开发中的重要性、规模大小、影响范围等因素，科学确定中央直接负担的专项支付比例水平。

（三）建立风险共担、利益共享的自然资源开发新机制

1.重视带动当地经济的发展

国家在民族地区建设重点项目时，要在带动当地经济发展，发展相应的服务产业以及促进就业等方面，对当地给予支持。

2.引入股份制

涉及资源开发项目应允许地方入股。现在很多大项目是靠国家贷款支持的，为了照顾当地群众的利益，可实行地方或百姓以土地入股的办法，然后共同承担贷款责任。包括走向农村的农产品加工企业，民族风情旅游开发区，也应实行这种办法。让农民在龙头企业中占股分红，形成真正的“公司+农民”。加拿大在水电开发中，给搬迁移民赠送股份，并在移民地建设工业企业使农民就业的办法很值得参考。

3.改革现有的资源税收政策

一方面将资源税由“从量征收”调整为“从价征收”，适当提高石油、天然气、煤炭等矿产资源补偿税标准，由1%调整到8%—10%。另一方面应实行所有资源开采企业不论企业所属的总公司在哪里，都在资源开采地登记注册，就地缴纳增值税，并扩大地方的留存比例，力争中央和地方各取一半。

（四）建立合理的生态保护补偿机制

1.认真落实补偿政策

按照“谁开发谁补偿、谁受益谁补偿”的原则，明确补偿范围、标准和程序，落实补偿政策，提高现有的补偿标准，以切实维护对国家生态环境保护和资源开发做出贡献的民族自治地方。

2.尽快建立“环境财政”

把环境财政作为公共财政的重要组成部分。加大财政转移支付中生态补偿的力度。在中央和省级政府设立生态建设专项资金列入财政预算，地方财政也要加大对生态补偿和生态环境保护的支持力度。

3.建立生态建设的投资融资新体制

要建立以政府投入为主，全社会支持生态建设的投资融资体制，并积极探索多渠道多形式的生态补偿方式，拓宽生态补偿市场化、社会化运作的路子。

4.完善现行保护环境的税收政策，增收生态补偿税，开征新的环境税，调整和完善现行资源税

将资源税的征收对象扩大到矿产资源和非矿产资源，增收水资源税、开征森林资源税和草场资源税。将现行的资源税按应税资源产品销售量计税改为按实际产量计税，对非再生性、稀缺性资源赋以重税，通过税收杠杆把资源开采使用同促进生态环境保护结合起来。同时，加大各项资源税费使用中用于生态补偿的比重，并向欠发达地区、重要生态功能区、水系源头区和自然保护区倾斜。

5.建立和完善生态环境补偿制度的法律法规和监督制度

加强生态补偿立法工作，从法律上明确生态补偿责任和各种生态主体的义务，为生态补偿机制的规范化运作提供法律依据。同时，建立和健全生态环境的法律监督制度。