实施“安康工程” 构建“和谐藏区”

实施“安康工程” 构建“和谐藏区”——对四川藏区发展稳定的调查与思考

四川省委统战部课题组

“治藏必先安康”是前人总结的历史经验，“稳藏必先安康”是中央领导的英明决断，实施“安康工程”是我们对四川藏区发展稳定工作的新建议。本文从客观条件、历史渊源、时代发展、历史使命等角度阐述了实施“安康工程”的重要性和紧迫性，从自然资源、社会条件、领导机制、干部面貌等方面分析了实施“安康工程”的现实基础和实施条件，突出“发展、宗教、干部”三个重点，提出了实施“安康工程”的具体建议，具有较强的针对性和可操作性。

一、为什么要实施“安康工程”

古有“治藏必先安康”之说。中央领导也先后作出“稳藏先安康”、“安康先通康”等论断。“康”是藏语音译，其地域包括当前四川藏区等操藏语康巴方言的地区。现实条件下，国家有能力投入更多的财力实施“安康工程”，通过“安康”，必将对四川藏区带来巨大的发展动力，社会将更加稳定。

（一）从客观条件、历史渊源角度看，四川藏区战略地位突出，实施“安康工程”十分必要

特殊的地理位置和历史成因决定着四川藏区“汉藏结合部”“康区核心带”特点明显，战略地位突出。从地理位置看，四川藏区位于四川西部，青藏高原东缘，西隔金沙江与西藏、云南相望，北邻青海、甘肃，东南紧靠四川盆地和西南山地，既是内地与西藏联系的枢纽，又处在甘、青、川、滇通衢的民族走廊中段。从民族风情看，四川藏族在文字、风俗、服饰以及宗教方面与西藏没有根本差别。另外，四川藏区与西藏相比，与内地交往更密切，在民族文化等方面相互交融，有更易接受内地文化的基础。从历史渊源看，在政治经济和社会文化上与内地的联系十分紧密。四川藏区从公元9世纪吐蕃王朝解体后即受中央政权分封和管辖，是各朝传递政令、补给兵员粮饷的要津，也是西藏地区僧俗官员入朝纳贡请封的主要通道，有东屏四川、南控云南、西慑西藏、北啸青海的战略作用，是历代兵家必争之地。不安康则难稳藏。

（二）从时代发展、历史使命角度看，四川藏区工作形势严峻，实施“安康工程”十分必要

随着时代发展，四川藏区历史上相对重要的战略地位随着交通等因素变化而淡化，而维护统一、反对分裂的历史使命却更加沉重。一是边缘化趋势日益突现。由于政治、经济特别是交通变化，导致四川藏区战略地位淡化并相对西藏、青海藏区逐年被边缘化。目前，青藏铁路、公路已是95%以上的进藏物资通道，川藏公路作为内地连接西藏的大动脉功能被弱化,“要津”作用不复存在。二是反分裂形势日益复杂。维护祖国统一、促进民族团结是四川藏区的历史使命。四川藏区近年反分裂斗争形势不容乐观。三是跨越式发展日益急迫。四川藏区是“汉藏结合部”“东西交汇点”，能否跨越式发展直接影响西部大开发成效；做好生态保护工作，才能发挥其森林、草地对长江水源涵养、水质保护的天然屏障作用，维系长江流域乃至全国生态平衡。另外，藏区干群盼望发展之心深切，建设家乡之情强烈。不安康则康难安。

二、实施“安康工程”的现实基础

实施“安康工程”将充分挖掘四川藏区发展潜力，带来发展契机。一是资源多。水能资源占全省可开发总量的一半以上。九寨沟、黄龙寺、海螺沟等旅游资源得天独厚，高原风情、藏羌文化享誉中外。全国两大林区之一，树种名贵；全国五大牧区之一，面积2.18亿亩。有大熊猫、金丝猴等珍稀动物，出产虫草、贝母等名贵药材。矿产资源如金、银、铜等储量占全省90%以上。二是基础好。近几年，四川藏区经济持续健康快速发展，产业结构日趋合理，经济运行质量和效益提高，已经初步形成以水力能源、优势矿产品和生态旅游为支柱的经济发展格局，人民安居乐业，社会和谐稳定。三是支持大。中央领导同志多次视察四川藏区并帮助解决如交通等重大问题。省委省政府高度重视藏区工作，制定政策、加强扶持。四是动力强。近年四川藏区各级领导班子和领导干部始终保持昂扬向上、朝气蓬勃、奋发有为的精神状态，团结奋进，艰苦创业；各族人民思进、思安、思干，加强发展愿望强烈。

但影响“安康工程”实施成效的问题与隐患也不少。一是先天不足、基础薄弱。四川藏区地理、气候等自然条件十分恶劣，生态环境十分脆弱，属灾多、灾重、灾频地区，远离中心城市和发达地区，无任何出海口和边境口岸,致使竞争无力、发展缓慢。目前甘孜州仍有绝对贫困人口29万，相对贫困人口12万，占到全州农牧民总数的一半以上，农牧民因灾因病返贫致贫时有发生。二是达赖集团变换手法、加剧分裂渗透。近年达赖集团加紧对藏区渗透破坏是影响四川藏区稳定的根源。三是部分干群思想不统一、认识不深刻。有些干部群众对“维护稳定事关国家安全，事关各族人民的根本利益”的认识上有差距，政治敏锐感差，甚至有“可以与达赖和谈，可以让达赖回来”等错误认识。在四川藏区逐年边缘化背景下，加之与西藏、青海相比经济和干部政策差距大，有的干部出于利益考虑，认为“出事才会重视，重视才有投入”。这种“会哭的孩子有奶吃”的思想导致办事不力甚至起反作用。有的群众更有“不闹不解决，小闹小解决，大闹大解决”想法，直接影响稳定。四是职工收入偏低，人才队伍建设难度大。近年国家对四川藏区的扶持、优惠政策相对弱化，特别是工资福利等与西藏、青海、云南等藏区相比绝对落后。四川藏区干部平均工资比云南迪庆少300元/月、比青海玉树少600元/月，与西藏相差更大。由于收入低、差距大，形成人才不愿来、留不住等局面。阿坝州近年急需师范、卫生、水电等专业人才，但很多人才上岗不久因收入偏低与条件艰苦等原因而辞职或离职。

三、实施“安康工程”的具体建议

“安康工程”要在中央统一领导下，以邓小平理论、“三个代表”重要思想为指导，以“坚持科学发展，构建和谐藏区”为目标，把进一步加大扶持力度与发挥藏区干部群众主观能动性结合起来，把机制创新与观念更新结合起来，坚持抓创新促发展，抓宗教保稳定，抓人才固政权，确保四川藏区经济又好又快发展，社会事业全面繁荣，人民生活持续改善，社会局势长治久安。

（一）加快发展是“安康工程”的第一要务，必须坚持开拓创新

首先，思想观念要革新，抛却“旧观念”。一方面，藏区广大干部群众在思想观念上要摒弃等、靠、要思想，振奋精神，奋起直追；另一方面，上级干部在为藏区服务上要有“讲政治、有感情、办实事”意识，避免在工作中对藏区主动关心和积极帮助不够。为藏区出主意、想办法应突破旧格局，尝试新做法，如建议国家整合资源在四川藏区建设“发达区”，以产生示范效应；将甘孜州一分为二或三，缩减行政成本，提高行政效率。

其次，方针政策要创新，切忌“一刀切”。既要用好现有政策，又要上级给足新政策。上级出台政策应结合实际，切忌“一刀切”。比如近年国家加强宏观调控，压缩投资项目，但对藏区不应调控而该出台专门政策，将其他地方过热投资有意、有序引向民族地区特别是发展滞后地区；又如上级政策要求的“项目配套费”，按照《民族区域自治法》就应取消，结合藏区“保吃饭”财力更不应出台此类“一刀切”规定。“一刀切”政策和做法只会造成藏区丧失追赶发达地区良机。

其三，工作举措要出新，避免“走弯路”。一要科学规划。如“南水北调”工程与四川藏区生态环境保护、水电开发的矛盾如何调处；作为长江、黄河源头地区之一的四川藏区是否应与青海藏区一样，享受“三江源”保护工程的优惠政策。建议加快“两江一河”（即金沙江、雅砻江、大渡河）江河源生态保护区规划，并把位于江河源的甘孜州大部和阿坝州西北部列入国家“十一五”建设规划；让受益的长江中下游地区承担长江上游保护区部分生态建设费用，多渠道解决生态建设资金；让四川藏区电力输出通道并入国家电网，增强“造血”功能；出台有利的资源开发、企业注册、税务登记和税收缴纳等方面的特殊政策，避免藏区无法征收内地注册企业从事资源开发所产生的税收。二要突出重点。实施“惠民行动”是“安康工程”的重点内容。要改善基础设施条件尤其是交通状况，改造317、318国道，推动雀儿山隧道建设，形成大香格里拉、大九寨旅游公路环线；加快实施生态移民工程；提高国家扶贫资金总量中财政扶贫资金的比重；对农牧民无力归还的支农贷款实行“挂账停息”并逐步核销；统筹解决四川藏区基层医疗卫生保障问题，加强大骨节病、包囊虫病等地方病的防治；改善农牧民生产生活条件；继续延长民族地区“十年教育行动计划”实施时间。三要开发资源。在做好群众工作，维护社会稳定的前提下，注重通过市场配置资源，继续挖掘水电、矿产、旅游、医药、畜牧等优势，搞好招商引资工作。

（二）保持稳定是“安康工程”的首要目标，必须解决宗教问题

藏传佛教问题是四川藏区诸多问题和矛盾的交汇点。只要做好藏传佛教工作，就掌握了维护社会稳定的主动权。

（1）在教育中实现引导。开展“和谐宗教活动场所”创建活动，着力抓好宣传教育工作，积极引导宗教与社会主义社会相适应。区分不同对象，对党员干部、普通群众、寺院僧尼采用不同的教育方法；利用法会、节日等群众聚集的机会开展有针对性的教育活动；针对城区、农牧区的不同特点实施不同的教育措施。鼓励和支持宗教界爱国进步人士探索、挖掘和弘扬宗教教义、道德、文化中有利于社会发展的内容。倡导信教群众既修今生又修来世，过好今生再修来世。继续在全社会深入揭批达赖。尽快设立“爱国爱教藏传佛教寺庙维修基金”，做好60座重点寺庙的工作，继续开展“视听”教育活动，加大投入、创新形式，继续开展寺庙爱国主义教育活动。

（2）在管理中逐步规范。管理不到位是四川藏传佛教工作的一大顽症。

首先，结合实际、贯彻政策。全面贯彻党的宗教信仰自由政策。注意区别不同性质的宗教活动，形成一套切合实际、稳定连续、操作性强的政策。其次，健全机制、细化职责。从建立州县佛协开始，从建立健全寺庙规章制度入手，从培养爱国爱教代表人士着力，把寺庙和宗教人员纳入社会管理和公共服务范围，应把寺庙通路、通电、通水和在寺无依无靠、老弱病残僧尼的生活困难等问题列入当地经济社会发展总体规划。再次，突出重点、狠抓落实。制定教育计划，把责任落实到部门、到人头，解决有的党员领导干部对藏传佛教事务不想管、不敢管、不会管的问题。

（3）在培养中掌握人物。按照“高度重视、加大投入、加强教育、搞好安排”的思路，培养一支政治上靠得住、学识上有造诣、品德上能服众的宗教代表人士队伍。着力规范寺庙学经班。加快四川藏语佛学院甘孜、阿坝分院建设进程，改善办学条件，提高办学质量。坚持“可以转世、不可全转、从严掌握、控制总量”原则，规范我省藏传佛教活佛转世秩序。

（三）政权建设是“安康工程”的长期任务，必须建好人才队伍

基层政权对维护社会稳定、促进地区发展起着决定性的作用。目前四川藏区基层政权建设基础相对薄弱，硬件如基层办公条件和软件如基层组织建设均滞后，特别是干部和人才队伍建设难度大直接影响发展和稳定。高度重视基层组织机构完善和人员选拔，既要明确统战、政法、宗教等部门职责，如进一步明确和执行“藏区州（县）统战部长，必须由同级党委常委担任”要求；又要狠抓人才教育、培养和选拔工作。

——在干部队伍建设上。要突出抓好“一把手”工程，切实加强思想政治建设，不断提高“一把手”发展经济的能力、管理社会的能力，提高驾驭和处理民族问题的能力，强化领导一方发展和维护一方平安的责任。坚持正确的用人导向，建立和完善优秀人才脱颖而出的选人用人机制。着力转变机关工作作风，建立健全和严格执行奖惩升降的激励约束机构和监督机制。要解决公务员入口问题，建议在“公招”期间，对民族考生实行照顾，制定特殊优惠政策，降低入口门槛；对特别优秀的事业单位工作人员适度放宽政策，以不断充实公务员队伍；结合民族地区实际，增加藏区政法部门的行政编制，“公招”中对懂“双语”者（汉语和藏文）优先录用；切实加强基层干部队伍建设，提高村级“三职干部”的经济待遇，建设一支靠得住、有本事、肯干事、会干事、能干成事的基层干部队伍，为维稳工作提供坚强的组织保证。

——在人才队伍建设上。一是通过激励措施引进外地人才。四川藏区在工资福利等方面的政策、待遇与西藏等地相差甚远，必然导致人才引不进。市场经济条件下，通过高工资、高福利、高回报等方式才可能让外地优秀人才或应届高校毕业生到高海拔的艰苦地区工作。二是依靠事业待遇留住现有人才。从收入、福利、个人发展等方面提高在民族地区工作的干部所能达到的水平，方能形成“洼地效应”，达到“事业留人”、“待遇留人”的目的，使现有人才“有想头”、“有盼头”、“有留头”。三是加大投入力度培养本地人才。四川藏区现今没有专业技术人员继续教育培训基地。建议在内地高等院校设立民族地区专门教育培训基地，投入专项经费用于民族地区公务员培训和专业技术人员继续教育培训。

课题组组长：陈光志

课题组成员：钟家霖、王斌元、周正明、谢刚政、赵平