加强统战性 激活民间性——关于进一步发挥上海统战团体作用调研

加强统战性 激活民间性——关于进一步发挥上海统战团体作用的调研

上海市委统战部课题组

进一步发挥统战团体^[1]在统战工作中的作用，是做好社团统战工作的重点。现有的统战团体虽然种类较多、性质各异，联系对象不一，但兼具统战性与民间性是它们的共性。因此，我们从这一角度入手，对上海25个市级统战团体进行了问卷调查，并选取市工商联、市侨联、市中青年知识分子联谊会、市公关协会、市侨商会、市欧美同学会六个团体为重点调研对象，逐个走访了这六个团体的负责人，对比调研了上海市浙江商会（以下简称浙商会），召开了10多次座谈会、研讨会，形成本报告。

一、近年来，统战团体为更好发挥作用进行的探索

随着经济体制的深刻变革、社会结构的深刻变动，统一战线成员的数量不断增多，分布更加广泛。到2006年底，上海有新的社会阶层人士约260万人，在“两新”组织从业的人员已占全市从业人员总数的58.8%。迫切需要统一战线拓宽视野，扩大覆盖面和团结面。随着利益格局的深刻调整、思想观念的深刻变化，统一战线成员利益诉求、政治参与的呼声不断增强。我们2006年对1286名专业人士的调查表明，69.7%的人表示愿意参与社会政治生活；47.4%的人加入了社会团体，其中超过半数的人参加了两个以上团体。迫切需要统一战线参与社会再组织，成为统一战线成员有序表达诉求、实现参与的重要渠道。上海作为改革开放的先行地区，国际化程度不断提高。2006年底在沪常住外国人近12万，在上海及周边地区工作和生活的台胞约40万。迫切需要统一战线扩大包容性，通过能够与国际惯例接轨的社团，开展海内外交流。近年来，统战团体根据新形势新要求，积极探索如何进一步发挥自身作用，形成了一些行之有效的做法。

（一）扩大工作覆盖面

一是突破了传统工作对象的范围。市黄埔军校同学会新增了与在沪经商、工作的后期台湾黄埔同学的联系，其中不乏台军退役将领及其家属；同时，以家属联谊中心为抓手，将工作视野扩大到黄埔同学的第二、第三代家属，走出了工作资源日渐萎缩的困境。二是收纳体制外资源。市欧美同学会发现不少在外资企业担任管理和技术工作的归国留学生有成立组织的迫切愿望，但苦于找不到主管单位而无法在社团局登记。经协调，以市欧美同学会国际工商分会的名义成立了正式组织。现已吸收了约400名外资企业管理和技术人员为会员，其中不少是“世界500强”在沪企业的高级管理人员。三是从海内拓展到海外。市侨联成立了上海华侨事业发展基金会，正在美国筹设独立机构进行运作，以便于在美国联系和团结更多的具有“上海情结”和愿意到上海投资、为上海经济社会发展作贡献的广大华侨华人和国际友人。市台联聘请了18位来沪投资和发展多年、具有良好信誉和社会影响的台商代表人士，作为市台联名誉理事。

（二）健全组织网络

一是增加纵向组织层次。市工商联在各区（县）已建立工商联（商会）的基础上，向下延伸，在全市213个街道（乡、镇）中，建立了211个基层商会，基本上吸纳了各个层面有代表性的非公有制经济人士。二是建立横向分支机构。市中青年知识分子联谊会成立了专业人士分会，重点吸收新的社会阶层人士中的自由择业知识分子。现在，建立分会的模式已经成为各类市级统战团体开展新的社会阶层工作的重要途径。三是健全立体化组织体系。市工商联在市、区、街道三级组织的基础上，在民营企业相对集中的行业组建了12个行业商会、二个地区商会、八个开发区商会。市侨联在已有市、区、街道、居委会四级组织的基础上，在高科技园区、工业园区和商务楼宇建立分会，组织网络由行政覆盖拓展到区域覆盖，使组织体系呈全方位、多层次、纵横交错、立体化状态。四是建立新的团体。市侨办于2003年成立了侨商会，发展了来自美国、加拿大等21个国家和地区的200多名会员，其中多数是侨界企业家和海外著名侨领，成为党的侨务工作的延伸和载体。

（三）创新工作机制

一是在团体负责人的产生过程中推广民主选举的办法。有的街道（镇）工商联在换届中，采取了公开竞争、投票选举的做法，当选者为团体服务的自愿性更强。二是探索由团体所联系的主要群体的代表担任负责人。2006年换届，全市19个区（县）工商联已有10个由民营企业家担任会长。增强了团体负责人的公认度和代表性，强化了团体负责人为成员服务的意识。三是采用“自组织”运作模式。侨商会由侨商任会长，实现了自主管理、自筹经费、自我发展。调动了会员参与和自我服务的积极性、主动性。四是尝试开展有偿服务。市公关协会按照市场化运作方式，举办培训班、进行专业资格认证，适当收费，在为会员提供服务的同时，自筹经费。五是部分领导成员、工作人员采用兼职或自聘方式。新设立统战团体和分支机构大多采用这种模式。

（四）丰富活动内容和形式

在活动内容方面，找到促进不同区域经济社会发展和团体成员需求的结合点，达到双赢。上海钢铁贸易交易量约占全国的六分之一，钢贸企业绝大多数是民营企业。市工商联钢铁贸易商会针对会员关注国家政策、谋求自身发展的需求，与宝山区委、区政府联手，连续四年举办了四届“长江口民营经济发展论坛”，邀请国务院有关领导解读政策、权威专家分析钢铁行业市场走势，深受本行业企业家欢迎，实际参加者大大超出预期。该论坛已成为推动区域经济发展的品牌活动。在活动形式方面，有的统战团体突破传统的学习会、报告会、座谈会、论坛、研讨会等形式，以打高尔夫球、沙龙、咖啡吧聚会等团体成员喜闻乐见的形式开展活动。特别是上海海外联谊会注意借助网络开展活动，其创建的东方海外之桥网站，坚持以民间性、服务性、思想性为主旨，逐步从单纯的公告型网站向参与型网站发展，已经成为团结联系海外华裔青少年、帮助他们增强祖国认同感的重要载体。

以上探索取得了很好的成效，在组织动员各自所联系的统战对象，把他们的意志和力量凝聚到上海的经济社会发展大局，纳入到社会主义民主政治建设框架中等方面发挥了重要作用，显示了统战团体的活力。但这些探索还处于自发阶段，呈现为一个个案例，亟须总结，以发现规律，指导全局。

二、影响和制约统战团体作用发挥的主要问题及成因分析

影响和制约统战团体作用发挥的主要问题有以下两个方面。

（一）工作理念有待调整

从管理和考核角度看，统战工作部门作为各类统战团体的业务主管单位，有行政化、机关化倾向。25个市级统战团体中，有正式编制的12个，占48%。其中，工商联纳入公务员管理，市侨联、市台联等6个团体（其中包括一个宗教团体）参照公务员管理，还有5个团体（以宗教团体为主）参照事业单位管理。考核方式和手段也带有较强的行政色彩。部分统战团体自觉不自觉地形成了“对上不对下”的工作理念：行政化色彩越来越重，主动为成员服务的意识越来越淡，团结面和凝聚力都不能适应新形势的要求。

从发展模式来看，民间性资源挖掘不够。个别统战团体还固守着以向有关部门争取更多行政资源求发展的观念。比如，要求增设机构和编制、提高行政级别等。从近年来各种社会团体，或从同一统战团体的不同分支机构的运作情况来看，占有行政资源的多少和其作用大小并不完全呈正相关性。实际上，我们也有不少统战团体不完全依赖行政资源。统计表明，统战团体中，有13个没有编制，10个经费自筹，七个部分自筹。这些团体有的还相当有活力，在统战工作中发挥了很好的作用。

另有个别不吃“皇粮”的统战团体与统战工作若即若离。尽管这些团体和统战部门保持着一定的联系，但接受政治引导的程度有限，利益表达和政治参与的渠道也不畅，在服务统战工作大局方面的作用不明显。从社会发展趋势来看，这类不吃“皇粮”的统战团体或统战团体的分支机构会越来越多。对那些尚处于统战工作视野之外的、大量存在、并不断增加的社会团体，还需要调整工作理念，采取有效措施，将其中统战对象比较集中的团体整合进统战团体的组织体系，为统战工作大局服务。

（二）运行机制有待优化

在代表人物产生机制方面。大多数统战团体的代表人物由统战部门和团体协商产生。这确保了统战部门的主导地位，但也可能使个别代表人物因缺乏广泛的民间基础而显得公认度不高、影响力不强。而大量的社会精英活跃在社会团体中，一些人年纪轻、层次高、能力强、影响大，却没有进入我们的工作视野。

在大型活动举办机制方面。一是协调不够。在重要节日前后，往往出现不同团体举办相同类型活动的情况，使相同对象疲于应付。二是实效不明显。从近年统战团体所办活动情况来看，有的活动尽管层次高、规格高，但也有重过程、轻结果，重形式、轻实效的情况，活动的影响局限于统战系统内，在发挥实际效果、扩大社会影响方面都有进一步努力的空间。

在动员参与机制方面。一是广泛性不够。目前，不少统战团体内部的参与面主要集中在部分骨干身上，一般成员参与机会不多。这也是部分活动很难保证较高出席率的原因之一。二是调动参与积极性不够。调查数据表明：各统战团体与会员的联系方式中，使用最多的依次是：召开各种形式的学习座谈会，邮寄刊物资料，举办各种类型的联谊交友活动。在成员需求差异性增强、社会交往方式变化的今天，联系方式也需要因人、因时而异。

这些问题影响了统战团体作用的发挥，其深层次原因是没有充分发挥统战团体统战性和民间性双重优势。

三、进一步发挥统战团体统战性、民间性双重优势的思考

（一）统战团体具有“统战性”的优势

第一，统战团体可以作为新形势下统一战线促进社会和谐的重要组织保障。面对多元的社会，要顺利实现社会“再组织”，促进社会和谐，确保党在政治上的一元领导，就必须逐步建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。在这个全新的社会管理格局中，坚持党的领导是根本，培育一大批既接受党的领导，又能体现民间活力的社会组织是实现社会管理的有效途径。统战团体领导关系明确、组织健全、骨干力量强、联系面广，有的团体还具有悠久的历史、良好的社会声誉，广泛联系着统战工作范围内各领域的群众，能够在促进民族关系、宗教关系、阶层关系、海内外同胞关系和谐的进程中发挥出更为重要的作用。与其他社会团体相比，统战团体的政治优势是明显的，开展工作所必需的人力、物力、财力都能得到保证。

第二，统战团体是扩大有序政治参与、发展社会主义民主政治的重要途径。国外相关研究表明，在政治参与需求扩大的情况下，必须完善现行政治体系在组织疏导方面的机制，增强对各种社会力量的包容性。长期以来，许多统战团体在满足团体成员有序政治参与方面发挥着重要作用。有的市级统战团体是政协界别的组成单位；不少统战团体成员是各级人大代表、政协委员，或者担任一定的行政职务、社会职务。这表明，统战团体在利益表达和政治参与方面有着制度化、规范化、程序化的渠道，能够为有序扩大统一战线成员的政治参与提供有力的保障。

（二）统战团体具有“民间性”的优势

第一，统战团体在其章程范围内发挥作用的潜力很大。首先，在发展成员方面，统战团体可以根据各自章程尽可能多地团结联系新的社会阶层人士，从而把统战工作从体制内走向体制外的“船”打造得更大、“桥”铺设得更宽。其次，在服务内容方面，可以尽量延伸。比如，可以摆脱行政机关工作权限的束缚，避免海外舆论对政府过度作为的指责，与在沪的海内外人士，特别是在沪台商广交朋友，为他们提供各种服务，甚至在开展民间外交方面也大有可为。再次，运作方式可以灵活多样。统战团体可以自主选择最有效、最便捷的运作方式。比如，侨商会今年组织了高层访问团访问菲律宾，受到阿罗约的接见。

第二，可以用行政资源为特定群体服务。按照一般逻辑，使用公共资源的行政部门，其服务对象应该是公众。而统战团体的民间性特征决定了它需要为团体成员提供服务；也就是说，可以为特定群体服务。比如，工商联可以帮助民营企业做大做强做规范，市侨联可以为老归侨募集帮困基金，等等。可以说，统战团体在这些方面发挥出来的作用，实际上已经成为政府公共服务的重要方面和补充。

第三，统战团体具有特殊的亲和力和凝聚力。统战团体孕育和成长的土壤在民间，亲和力是其与生俱来的特性。有的统战工作对象，特别是海外统战工作对象和归国留学人员，对直接与党政部门联系交流还心存疑虑，但在海外联谊会、侨联和欧美同学会，他们感到是回到了“娘家”，放松而自在。统战团体和其他社会团体一样，成员有共同的意愿。这使广大成员找回了曾经失落的归属感，也成为凝聚广大成员的重要因素。

（三）正确把握统战性与民间性的关系

第一，统战团体必须兼有统战性和民间性。当代中国社会在一致性增强基础上的多样性的发展，是统一战线存在和发展的客观基础，这就决定了统战团体必须兼有统战性和民间性。这也是统战团体区别于其他社会团体的显著特征。统战性强调团结和引导，保证正确的方向，反映了一致性的本质要求；民间性意味着广泛性、差异性、自主性，反映了多样性的要求。统战性是统战团体政治优势和政治地位的保障，是统战团体最基本、最重要的属性，是统战团体的灵魂和根本，只能加强不能削弱。民间性是统战团体的内在属性，是实现统战性的载体和手段，是统战团体发挥作用的重要源泉，必须大力挖掘。加强统战性，就是要增强统战团体在服务大局、参政议政、民主监督方面的功能，始终保持正确的发展方向；激活民间性，才能始终保持统战团体的特色与个性，才会对成员有更大的吸引力和凝聚力。充分发挥统战团体的作用，就是要把统战团体建设成为统战性、民间性兼有的有机统一体，使统战性与民间性相辅相成、相得益彰。

第二，要把握好统战性与民间性的“度”。我们研究了各统战团体在不同历史时期的工作定位，发现在不同的历史时期，统战团体在统战性和民间性成分上有不同的选择。选择的依据是统战工作在不同历史阶段所面临的形势和任务。比如工商联，在建国初期更多地发挥其民间性优势，商会特别是行业公会的作用比较大；对私营企业改造以后，更多地发挥其统战性优势，主要对原工商业者进行思想教育；改革开放以来，逐步转向发挥统战性和民间性两个优势，强调它是具有统战性、经济性、民间性的商会组织。因此，统战性与民间性的优势能否找到最佳结合点，恰如其分、恰如所需地发挥两种优势，关键在于适时调整好这个“度”。从各类统战团体面临的问题来看，我们既要加强其统战性，又要激活其民间性。在建立健全社会主义市场经济体制的过程中，特别要注重挖掘其民间性优势和作用。

四、进一步发挥上海统战团体作用的建议

我们基于以上对统战团体统战性、民间性双重优势的思考，并从这一角度入手，在如何进一步发挥统战团体作用方面，尝试提出一些原则性的建议。

（一）切实加强和改善党对统战团体的领导

第一，发挥统战部牵头协调作用，建立健全有利于统战团体作用发挥的体制机制。

统战部门要从扩大党执政的社会基础、提高党的执政能力的高度来提高对统战团体工作重要性的认识。结合上海实际，重点推进下列工作：一是加强组织领导。统战部门要担负其牵头协调和监督检查的职责，要经常研究统战团体工作，协商安排统战团体的重大活动。既要研究解决统战团体工作面临的共性问题；更要根据各团体的特色和现状，逐个分析研究，确定长远目标和阶段性任务。二是进行分类指导。对民族宗教、海外联谊、工商经济、党外知识分子等市级统战团体的工作加强研究和分类指导。三是建立由市委统战部牵头的新的社会阶层人士统战工作联席会议制度。研究分析、沟通协调，指导和推进本市新的社会阶层人士，特别是自由择业知识分子统战工作。必要时可邀请新的社会阶层人士比较集中的社会团体和单位参加有关会议和活动。

第二，充分发挥党组织的作用。

一是发挥统战团体内党组织的核心作用。在25个统战团体中，设立党组或基层党组织的有12个。要充分发挥这些团体党组织作用，使其在党组织的领导下发挥团体功能，进一步增强团体作为联系党和政府与相关群体的桥梁纽带的作用。二是进一步提升党对统战团体的影响力。对于团体内没有党组织的统战团体，统战工作部门要善于运用民主协商、沟通交流等方式方法，增强对这些团体的引导力和影响力。三是重视发挥有关社会团体及其主管单位党组织的作用。《中央组织部关于加强社会团体党的建设工作的意见》（中组发〔2000〕10号）明确指出，社会团体党组织的职责之一就是做好统一战线工作。统战部门要做好组织协调工作，对这些团体及单位党组织加强业务联系和指导，帮助其增强统一战线意识，自觉开展统战工作。

第三，拓宽统战团体进一步发挥作用的政策空间。

一是结合实际贯彻落实中央、市委和政府部门的有关文件，统战部门对于各类统战团体贯彻落实文件要加强指导和检查，对存在的问题和困难要加强协调，给予帮助。二是适时赋予社会职能。抓住政府职能转变的时机，借鉴国际经验，适时让相关统战团体承担一定的社会职能，进一步增强统战团体的代表性。三是放大现有统战资源的效应。用活统战资源，加强统战团体在各类评选表彰及政治安排等方面的举荐职能；整合社会资源，把统战资源的“蛋糕”做大，使得更多的统战团体能够分享；探索建立由统战团体推荐代表参与的民主协商制度，提升统战团体的政治地位，进一步增强其统战性。

第四，在统战团体之间引进适度竞争的理念。

随着社会多样性的发展、统战成员选择性的增加，相关统战团体发展对象同质、交叉的情况在所难免。《国务院办公厅关于加快推进行业协会商会改革和发展的若干意见》（国办发〔2007〕36号）指出：要“积极推进行业协会的重组和改造，加快建立评估机制和优胜劣汰的退出机制”；“行业协会之间可通过适度竞争提高服务质量”。根据这一精神，统战团体，特别是那些不吃“皇粮”新产生的团体和新设立的分支机构，也可以引进适度竞争的理念，统战部门要加强与有活力团体的联系，并发挥其在统战工作中的作用。

第五，积极探索改进统战团体评价考核办法。

要按照既便于管理又有利于调动积极性的原则，借助信息化手段，建立健全统战团体工作的考核指标体系。指标体系的主要内容包括：一是服务统战工作大局效果评价，包括服务经济社会发展、参政议政、反映诉求等。二是服务团体成员成效评价，包括自主性、成员凝聚力、成员满意度、社会影响程度等。三是团体领导成员作用评价，包括班子相融性、活动参与度、领导控制力等。统战部门要进行定期跟踪、进行评价和考核，增强对统战团体的引导力和掌控力。

（二）进一步延伸统战团体的工作手臂

1.开发民间性的工作平台

目前，市工商联正在探索开发上海市商会的功能。准备通过这一工作平台，为在上海市域范围内各类按市场原则组建的行业协会、区（县）商会和异地商会提供市级层面的经济性沟通、指导、交流和服务；进一步加强长三角民营企业合作与交流的指导与服务；建立民营企业与上海市政府之间制度化、经常性的沟通渠道；加强民营企业之间的合作，为企业开拓市场创造条件；提升民营企业与国际性行业组织、各国商会和行业组织、各国企业的合作与交流能力。商会将采取民营企业家代表人士参与实际工作的办法，更多体现“自组织”色彩；并实行社会化、市场化的运作机制，自筹经费、自我服务、自我管理。这是发挥统战团体统战性和民间性两种优势的一种有益尝试。

2.进一步完善组织体系

一是细化组织网络。在有需要和条件的统战团体中继续推广建立基层组织的做法，以及在商务楼宇、校区和工业园区等区域建立组织的做法。二是继续推进建立分支机构。在新的工作领域设立统战团体的分支机构，以覆盖不断增加和成长的新群体。在统战团体内部按分类原则设立分支机构，以提供更有针对性的服务，凝聚成员。三是可以根据需要和可能，在海内外创建或收纳新的统战团体。

3.以统战团体为核心团体，联系相关社会团体和人民团体，通过这些团体团结广大新的社会阶层人士

如前所述，新的社会阶层人士大多参加各种社会团体。他们参加社会团体有一定的规律：民营科技企业的创业人员和技术人员集中分布在科技协会；受聘于外资企业的管理技术人员则分布在外商投资企业协会，由对外服务公司等单位管理；个体户集中分布在个体劳动者协会；私营企业主集中分布在私营企业协会、行业协会（商会）和异地商会；中介组织的从业人员集中分布在律师协会、注册会计师协会、资产评估协会、税务师协会等专业协会；自由职业人员大多分布在作协、文联、美协等团体中。统战部门要同这些社会团体建立制度化的联系沟通渠道。可以通过这些社会团体主管单位的党组织，从各团体一定层次的人选中推荐符合条件的人，作为统战团体的骨干。也可以与工会、青联、妇联、科协等人民团体加强联系，将这些团体推选出来的先进人物中符合统战要求的人作为统战团体的骨干，或由这些团体直接推荐优秀代表作为统战团体的骨干。从而保证所选人物既具有政治上的可靠性，又拥有相应的认同度和影响力。这些人进入统战团体后，经过培养、锻炼和选拔，可以进入统战团体领导层，作为我们的代表人士。我们可以通过这类代表人士在社会团体中的活动，把党的方针政策和关心传递到社会团体中去，增强党对社会团体的影响力。由此形成通过引导社会团体来影响新的社会阶层人士，反过来让新的社会阶层人士去影响社会团体发展的工作局面。

（三）积极推进统战团体工作创新

1.及时调整工作理念，创新发展模式

一是要围绕上海经济社会发展大局，根据各自的社会基础，明确自身在围绕中心、服务大局中的作用和定位，找准工作着力点。以换届为契机，集中成员智慧，及时修改团体章程，恰如其分地确定团体的职能和工作范围。二是要强化服务意识。在深入了解所联系群众真实需求的基础上，抓住成员的兴奋点，提供有针对性、有价值的服务，比如信息沟通、组织考察、寻找商机、提供培训、政策解读、代为反映诉求、提供政治参与机会，等等。力求在有效服务中实现引导。三是要切实提高自我发展能力。有的民间性较强的统战团体，可探索扩大工作经费来源的有效途径，尝试在核准的业务范围内运用市场化的手段，开展有偿服务。一方面提倡使用兼职人员，拓宽视野，多使用年轻人；另一方面适当提高聘用人员薪酬待遇，强化岗位激励机制，增强团体的生机与活力。

2.勇于吸纳借鉴，创新活动内容和形式

一是提供分类服务。充分理解和尊重各层次人群的个性化特征，提供分类服务，提升服务效果。二是精心策划活动，挖掘活动内涵。传统品牌活动要做实做深，利用社会舆论宣传造势、扩大社会影响力。日常活动要着眼适应对象的需求，根据成员欢迎的形式开展活动，创建体现本团体特色的联谊交流活动。三是加强同广大成员的联系交流，调动一切积极因素。团体负责人要增强亲民性，通过个别交流、走访等方式，加强与普通成员的交流，认真听取他们的意见建议。充分运用网络媒介，搭建网上交流和沟通平台，加强团体成员间的相互交流，利用“网上网下”互动的形式，拓展活动空间。

【注释】

[1]本文的“统战团体”是指以上海统战系统局级单位为主管单位，在民政部门正式登记或免于登记的统战系统社团，不包括事实上由政协主管，但挂靠在统战部门的社团。