党外正职履职的几个关系及其调适

党外正职履职的几个关系及其调适

湖南省委统战部课题组

在中央和地方国家机关选拔党外人士担任行政正职，是坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、推进社会主义民主政治建设的重要内容和具体体现，是统一战线发展中出现的一个新课题，社会各界广泛关注。对党外正职在现行的政治体制中如何正确行使职权并发挥积极作用，本文从党外正职应处理好的几个关系及如何进行确定作个初步的探讨。

一、党外正职履职在客观上存在的几个关系

毋庸置疑，党外干部担任正职，无论是在静态的职责职能上，还是在动态的履职过程中，客观上都存在与党组（委）的关系问题，主要表现在四个方面：

一是党外正职所拥有的行政决策权与党组（委）的核心领导权的关系。界定党外正职的行政决策权与党组（委）的核心领导权，这是党外正职履职的焦点和矛盾。由于党外正职不是党组（委）成员，就意味着不是核心领导成员，因此，对重大问题的决策的组织和参与必将受到限制。一方面，党外正职的行政决策权不能得到充分的尊重和保障，而另一方面，作为部门和单位的法人代表，却必须对决策和执行的一切后果承担行政和法律上的全部责任，这就使党外正职在履职中的责权利明显地失衡。据此，有人提出，党外正职履职存在体制性障碍。

二是党外正职所领导的行政班子与党组（委）班子的关系。在安排了党外干部担任行政正职的部门和单位中，行政和党组（委）两套班子各自承担体制赋予的工作职能和任务。在行政领导班子中，除党外正职外，其他绝大多数成员都是党组（委）班子成员。同样，党组（委）班子成员也绝大多数为党外正职的副手。两套班子同时运行，并且班子成员都按分管领域，不同程度地承担行政和部门管理的工作任务，在工作部署、任务调配、关系协调、人员管理、政令统一等方面可能会出现一些问题。因此，也有人担心，这会不会成为一对结构性矛盾。

三是党外正职所适用的行政首长负责制与党组（委）集体领导制的关系。按照党政分开的原则和国务院、地方政府机构组织法，政府机关、人民团体、经济组织和文化组织等部门和机构行政决策的模式是行政首长负责制，即由政府或部门机构行政首长全权负责的领导责任制，在工作关系上，要求上级领导下级，下级服从上级。而与之对应、并驾运行的党组（委）集体领导制，是党组（委）集体领导与个人分工负责相结合的制度，党组（委）对重大问题的决策，按照民主集中制的组织原则，必须经由集体讨论，充分发扬民主，最后按少数服从多数的原则投票表决决定。两种不同的决策议事机制在共同管理的同一个部门、人员交叉的两套班子、业务交叉的工作领域同时运行，难免偶发冲突，或生掣肘，机制性的矛盾也是不容回避的。

四是党外正职所担任的行政正职与党组（委）书记的关系。一般情况下，在党外正职履职的机关，作为领导核心会议召集人的党组（委）书记同时兼任行政副手职务，而作为行政主管的党外正职却不是领导核心会议的成员。党外正职与党组（委）书记两个“一把手”，在某些场合、某些具体问题上，特别是在工作思路、观点、意见出现分歧的时候，谁领导谁、谁服从谁的问题，往往就提到了桌面上。个人关系的处理，在党外正职的履职生涯中是必须正视并引起高度重视的一个问题。

二、党外正职履职关系是普遍性中的特殊性

上述几个关系普遍存在于现行体制下的党政关系中。由于党外正职的出现，普遍存在的这几个关系，又体现出了其特殊性的一面。这种特殊性在党外正职履职上的集中体现，丰富了对现行体制下普遍存在的党政矛盾关系的表现。通过对党外正职履职关系这一普遍性中的特殊性的分析，有利于澄清对党外正职履职的一些模糊认识。

一是必须辩证地看待党外正职履职中所面临的这几个关系。按照辩证法的观点，科学的管理体制和运行机制源于体制、机制本身内部矛盾主体的相互作用、相互补充，甚至是相互对立、相互斗争，最终达到统一、稳定、和谐、平衡。首先，按照党政分开的原则，行政的主要职能是执行，它所承担的责任也主要体现在执行的绩效上。无论是党外正职还是党员正职，都必须在确保和维护党组织的核心领导地位，自觉接受组织的监督的前提下，科学决策，依法行政，其所担负的职责并无二致，都没有独断专行的绝对权力。在这一点上，体制的要求是一视同仁的，区别只在参与决策的程度。因此，片面强调行政决策权，片面夸大行政决策权与党组（委）核心领导之间的矛盾，是对党外正职岗位的一种误解。其次，党政两套班子分工协作，是党执政的体制要求，存在于所有包含党政关系的机构组织模式之中。当前，党政班子交叉任职，甚至党政合署，是精简机构职权、降低行政成本、提高工作效率的重大举措，但也确实带来了在权力监督、任务调配、工作协调、人员管理上的一些问题。这个问题当然也不能仅仅放在党外正职履职的环境中作特例看待。再次，行政首长负责制与党组（委）集体领导负责制存在互补性。在行政决策的环节，主要借党组（委）集体议事、民主决策的机制，确保民主、科学决策；在行政的执行环节，则须按照行政首长负责制的要求，令行禁止，确保政令畅通。这是制度设计的初衷，它完全符合现代民主政治的要求。在西方国家实行的三权分立的政治制度中，行政权力受到立法权和司法权的强力制约，“三驾马车”并辔而行，并不影响行政首长独立行使行政权力。

二是党外正职履职丰富了党政分开体制模式建设的实践。十一届三中全会以后，邓小平反复指出要实行党政职能分开，并将此作为政治体制改革的首要内容加以强调。1980年他在《党和国家领导制度的改革》一文中就指出:“今后凡属政府职权范围内的工作，都由国务院和地方各级政府讨论、决定和发布文件，不再由党中央和地方各级党委发指示、作决定。”根据这一指导思想，在中央和地方国家机关安排党外正职，也是对党政分开体制模式探索的一种更为积极的实践。首先，党外正职的非党身份更有利于实现党政分开。党政分开即党政职能分开。长期以来，在党政分开的实践和探索中，党政关系一直处于一个模糊的认知状态，要么党、政两副担子一肩挑，分而不开；要么两套班子各行其是，分开了就容易产生对立。一个原因就在于党员干部职务及职责的双重性。在党外正职履职的实践中，行政正职是一个单纯的行政职位，不参与和领导党务工作。党政关系界限分明，便于在体制安排下实现党政各自的准确定位，为实现党政分开提供了优越的先天条件。其次，党外正职的自身优势更有利于实现科学决策。安排在行政正职岗位的民主党派和无党派代表人士，或在各自的专业和学术领域有较高造诣和较大影响，或长期在行政副职岗位锻炼，积累了丰富的行政和社会活动经验。其专业性和代表性的特征及其自身素质、身份上的优势，在决策和执行过程中，能更好地集中各方智慧，为决策提供坚实的群众基础和科学依据创造了有利条件。再次，党外正职履职的具体实践有利于探索党政关系处理机制的协调和发展。在当前党政分开的体制模式中，行政正职岗位主要安排党员干部，大多采用党政合署的机构组织形式，即行政、党组（委）“两块牌子、一套人马”。从领导职位的设置来看，一般主要领导实行交叉任职，即党组（委）书记兼任行政正职。容易出现以党代政、党政不分，同级党组（委）凌驾于同级行政权力之上，或党政界限模糊，党政同一，其结果是导致权力过分集中，并缺乏有效制约和监督。党外正职履职的具体实践，及其在今后一段时期所积累的各种经验教训，将为我党长期以来在党政分合问题上的各种认识和争论提供一个具体的、有参考借鉴价值的体制机制模式。

三是党外正职领导干部具备充分的履职资格和能力。党外正职也是国家干部，都是在国家机关、企事业组织或社会团体中从事一定的领导、组织与管理工作的国家公务人员，其身份与中共党员干部都是一样的；都是按照相关政策和规定，经过各级党组织的考察、选拔，通过选举或委任的，其任用程序与中共党员干部也是一样的；都是履行为人民服务的基本职责，贯彻落实党的各项路线、方针、政策，依法行使权力，其职责要求与中共党员干部还是一样的。所不同的是，我们还没有按照党外干部成长的一般规律，将党外正职的培养、选拔、任用完全纳入干部培养、选拔、任用的统一体系和正常渠道，党外正职培养选拔机制还亟待完善。一般来说，党外干部只能长期担任副职，致使党外干部在培养阶梯上长期缺失担任正职的机会。从长期担任副职和具备一定行政经验的党外干部中选拔任用正职，是符合干部任用条例精神要求的，其任职资格是毋庸置疑的。这种做法，既避免了党外干部长期以来只能从副职岗位上越级提拔使用到上一级副职岗位的现象，也可以消弭党外干部只能任副职的种种误解和认识偏差。至于党外干部是不是具备任正职的能力，也是不用怀疑的。历史证明，新中国成立初期，大批杰出的党外人士出任中央政府重要部门和地方政府的行政正职，他们的能力、水平和出色的工作业绩，都得到了党和人民的充分肯定和普遍赞誉。新的历史时期，随着社会主义民主政治建设的步伐加快，一大批德才兼备的党外人士走向领导岗位，他们勤奋学习，扎实工作，不断锤炼，在为党和人民的事业作出政绩的同时，个人的能力、素质也不断提高，一部分党外人士完全具备担任政府工作部门正职领导干部的要求。我省各级政府工作部门已配备的党外正职领导干部的工作实绩充分证明了这一点。

三、党外正职履职关系是可以调适的

尽管党外正职履职所面对的几个关系，有其特殊性的一面，但是由于这种矛盾关系与一般意义上的党政关系同时存在于相同的人文背景、历史渊源、社会构架和客观现实中，也就必然具有共性和普遍性。普遍性存在于特殊性之中，并通过特殊性表现出来；特殊性与普遍性相互联结、不可分割。这种特殊性和普遍性的相互参照、相互借鉴、相互依存、相互转化，为这些关系的调适提供了可能。

坚持和维护党组核心领导是前提。中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心。十四大以来，根据宪法原则和《党章》的要求，在国家政权机关及其工作部门恢复设立党组，是一项重要的建党原则，是党坚持执政地位、实现对国家政权的领导和对国家事务的管理的内在要求和重要保证。作为党的领导机构，党组（委）毫无疑问是部门的领导核心。坚不坚持党组（委）的核心领导，是一个有没有党的领导观念的问题；党组（委）能不能在部门形成领导核心，是关系到党对国家政权的领导权的问题。在现行体制下，坚持和维护党组（委）的核心领导，是一般意义上党政关系的定位基础，更是党外正职正确对待和处理与党组（委）关系的根本前提。党外正职的行政权力和党组（委）的核心领导权之间，是一个辩证统一的关系。党组（委）的核心领导越有力，班子的凝聚力和战斗力就越强，行政事务的决策和执行效能就越高，各项政策措施的实施力度就越大，党外正职的履职就有了坚强的后盾；反之，片面强调行政权的独立性，把坚持党组（委）的集体领导与坚持行政首长负责制分裂开来或对立起来的看法是错误的，也是十分有害的，往往也是导致党外正职与党组（委）发生冲突的根源。

建立和完善相关制度是关键。在中央的示范下，越来越多的优秀党外干部将要走上正职领导岗位，党外干部任正职及其履职中几个关系的调适，将不再是我国社会政治生活中特殊的个案。解决好“行政会议”与“党组会议”之间的区别和关系，以及究竟以什么样的形式讨论决定部门重大事务的决策就显得尤为迫切。要结合政府部门作为执行机关的职能特性，对“行政会议”和“党组会议”分别研究决定事项的内容进行明确的界定。从我国现行的行政机构设置的功能来看，政府部门是一级执行机关，是贯彻落实中央和上级党委决策的执行机构。因此，凡涉及本部门行政职权范围之内的重要事务决策，均由行政会议讨论决定，实行行政首长负责制，党组书记应担任行政副职，参加行政会议并履行行政职责；凡涉及本部门重大部署和规划，以及党的建设、思想建设、作风建设和干部队伍建设等问题，应由“党组会议”集体讨论决定，实行集体领导下的分工负责制。党外正职可列席党组会议，并提出建议、意见；党组会议应予高度重视，对合理化建议应尊重和采纳。要本着发扬民主、促进团结、提高效率的原则，完善议事规则，改进“行政会议”与“党组会议”研究重大事务的决策方式，做到科学决策、民主决策。

强调和运用机制主导是保障。坚持和改善党对统一战线的领导，重要的一条就是要正确处理党同党外人士的关系，充分尊重党外人士的意见和权益。党外人士在更深的深度、更高的高度参与国家政权、参与国家事务管理是社会主义民主政治的新的发展趋势。作为各级党委统战工作职能部门，统战部要适应形势发展的要求，认真履行好职责，及时协调好各种关系，为党外正职创造良好的履职条件。同时，要建立和完善一整套切实可行的长效机制，与组织、纪检、监察等部门，共同对党外正职本人及其履职行为进行跟踪管理。通过考绩、述职、提醒谈话等方式及时掌握所有与其具体领导行为、行政决策后果、所在班子运行状况等有关情况，并参与协调处理出现的各类矛盾和问题。考虑到党外正职身份的特殊性，当党外正职所在单位党政班子出现内部矛盾，或党外正职因领导和行政过失而面临行政处分的时候，所在单位党组应及时向统战部门报告情况，统战部门应及时调查了解情况，并提出有关意见，相关部门在作出处理决定前，必须书面征求统战部门意见，处理结果在统战部门备案。

培养和提高个人素养是基础。我国的公务员制度与西方国家通行的现代文官制度，最显著的区别在于，中国的各级各部门行政首长，将大多数西方国家分属两个不同文官体系的政务员、公务员双重身份集于一身。这样做的好处是使行政决策与行政事务的执行两个环节得到有效的统一，确保了政令畅通，提高了行政办事效率。与此同时，对各级各部门正职的个人素质和民主政治素养也提出了更高的要求。党外正职所面临的履职难度和处理体制内外各种关系的复杂程度要比党内正职高，应具备一个成熟的行政领导干部所需具备的能力素质和政治素养。党外正职首先要坚持党的领导，认真贯彻执行党的路线、方针、政策，自觉维护和贯彻执行党组（委）的决议，在思想上、行动上与党中央保持一致，这是一名党外正职政治上是否合格的重要标志。其次，要树立公共权力必须接受监督和制约的观念，这是民主政治的核心理念。作为公共权力的秉受者和具体职权的施行者，党外正职在行政决策和组织执行的各个环节，监督和制约无处不在，作为党外正职，必须谦虚谨慎、虚怀若谷、积极面对。同时，要主动培养和习惯于协商、说服、妥协的领导艺术。在行政的过程中，各类关系盘根错节。行政行为要兼顾效益与公平，任何一个科学的决策或明智的行政行为，都必然来源于各种不同声音的合奏，来源于不同意见的协调，来源于不同方向的力量的共同作用，其结果是利益各方的相对均衡，共同目标的顺利实现。最后，要有果敢的决策能力和对形势迅速、准确的把握能力。均衡各方并非是简单地和稀泥，做“老好人”、“大好人”。在事关国家利益、集体利益、群众利益，以及政策法律尊严等原则性问题上，必须坚守岗位职责要求，不计个人得失，果断作出判断，勇敢承担责任，依法履行职能职责。

课题组参加单位：湖南省委统战部研究室

　　　　　　　　湖南省委统战部干部处

　　　　　　　　湖南省株洲市委统战部