中国养老保险基金的监管模式选择

三、中国养老保险基金的监管模式选择

现阶段，由于国内资本市场容量小且不健全、社会普遍的诚信机制也未建立，精算、会计、审计师事务所和各种风险评级公司等中介机构的数量少、规模小、缺乏公信力，另外市场机制本身亦存在市场失灵^[6]，中国政府对养老保险基金投资运营实行的是管制的政策。这种政策选择虽然能较好地确保养老保险基金的完整及安全，但是基金的保值、增值压力巨大、运行效率很低，无法满足当期及未来养老金给付需要。笔者在借鉴国外养老保险基金监管模式的经验、吸收国内学者相关理论的基础上，结合我国国情，认为中国的养老保险基金监管模式可采取分权制衡式的政府监管体系(见图10-3)^[7]，具体措施如下:

(一)实行分权式养老保险基金管理模式

根据“统账”结合制度的特点，在社会保障基金的行政管理权与经营管理权相分离、资产管理权与负债管理权相分离、统筹账户资产负债管理权与个人账户资产负债管理权相分离的基础上，将养老保险基金的行政管理权交给社会保障管理部门(简称“社保部门”);统筹账户资产经营权交给具有相对独立性的养老保险基金信托委员会^[8]，它可根据养老保险基金保值、增值要求和国家宏观经济政策取向，将统筹账户结余基金投资于以固定收益金融工具为主的对象和国家重点开发项目;个人账户资产经营管理权交给个人账户基金管理委员会，由其遴选指定投资管理机构(基金管理公司)负责基金的投资，个人账户基金可在股票、证券市场上进行组合投资，但投资结构和比例应由个人账户基金管理委员会加以规定，在保证基金安全的基础上最大限度地提高基金投资收益率;统筹账户的负债管理权交给财政部门，由其按社保部门的指令按时足额划出给付资金入职工在商业银行的个人退休金账户，以建立一个“多权分离、各行其职、各负其责”的分权式管理制度。另外职工退休后其在个人账户上积累结余的资金，可由其自行选择并决定由基金管理公司继续经营或向保险公司购买养老保险年金。

(二)建立制衡式养老保险基金监督制度

在整个养老保险基金运营监督体系中，将养老保险基金充足性监督权交给社保部门;将养老保险基金运营的合法性监督权交给中国社会保障基金监督和管理委员会^[9](简称“基金监管委员会”)、外部监管机构(精算、会计、审计师事务所和各种风险评级公司等中介机构)，对养老保险基金运营的全过程进行监督，实现内部监管与外部监管相结合，以及实现交叉监管的目的;同时通过基金监管委员会这一代表广泛利益的组织，可以建立起内部制衡机制。

制衡式养老保险基金监督制度强调的是在监管职能的履行方面各机构之间的分工与协作，即社保部门、财政部门、个人账户基金管理委员会、监管委员会和外部监督机构共同监督基金运行的全过程，以及实现它们五者之间相互制约和监督，见图10-3。

图10-3 中国养老保险基金分权制衡式的政府监管体系的基本框架图

(三)建立中国养老保险基金分权制衡式的政府监管体系的有效性和理论基础

最后，笔者在此简要地分析一下建立中国养老保险基金分权制衡式的政府监管体系的有效性和理论基础，这主要包括:(1)分权式管理模式

②在养老保险税(费)征收环节中，社会统筹账户基金以社会保险税形式征收，个人账户基金和企业年金则由社保部门以费的形式征收。

③在养老保险基金运营环节中，社会统筹账户基金由社会保障基金信托委员会运营，个人账户基金则由投资管理机构(由个人账户基金管理委员会遴选指定的基金管理公司)运营。

④在养老保险基金给付环节中，社会统筹账户保险金由财政部门核准发放，个人账户养老保险金以养老保险年金方式给付或由投资管理机构分次给付。

能够很好地实现中国养老社会保险现收现付型与基金积累型相结合的财务制度与管理制度的衔接;(2)分权式管理模式能有效地将养老保险基金经营从政府职能中分离出来，实现政事分开，提高养老保险制度的运行效率;(3)分权式管理模式将基金的集中管理与分开管理相结合，可以有效地降低管理成本和交易成本;(4)制衡式养老保险基金监督制度将各机构的权力、职能置于监督之下，使任何机构既能独立地行使自身职能，又无绝对的、不受约束的权力，从而实现集权与分权的统一，有效地制约各层次代理人的行为，降低代理成本。

【注释】

[1]［日］田近荣治·金子能宏·林、文子著张秋明译:《年金之经济分析》，财团法人保险事业发展中心，1999年版，第207页。

[2]从严格意义上说，养老保险基金监管包括基金筹集(征收)监管、基金运营(主要为基金投资)监管、基金给付(支付)监管。但是由于其中最为核心和关键的一环是基金运营监管，因此本书所说的基金监管主要是就基金运营监管而言的，具体包括基金运营管理与基金运营监督两方面的内容。

[3]李曜:《论建立中国的社会保障基金产业》，《金融研究》，1997年第12期，第54页。

[4]李绍光:《养老金制度与资本市场》，中国发展出版社，1998年版。

[5]群众:《智利的养老保险制度改革及其特征与成效》，《编译参考》，1997年第6期，第28页。

[6]在西方经济学家看来，自然垄断、外部性、不完全信息等情况导致了市场失灵。在市场失灵的情况下，市场机制不再是完全有效的。

[7]李珍、刘昌平:《建立和完善中国养老保险基金分权式管理制度和相互制衡式监督制度的构想》，《中国软科学》，2002年第3期。

[8]由社保部门组建，但独立于社保部门，其成员包括社保部门、雇员、雇主代表以及专家，实行委员会制。

[9]由社保部门、财政部门、雇主、雇员、专家、基金业和托管人行业代表共同组成，实行委员会制。