政务流程再造的概念和原理,政务流程再造

5.3.2　政务流程再造

政务协同的价值就是要打破目前电子政务建设中政府职能部门条块分割、各自为政，业务系统纵强横弱、缺乏互联互通的弊端，这就必然涉及组织和业务重构问题，需要从组织上保障协同业务流程再造和技术实现过程的顺利进行。因此政务协同系统首先要解决的就是政府部门内部、政府部门与部门之间有效互联互通的问题，这就需要通过政务流程再造梳理各政府部门业务流程，简化工作环节，保证业务流程顺畅和后端业务系统全面贯通。

1.政务流程再造的内涵

政务流程再造(Government Process Reengineering，GPR)的思想与西方发达国家政府再造运动的实践和企业的业务流程再造(Business Process Reengineering，BPR)理论有着密切的关系。

(1)政府再造与业务流程再造

从20世纪80年代开始，西方发达国家在新技术革命和经济全球化的背景之下，为克服传统官僚制政府管理模式的弊端，比如公平与效率的矛盾、政府机构膨胀问题、官僚主义问题、财政危机和信任危机等，掀起了一场称为“政府再造”的公共管理革命。

戴维·奥斯本在《摒弃官僚制度》中指出，政府再造就是“对公共体制和公共组织进行根本性的转型，以大幅提高组织效能、效率、适应性以及创新的能力，并通过变革组织目标、组织激励、责任机制、权力结构以及组织文化等来完成这种转型过程”。其中一个非常重要方面就是要求对政府工作流程进行梳理、规范、再造。

如何实施政府流程再造呢?企业业务流程再造为政府流程再造提供了新的思路。

美国麻省理工学院计算机教授迈克尔·哈默(Michael Hammer)与CSC Index公司董事长詹姆斯·钱皮(James Champy)于1993年合著的《改革公司:企业革命的宣言书》中第一次明确地提出了企业业务流程再造的概念。哈默和钱皮在其著作中将业务流程再造定义为:对企业的业务流程(Process)进行根本性(Fundamental)再思考和彻底性(Radical)再设计，从而获得在成本、质量、服务和速度等方面业绩的显著性的(Dramatic)改善，使企业能最大限度地适应以“顾客、竞争、变化”为特征的现代企业经营环境。这个定义中，“根本性”、“彻底性”、“显著性”和“流程”是应关注的四个核心内容。流程是四个关键词中最重要、最关键的词，所谓流程，哈默和钱皮定义为:业务流程是指一系列活动，这一系列的活动将一种或多种输入进行转换，创造出对顾客有价值的产出。^[14]

(2)政务流程再造

企业业务流程再造为政务流程再造提供了直接的理论来源。因为管理在两个领域中有其共同规律，所以在政府管理领域引入企业业务流程再造便有其可能性。政务流程再造即是业务流程再造的理念和原理在政府中的延伸与拓展。

政府管理活动主要是“有效运用国家权力，把政府的人力、物力、资金、信息等各种资源合理地组织起来，协调政府内部与外部的各种关系，经过组织、领导、控制等一定的行政过程，向社会和公众提供公共产品或服务，以实现国家的职能和目标等一系列活动的集合”^[15]，在活动中，存在着大量重复性的过程，并且在一定程度上反映着特定管理活动的内在规律性，如果能把同一条件下、同一管理活动的最佳步骤、方法及其先后次序确定下来，形成一种模式，再把它运用于以后的所有同类事务处理过程，就会极大提高行政效率。这些模式可以称之为政府流程。政府流程即是指政府在实施管理的过程中，为达成特定目标所经历的、体现工作规律的稳定的活动步骤的集合。^[16]

所谓政务流程再造就是指在引入现代企业业务流程再造理念和方法的基础上，以“公众需求”为核心，对政府部门原有组织机构、业务流程进行全面、彻底地重组，形成政府组织内部决策、执行、监督的有机联系和互动，以适应政府部门外部环境的变化，谋求组织绩效的显著提高，使公共产品或服务更能获得社会公众的认可和满意。^[17]其具体内涵包括:

第一，以流程为中心。传统的政府管理是以职能为中心的，把业务流程人为地割裂开来，容易造成多头指挥，导致效率低下，缺乏整体观念。政务流程再造以流程为中心，排除对流程运行不利的障碍，整合破碎的流程，合并多余的部门及重叠的流程和活动，强调政府各部门之间业务、信息、服务的整合和协同办公，注重整体流程优化的系统性。

第二，以公众需求为核心。传统的政府流程是围绕“职能”与“计划”展开，对公众的诉求缺乏了解和回应。流程再造的宗旨，就是要改“职能导向”为“需求导向”，以最大限度地满足公众的需求为核心，在了解公众需求的基础上，从成本、质量、服务和速度等方面改善工作业绩，以提升公众对公共服务品质的满意度，提高政府部门的公信力，实现政务流程再造的价值追求。

第三，以社会管理和公共服务方式创新为基础。政务流程再造是以政府为主体的政府部门在反思传统政府业务流程弊端的基础上，运用网络信息技术，摒弃以任务分工与计划控制为中心的工作流程设计观念，打破政府部门内部传统的职责分工与层级界限，实现由计划性、串联性、部门分散性、文件式工作方式向动态化、并联化、部门集成化、电子化工作方式的转变，建立以问题诊断为前提，以解决问题为宗旨的服务流程模式。

第四，以综合系统性为特点。政务流程再造既不是工作流程的简化或重组，也不是单纯依靠信息技术实现部门的整合或联动，而是对政府部门的行政理念、发展目标、行为准则、治理模式、制约机制的整体再造。它涉及政府部门内部机构之间、政府部门之间、政府与社会组织之间、政府与社会公众之间的沟通与互动，必然会带来政府部门在组织结构、决策程序、运行机制、评估体系、激励机制等方面的显著变化。

2.政务流程再造与政务协同系统

对于电子政务来说，“电子”只是手段，“政务”才是核心。要想真正实现电子政务的价值和目标，立足点最终还是要落在政务的发展上，但在信息技术飞速发展的今天，相对滞后的行政管理体制日益成为制约电子政务发展的瓶颈之一。因此，电子政务的发展要求行政组织体制必须进行创新以适应时代要求。而且政务协同作为电子政务发展的新阶段，更是需要在行政管理体制上进行创新，不单单是优化和简化政府工作流程，而是要根据用户的需求再造政府流程。因此，政务流程再造是政务协同系统实施的组织保障。^[18]

政务流程再造就是要将现实政府的体制、功能和业务流程进行根本性的整合和优化，使其成为一个以公众需求为导向的和服务性的有效政府，并能具有无缝隙性。这些都是实施政务协同所必需的，政务协同系统的建设以政务流程再造作为组织保障。

传统政府业务部门的设置是按职能划分的，如财务、环保、工商、税务等。公务的办理也是由当事人到每个部门逐一申办，政府部门工作人员也习惯于这样一套规范的行政方式。而政务协同要求以公众需求为中心，提供“一站式”的服务。例如，某市一个塑胶厂建设审批项目，土地划拨归市国土资源局管、环境问题归市环保局管、工厂选址归市规划局管、企业纳税归市国税局和市地税局管、注册登记归市工商局管等。要在网上完成审批工作，市国土资源局、市环保局、市规划局、市国税局、市地税局、市工商局等部门的电子政务系统必须要连接起来，分工协作完成项目审批工作。项目审批大致过程如下:企业办事员在项目集中受理中心网站上填写各种申请表格，并把项目申请书以及各种证件、单据、报表等递交给政务协同系统，系统自动进行任务分解，并把办事要求和相关材料传送到各个政府部门，由他们分工协作完成审批任务。审批完以后，系统自动发送电子邮件告诉企业办事员。在这个例子中，各个局的应用系统协作完成了项目审批事务，这是一种“政务协同”，企业办事员享受的是“一站式”服务。^[19]

按职能划分的传统政府业务部门是按条线行使职能的，业务系统建设按条线部门进行，政府内部、政府部门与部门之间无法互联互通，使得跨部门之间的业务协作难以运行。例如，在工商、税务管理方面，传统上是两个独立的职能部门，但从对企业的监管来看，两个部门的联合管理更有效，而且客观上也需要联合起来。如一个企业被工商局吊销执照，可是发票可能还在继续使用，税务部门不易觉察;或者在税务部门吊销了税务登记，工商部门的执照可能还在继续使用。这就要求政府进行政务流程再造，打破政府部门“各自为政”的局面，理顺一些涉及多个部门的公共管理体制，关注业务流程和跨部门流程的对接和整合，从组织体制上保障政务协同系统的顺利运行。