“天坛宪草”是中国历史上第一部由国民选出的代表制定的宪法草案，也是国民党、进步党、政友会、共和党等政党和团体相互妥协的产物。因为与《临时约法》不完全一致的权力配置模式和胎死腹中之命运等原因，该宪法草案在历史上不仅默默无闻，甚至遭受了许多不应有的批评。考察其本来面目，分析其进步性与缺陷，反思其得失，是我们能够正确前行的重要前提。
(一)《天坛宪法草案》的积极意义
“天坛宪草”总体上确保了辛亥革命后所建立的资产阶级民主共和制度，贯彻了三权分立、基本人权的宪法原则，设置了责任内阁制的具体制度和运作程序。它是政治和社会生活各领域仍具浓厚专制色彩、国家未获独立、社会未得发展的近代中国向民主社会转型迈出的坚实一步。
1．规定了较为全面合理的国民权利、义务和自由
近代意义上宪法产生及其发展的历史表明，宪法是基于人类生存和发展的需要，即以保障基本人权为目的，对人类社会进行制度安排的基本形式。因此，保障国民的基本权利和自由是宪法之核心问题。“天坛宪草”汲取了中国启蒙思潮和立宪思想的有益成果，顺应世界各国的立宪潮流，对国民政治、经济、文化和生活中的基本权利作了一般性规定，对国民的义务也作了列举。基本权利涉及国民参与政治生活方面的权利和自由，如平等权、选举权和被选举权、请愿权、陈诉权，言论自由、著作自由、刊行自由、结社自由和集会游行示威自由等；人身和信仰方面的权利和自由，如诉讼权、人身自由、居住自由、通信自由、宗教信仰自由和职业选择自由等；社会、经济和文化方面的权利，如从事公职权，私有财产权等。国民的义务包括纳租税、服兵役和接受初等教育。因此，“天坛宪草”继承了《临时约法》的精神，符合中国近代化发展的需要，也体现出宪法发展的趋势。
不仅如此，综观国民的权利、自由和义务条款，相对于《临时约法》的规定来说，更为具体、全面与合理。以私有财产权和国民人身自由的规定为例。私有财产权在《临时约法》中的规定是“人民有保有财产及营业之自由”，沿袭了自由资本主义时期私有财产神圣不可侵犯原则。由于该原则在自由资本主义时期已经暴露出它的局限性，国家必须对私有财产权加以一定的限制，因此“天坛宪草”规定为“中华民国人民之财产所有权不受侵犯，但公益上必要之处分，依法律之所定”。人身自由的规定在《临时约法》中是“人民之身体，非依法律，不得逮捕、拘禁、审问、处罚”，仅有实体的陈述，也没有涉及“逮捕、拘禁、审问和处罚”的救济途径。“天坛宪草”在上述规定的基础上，增加了“人民被羁押时，得依法律以保护状请求法院，提至法庭审查其理由”。显然，它从实体与程序、肯定与否定两方面规定了保障措施，更为具体与全面。
2．设置了资产阶级责任内阁制共和国政体
“天坛宪草”规定了国家机关的组织、权限和活动原则，确立了立法、行政和司法三权分立的结构，以及三个权力机关之间的制衡机制。对于这一设置，有学者指出：它仿行三权分立原则，坚守责任内阁制，“总统(袁世凯)之于宪法，牢骚殊甚”，从反面证明了宪法草案的价值。但也有学者表示，这实际上是一种畸形的、存在严重结构性缺陷的政治制度，并不符合宪政制度原理。[41]上面两种意见，在看到问题的同时，也都有一定的偏颇。前者缺乏对宪法条文的具体分析，流于空泛；后者的有些结论值得商榷，如“草案中的行政权对立法权实际上没有发挥平衡作用，司法权对立法权也不存在制约作用，而立法权则是扩张到应有的限度以外……”的论述，就过于绝对与脱离实际。
“天坛宪草”制定时，面临着袁世凯逐步拓展其权力的威胁，因此，防止袁世凯个人权力的膨胀，防止专制政体的复辟，便是着眼点之一。反映在国家制度上，主要是议会内阁制与总统制的较量、国会与总统权力的分配。“天坛宪草”的权力配置，基本上以法国第三共和国的责任内阁制为主，参照了美国的分权制衡机制，“全文十一章，一百一十三条，制度大半模仿法兰西，而间杂于美利坚”。[42]
国会行使立法权。“中华民国之立法权，由国会行之。”国会采两院制，分参议院和众议院，“国会以参议院、众议院构成之”。众议院的权力有：对于大总统、副总统和国务员有弹劾权，对于国务员有不信任决议权，对于任命国务总理有同意权，追认国会委员会议决的财政紧急处分权，追认预备费支出权等。参议院的权力有：审判被弹劾大总统、副总统及国务员之权，选举审计院之权等。参众两院(即国会)共有的权力是：建议政府之权，受理国民请愿之权，接受国会委员会处理事件经过事由的报告权，接受政府报告审计院审定的国家岁出岁入决算案权，同意大总统缔结媾和及关系立法事项之条约权，修正宪法发议权，追认大总统防御外国攻击时的宣战权，组织国会委员会权，议定募集国债及缔结增加国库负担之契约权，组织总统选举会权等。参众两院相互制约之处是“参议院对于众议院议决之预算案修正或否决时，须求众议院之同意，如不得同意，原议决案即成为预算”等。国会议员的职权有：修正宪法之提议权，组织总统选举会选举总统之权，提出法律案之权，提出质问书于国务员之权，院内之言论及表决的免责权等。国会的权力也受到行政权的制约：国会非经政府同意不得废除或削减法律上属于国家之义务者、履行条约所必需者、法律之规定所必需者及继续费等款项支出；大总统可停止众议院或参议院之会议；大总统经参议院列席议员三分二以上之同意，得解散众议院；大总统可否认国会议定之法律案；政府编制的预算案，国会不得增加岁出等。
行政权的主体在中央即大总统和国务员身上。“中华民国之行政权，由大总统以国务员之赞襄行之。”大总统的职权有：公布法律并监督确保其执行权；为执行法律或依法律之委任，发布命令权；经国会委员会之议决，以国务员连带责任，发布与法律有同等效力之教令权；法定范围内任免文武官吏权；统率军队权；宣战权；缔结条约权；宣告戒严权；颁予荣典权；经最高法院之同意宣告免刑、复权及减刑权；停止众议院或参议院之会议权；解散众议院权；除叛逆罪外非解职后不受刑事上之诉究权。国务院的职权主要体现在其成员即国务员之职权上。国务员赞襄大总统，对于众议院负责任；国务员有副署大总统所发命令及其他关系国务文书之权，列席两院及发言之权等。以总统和国务院为首的政府有下述职权：征收现行租税；执行募集国债及缔结增加国库负担之契约；编制国家岁出岁入预算案；设继续费；设预备费及安排支出；经国会委员会议决，进行财政紧急处分等。
法院行使司法权。“中华民国之司法权，由法院行之。”法院的职权是依法律受理民事、刑事、行政及其他一切诉讼。法院编制，以法律规定等。法官的职权是独立审判，在任中，非依法律不得减俸、停职或转职；非依法律，不受惩戒处分等。“天坛宪草”规定的公开审判制度、法官独立审判机制和法官职业保障体系，有助于司法独立。
3．具有较完整的基本结构
宪法结构是指构筑宪法的各个组成部分的有机组合和有序排列。如从成文宪法典的角度说，是指一国宪法典各组成部分的外部排列和内部组合，包括形式结构和内容结构两方面。[43]“天坛宪草”的形式结构是以“章”为题，兼具款、项、目，选择了大多数国家宪法所采用的形式。
宪法典的内容结构是指由于调整对象的性质和调整方式的不同，宪法典的整体内容划分为若干部分，并由此形成的有机组合和有序排列。根据调整对象性质的不同，可划分为国家的根本制度，公民的基本权利和义务，国家机关的组织、权限和活动原则以及宪法在修改和解释方面的制度等。以宪法修改和解释方面的制度为例，宪法修改方面，规定国会为修改宪法之发议的主体：“国会得为修正宪法之发议”，修正宪法之发议和提议的条件分别是“两院各有列席员三分二以上之同意”和“有各本院议员总额四分一以上之连署”。宪法修改的主体是宪法会议，“宪法之修正，由宪法会议行之”，宪法会议的成员是国会议员，“宪法会议由国会议员组织之”。宪法会议“开议”和“议决”条件分别是“总员三分二以上之列席”和“列席员四分三以上之同意”，同时特别规定“国体不得为修正之议题”。宪法解释方面，宪法解释的主体是宪法会议，“宪法有疑义时，由宪法会议解释之”，宪法会议解释宪法时“开议”和“议决”条件与修改宪法的条件相同。由此可见，“天坛宪草”对宪法修改和解释的实体条件及程序要件进行了严格而合理的限制，有助于维护宪法运行的连续性，进而保证国家基本制度的稳定，又可以在遵循法定程序的前提下，根据不同时期社会形势的特点，对宪法进行修正和解释。既保证了宪法文本的稳定性和权威性，又保持了宪法与社会发展之间的紧密联系。
“一部成熟和完整的宪法必须包括三个方面的内容，即公民权利体系，国家政权体制和宪法本身在制定、修改以及解释等方面的制度。”[44]从这一方面说，“天坛宪草”对上述三个方面的内容均有较明确的规定，因此，结构上相对完整。当然，作为南北双方第一次共同制定的民主宪法草案，其不完善之处也有许多，如缺乏国家权力基础、地方制度和宪法的效力地位等具体规定。
(二)《天坛宪法草案》的欠妥当成分
“天坛宪草”之所以最后胎死腹中，许多学者从不同角度分析了原因。如袁世凯欲实行独裁统治，封建旧势力强大，中国资本主义经济发展不足等。这些分析虽然有道理，但不足之处也很明显，即上述原因都是间接而模糊的。由于袁世凯参与了制宪，并表达了他的诸多意见，况且利用宪法也是他达到个人目的最便捷的途径。因此，“天坛宪草”本身的缺陷应是其胎死腹中之命运的一个关键因素和直接诱因。
1．国民基本权利和自由的虚置以及传统思想好坏驳杂的积淀
(1)国民基本权利和自由没有相应的保障。各国宪法对公民基本权利和自由的保障的规定，可分为物质保障、政治保障和法律保障。从生产资料所有制看，“天坛宪草”所规定的资本主义生产资料私有制无法为广大国民提供实现这些权利和自由的物质条件。如对广大农民而言，最起码的物质基础是土地，但“天坛宪草”没有对此做出应有的关注。从国家性质看，国家政权的归属是“中华民国永远为统一民主国”的模糊表述。以议会内阁制为中心的资产阶级专政的国体，决定了国家政权的宗旨主要是为资产阶级权利和自由服务。从宪法的内容看，在“劣绅、土豪之求官捷径”基础上选举出来的议会，纵有民主宪政之热切期望者和践行者，但其成分的复杂性，决定了其制定的法律不可能反映国民之需求，以达“惟应社会需要，济其困穷”之宗旨。[45]陈启修一针见血地指出：“置政治生活之必要的规定(如公民资格，服从义务及忠诚义务等)及经济生活之必要的规定(如劳动立法，公产公业之规定等)于不顾，其弊也。”[46]因此，国民的基本权利和自由实无有力的保障。
同时，国民基本权利和自由的规定不乏缺漏之处。首先，赋权式权利和自由条款的缺漏。“国民”一章共17条，“非依法律不受限制”和“依法律有”的“但书”，竟达到18处之多，采取的是赋权式条款。因此，上述权利和自由都是国家通过法律创设的，即只有在法律承认某一项权利和自由时，它们才受到法律上的保护。由此，结果自然是法律可以创设权利和自由，也可以改变权利和自由。美国的《权利法案》是防范性条款，其规定方式为防范可能对公民权利的侵犯，并且其防范的对象直接指向国家权力。“权利法案的目的在于保护权利免受侵犯，而不是要界定他们。”[47]况且，法律有“善”“恶”之分，如果法律是否反映人权的基本要求和民主的普遍内涵根本未纳入制定者的视野，那么，上位宪法规定的权利和自由，就有被下位法律架空的可能。其次，请愿权受理机关规定的缺漏。请愿权受理机关的规定是“两院各受理国民之请愿”，“国会委员会于国会闭会期内除行使各本条所定职权外，得受理请愿并建议及质问”。由于“天坛宪草”规定总统有解散国会之权，那么总统解散国会后，请愿受理机关就成了空中楼阁。因此，其规定并不全面。国民基本权利和自由的缺漏之处，自然就成为日益虚化之因。
(2)传统思想好坏驳杂的积淀。传统思想的积淀主要表现在“国民教育，以孔子之道为修身大本”上。在宪法中规定孔教为国民修身之本，一般认为其目的是压制民主共和观念，限制人民的权利与自由，使人们服从于独裁集权统治，“实为一种倒退”。[48]但也有人认为是对传统德治的重视：“虽然精神文明的内涵与孔子思想具有异质性……但其实质都是对德治的重视。”[49]通过比较可以发现，前者侧重于从政治思想方面加以否认，而后者则是从文化的传承上得出的看法。我们认为，孔子之道作为中华古代文化的代表，相对于当时因清廷覆亡后所形成的法统真空、缺乏非军事的传统权威以及西方思潮涌入而造成的信仰迷失，在“既失去了传统依据，又无法提出现代依据”(费正清语)的情形下，也不失为一剂无可奈何之药。况且，文化的承继性是谁也不会否认的，关键是要分清孔子之道的消极与积极部分。孙中山后来也说：“大凡一个国家所以能够强盛的缘故，起初的时候都是由于武力的发展，继之以种种文化的发扬，便能成功。但是要维持民族和国家的长久地位，还有道德问题，有了很好的道德，国家才能长治久安。”[50]从孙中山的论述可知，他所讲的“文化”和“道德”与孔子之道积极上进的一面有深厚的渊源。这说明，完全抛弃传统并不是明智的想法和做法。
2．国会权力优越过度的责任内阁制
1215年的《自由大宪章》是英国贵族迫使约翰王接受的宪法性文件，其权力分配的雏形在其中有所记录，即国王如增课特别租税，务须征求大臣会议的同意。[51]1779年的美国《邦联条例》的13个条文、1789年美国联邦宪法的7个条文全部是关于国家权力分配的陈述。作为《中华民国临时约法》颁布之前的南京临时政府根本大法的《中华民国临时政府组织大纲》的全部条文，是关于国体和政体的规定。上述宪法性文件或宪法中少有或根本没有公民权利的规定，是《自由大宪章》制定者的疏忽，制宪之父们的过失，还是南京临时政府的仓促?或许皆有之。但早期宪法重点关注国家权力分配模式却是不争的事实，因为“宪法的原始含义毕竟是指政府的组织法”。[52]宪法发展的历史是权力配置模式逐渐优化的过程，[53]因而权力配置模式中体现出的权力争斗常处于风口浪尖。作为中国的早期宪法文本，1913年的“天坛宪草”也走不出历史的老路——权力配置模式是争斗的焦点，并成为“天坛宪草”招致胎死腹中之命运的关键因素。
宪法对国家权力的横向配置在世界范围内大致有两种模式：一是三权分立式，如美国的分权制衡制、英国的议会内阁制和法国的半总统半议会制；二是议行合一式，如前苏联的苏维埃制。“天坛宪草”自第4章至第10章用共计7章的篇幅来规定国家机关的组织、权限和活动原则等内容，确立了立法、行政和司法三权分立的结构，以及三机构之间权力的制衡机制。由于“天坛宪草”制定之时面临着袁世凯逐步拓展其权力的威胁，因此，防止袁世凯的个人权力膨胀，防止专制政体的复辟，便是主要着眼点之一，反映在国家制度上，主要是责任内阁制与总统制的较量，国会与总统权力的分配。“天坛宪草”基本上以法国第三共和国的责任内阁制为主，参照了美国的分权制衡机制，形成了国会与立法权力优越过度的配置特色。
(1)超强的国会和立法权力
从国会的权力和其受到的制约可以看出，国会处于权力的中心位置，在国家中处于超强地位，形成了一种立法权优越过度的内阁制。国会通过“组织总统选举会”，“总统由国会选举”，“国务总理之任命，须经众议院之同意”，“国务员赞襄大总统，对于众议院负责任”，“审计院以参议院选举之审计员组织之”等，影响着其他国家机关主要人员的选任；通过“以法律定之”控制着其他国家机关的机构设置、组织以及其具体权力的范围、运行向度和程序等。下面通过阐述国会弹劾权以及不信任权予以说明。
“天坛宪草”中关于国会弹劾权主要规定在第41、42、44、73条。[54]上述4个条款，是一个自足的逻辑体系：第41条和第42条规定了被弹劾的对象及其行为；第44条是对被弹劾对象的惩处；第73条规定了弹劾事件是总统宣告复权的例外，因为它违背了类似于“自己不能做自己的法官”的基本原则。弹劾案的提出主体是众议院，弹劾对象是大总统和副总统。提出弹劾案的法定出席、表决标准和行为分别是：对于大总统和副总统，“以议员总额四分三以上之列席，列席员三分二以上之同意弹劾之”，行为限于“谋叛”；对于国务员，没有明确的出席标准，依据法理应为众议院议员“总额过半数”，表决标准是“列席员三分二以上”，行为范围放宽，有“违法行为”时就可弹劾。弹劾案的审判主体是参议院，有利于立法机构掌握驾驭政府中行政公仆的缰绳。“除了参议院，何处又能找到具有足够的尊严或可以充分便宜行事的法庭呢?还有什么其他机构可以充分把握其本身立场，在被告的个人和作为人民代表的原告之间，能够不屈不挠保持必要的无所偏倚呢?”[55]参议院对弹劾案审理的规定，借鉴了美国的做法，“参议院有审判一切弹劾案之全权”。但有如下不同之处：①美国宪法规定在总统受审时，由最高法院院长任主席，司法权对国会有一定的制约，“在合众国总统受审时，以最高法院院长任主席”。②美国宪法对弹劾案判决结果的规定相当具体：“不得超过免职及取消其担任合众国政府任何有荣誉、有责任或有俸给的职位之资格；但被判处者仍须服从另据法律所作之控诉、审讯、判决及惩罚”；“合众国总统、副总统及其他所有文官，因叛国、贿赂或其他重罪和轻罪，被弹劾而判罪者，均应免职”。在“天坛宪草”中，如果总统、副总统弹劾案成立又有罪，“应黜其职，其罪之处刑，由最高法院定之”。③“天坛宪草”中国会的权力中心地位在弹劾时亦有表现：“对于弹劾事件之判决，非经国会同意，不得为复权之宣告。”美国宪法没有“经国会同意，总统有权对触犯合众国之犯罪颁布减缓与赦免令，惟弹劾案不在此列”之相应规定。因此，相对于美国弹劾案的审判，国会权力更显强劲。
“天坛宪草”中关于国会不信任权的规定主要在第43、82、75条。[56]国会不信任权的规定具有如下特征：①不信任权的规定模糊。“天坛宪草”关于不信任权的规定很不具体，没有明确说明在何种情况下，针对哪些问题，众议院可以对国务员行使不信任权。因为在责任内阁制度中，议会的不信任权虽然一般是针对政府提出的施政纲领、政策声明或其他法案，但也可以包括个人的政治责任，法国就是如此。因此，对于不信任权，由于上述内容的模糊，国会有广泛的甚至可以说不受约束的权力。②通过不信任投票的列席人数和表决人数偏低。众议院通过不信任投票的列席人数和表决人数无特殊规定，依据法理只是按照一般规定“两院非各有议员总额过半数之列席，不得开议”，“两院之议事，以列席议员过半数之同意决之”，与一般事项毫无区别。③不信任权与总统解散权的失衡。在责任内阁制中，为使立法与行政两权之间平衡，针对立法机关的不信任权，行政机关有解散议会的权力。当议会对内阁政府提出并通过不信任案，如果内阁不愿意辞职，就可以提请总统解散议会。但由于参众两院的利害关系相对于参议院与总统的关系更为密切，加之对总统行使解散权规定了非常严格的条件，即“大总统经参议院列席议员三分二以上之同意，得解散众议院，但同一会期不得为第二次之解散”，因此，总统解散权事实上是“有名无实之权”。所以袁世凯说国会不信任权“比较《临时约法》，弊害尤甚……是国务员随时可以推翻，行政权全在众议员少数人之手。”[57]袁世凯之语，虽有夸大之嫌，但确实也道出了当时国会权力和地位的一部分真相。王印川就表示了他的忧虑：“于藉此区区二三之死文，以造成议会政治者，皆印所期期以为不可……恐犯政治上天演之公例，而贻国家人民以无穷之害耳。”[58]处于此种不信任权笼罩之中的政府稳定性是很令人怀疑的，因为这种制度的模本——国民民主素质远比当时中国要高的法国第三共和国(1875—1940)，其内阁便更迭了103次，内阁的平均寿命只有7个月!
(2)受到羁束的总统和行政权力
行政主体的大部分职权均受到国会的制约，只有下述几项没受到“天坛宪草”中规定的来自国会及国会委员会的直接限制：大总统公布法律并监督确保其执行、发布命令、代表民国、缔结媾和及关系立法事项以外的条约、颁予荣典；国务员列席两院及发言；政府征收现行租税等。除此以外，行政主体主要成员的选任和工作由国会控制，如“国务总理之任命，须经众议院之同意”、“国务员对于众议院负责任”、“审计院以参议院选举之审计员组织之”。所有行政权中各具体权力的范围、运行向度和程序等通过“以法律定之”受到国会的制约——因为法律的制定主体是国会。因此，在“天坛宪草”中，行政权牢牢地受制于国会，现以大总统职权为例加以说明。
有学者认为，同《临时约法》相比，大总统职权有所扩大。[59]但亦有不同的意见，如认为与法国总统的权力相比较，其重要权力明显被缩小，是立法权力侵入行政领域，压缩行政权力的结果。[60]事实是，与《临时约法》相比，大总统职权确实有所扩大，但是必须看到，仅就三权分立的体制设置而言，《临时约法》并不是一个标准的参照物。《临时约法》是在南京临时政府的主持下由资产阶级主导制定，主要反映资产阶级革命派建立民主制共和国的意志和利益。从它所规定的各种原则而言，“当时人士固尚多深致不满者”；就其形式而言，“既非产自国民代表机关，亦非产自统一政府”。[61]南京国民政府后来的历部宪法对它的扬弃也是明证。而“天坛宪草”是在北洋军阀势力参与，而且是在袁世凯权力膨胀的形势下制定的，因而在总统职权问题上，不能不受这一形势的影响，因为“制宪通常完全由当时主导秩序的力量来决定，制宪是从零开始的政治过程……制宪的成败与否，往往取决于社会各方的共识能否达成一个公约数”。[62]因此，从总体上看，“天坛宪草”在政体上体现了《临时约法》的责任内阁制精神，总统权力也因此打上了其烙印。①扩大了的总统权力依然处于弱势。“天坛宪草”虽然还是责任内阁制政体，但在总统权力上，有了明显的扩大，上述列举的总统权力便可见一斑。最明显的如大总统获得了令国会停会之权，扩大了大总统任命官员之权，大总统有在《临时约法》中所没有的解散众议院权等。但“天坛宪草”中规定的总统权力也有被弱化之处，以总统免刑、复权及减刑权为例，它受到了来自最高法院和国会的双重制约——“经最高法院同意”，“经国会同意”。②弹劾总统的措施更为便利有效。国会弹劾总统和副总统时，列席议员数和表决议员数要求降低，便于弹劾案的提出和表决，列席议员数由《临时约法》中规定的“五分四以上”降为“四分三以上”，表决议员数由“四分三以上”降为“三分二以上”；弹劾对象的范围扩大，增加了制约行政权的力度，弹劾对象的范围由《临时约法》中仅弹劾大总统变为弹劾大总统和副总统；弹劾案的审判主体发生变化，便于国会对总统的制约，弹劾案的审判主体由最高法院组成特别法庭审判，改为由参议院审判。③总统与国务院之间职权配置模糊，没有副署异议的处理机制，使受到严格制约的总统权力事实上超出法律规制之外。“天坛宪草”延续了《临时约法》总统与国务院之间职权模糊的配置模式——“国务员赞襄大总统，对于众议院负责任”，“大总统所发命令及其他关系国务之文书，非经国务员之副署，不生效力”，其结果必然是总统与国务员(国务院)争权，同时总统与国会的矛盾会转化为总统与国务员之间的矛盾。“庶不知此同意权，卒不能养成内阁之责任，促进内阁之实权，不过使国会与总统，永永为相扎轹而已。”[63]在此之前发生的唐绍仪出走，也是他所能选择的既解决冲突又遵守《临时约法》的唯一方式。因为有关的宪法规定是一个不能解开的死结——袁世凯解除唐绍仪职务须经唐绍仪的副署，否则不生效力。副署异议处理机制的缺失，使总统和国务员之间的分歧，只能以体制外的非法律方式解决，法律体制内总统受到严格约束的权力在体制外泛滥，这也许是物极必反的一个例证。[64]
(3)漂移的法院和司法权
“天坛宪草”规定的公开审判制度、法官独立审判机制和法官职业保障制度，均较好地保障了司法独立。这与制定“天坛宪草”时争论的焦点是立法机关和行政机关之间的权力分配，司法权不是关注的重点有关。但从整体上看，法院和司法权是漂移的。其一，法院的编制与法官受到国会的过多制约。在美国，宪法规定国会只能“设立最高法院以下的审判庭”以及“随时建立下级法院”，说明最高法院地位与国会平等，“在合众国总统受审时，以最高法院院长任主席”，说明最高法院可以制约国会。但即使如此，当时的人们仍然认为司法权是最薄弱的，“它无可辩驳地证明：司法机关为分立的三权中最弱的一个，与其他二者不可比拟”。[65]“天坛宪草”中“法院之编制及法官之资格，以法律定之”和“法官在任中，非受刑罚宣告或惩戒处分，不得免职，但改定法院编制及法官资格时，不在此限”的规定，加上法官任命主体等内容的空白，应可以窥见法院与法官所受的过多制约而形成的真实地位。其二，法官并没有完全独立的审判权。“法官独立审判，无论何人，不得干涉之”的规定中，不得干涉的主体，仅限于“无论何人”，那么其他主体似乎是可以干涉的。另外，即使解释为其他主体不可以干涉，出现了政党或其他组织干涉的情形时又如何处理，“天坛宪草”没有规定。其三，司法权缺乏制约其他两权的思路和措施。在美国，为保证司法部门自保，规定了法官的独立审判和非犯罪终身任职等措施，尤其是确立了“使法院成为人民与立法机关的中间机构，以监督后者局限于其权力范围内行事。解释法律乃是法院的正当与特有的职责”[66]的思想，并在马伯里诉麦迪逊案中发展成为具体的违宪审查制度。采取议会内阁制的法国，在此之前的第一、第二共和国和在此之后的第四共和国分别有“维宪会”和宪法委员会制约立法机关。但“天坛宪草”中司法权对立法权和行政权却不存在有效的制约。其四，无法律合宪性审查权进一步削弱了司法机关在宪政体制中的独立性。授予法院审查法律合宪性的权力本可使“立法无失权之患，司法有匡救之美”，[67]但因被认为违反议会内阁制的精神与原则而受到强烈反对。“既行议院政治，复与司法以此权，是司法居于立法之上……此世界稀有之政制也。”[68]由立法机关行使合宪性审查必然面临其危害性，“立法权力应受到规定与限制，且因宪法是成文的，这些限制不得被混淆与遗忘。假若这些限制可在任何时刻，被其意欲约束的权力所超越，那还有何目的去限制这些权力?又有何目的去把这些限制付诸文字……无可争辩，若非宪法控制任何与之相悖的法律，即是立法机构可以通过寻常法律以变更宪法”。[69]在这种情形中，仅仅适用法律的法院和司法权力面临着进一步被侵夺的危险。
(4)国家权力纵向配置缺失
上述内容是宪法对国家权力的横向配置，至于宪法对国家权力的纵向配置，“天坛宪草”没有涉及。宪法对国家权力的纵向配置存在中央集权和地方分权两种模式。从世界各国的经验来看，为了国家权力机构的高效率运转，必须根据特定时期社会发展的需要，恰当划分中央和地方之间的权限，以便既能维护国家的统一、有效协调国内各种关系，又能适应特定地区经济和社会发展的要求，进而充分发挥中央和地方各自的积极性。因而，作为一个国家的根本法，宪法应该规定中央和地方之间的权限与关系。由于全国迅速陷入军阀割据状态，缺乏一个强有力的统一指挥中心，国民党与袁世凯在实行地方分权制和中央集权制上存在尖锐的分歧，地方制度问题关系重大，宪法草案在袁世凯的威压与挤迫下仓促出台等原因，宪法起草委员会于是回避了地方机关的组织与权限问题。因此，没有国家权力纵向配置的消极性后果很明显，“虽解决了制宪过程中的争端，却使现实政治中的中央与地方权力分配上出现了无法可依的状态”。[70]
(5)法律工具主义隐身于权力之争
国家权力配置模式包括显形和隐形两部分。前述的具体制度是国家权力配置模式的显形部分，隐形部分表现之一为法律工具主义隐身于权力之争。法律工具主义在立法上的突出特征是强调法律的合用性，重视其“治之柄”、“治之具”的手段性，忽视法律内在的公平、正义属性。[71]法律工具主义隐隐约约地现身于责任内阁制与总统制的较量、国会与总统权力配置的内容和过程。“天坛宪草”中建立了对应于西方三权分立的三个机构，法律工具主义却改造了分权制衡原理，加强了国会权力。国会委员会的设置及其职权集中反映了工具主义踪迹。
其一，国会委员会没有明确的性质和地位。国会委员会是国会的临时机构，“国会委员会，于每年国会常会闭会前，由两院各于议员中选出二十名之委员组织之”。国会委员会设置目的是“于议会闭会期内，留一监督政府的机关”。[72]但国会委员会的性质和地位模糊不清：如果等同于国会，那么当国会不满意国会委员会的所做所为，如何处置?如何承担责任?如果说不等同于国会，国会委员会的“受理请愿并建议及质问”与国会职权完全相同。所以，有贺长雄认为它“叠床架屋”，“既乖法理，实反常情”。[73]
其二，议事规则的缺陷。议事规则是“国会委员会之议事，以委员总额三分二以上之列席，列席员三分二以上之同意决之”。即委员人数总共40人，只要25人列席，然后25人又只要取决于12人，实际上还不及国会委员会组成成员的一半，“立法之不通，竟有如此者”。[74]
其三，具体职权的矛盾。[75]在其紧急教令和财政紧急处分权上，进一步推演便有如下矛盾：国会委员会如果代表国会或者是国会的缩小模型，既然经过国会委员会议决，又何须经过追认?既然有国会追认，又何须经国会委员会议决?如果国会委员会不同意，又无法解散它，难道不是空谈?因此，国会委员会只是“欲以推广国会，监督政府之势利耳”，“徒为不情之钳制”。[76]如果有贺长雄和古德诺的观点有夸张成分，不足以取信，那么其他人怎么看待呢?王宠惠认为，“若以某之贤而宪法偏重于此，以某之不肖而宪法偏重于彼，是何异于削足适履”，应该“字字句句，盖莫不以国家为前提，未尝因人而有所轻重损益也”，因此“某一人去留之问题耳，于宪法之制定无关也”。[77]张东荪则要把国会委员会推倒重来，应是“国会补助机关”，而且“不应同权”。[78]事实上，国会委员会在此后制定的宪法草案或宪法中再未出现过，“寥寥四十委员，难免不为政府所利用；且国会会期每年既有五个月之久，亦殊无设置此项委员会的必要”。[79]因此，“苟国民心理以为不公平，虽宪法成立，亦难持久。而此不公平之点，即为异日破坏宪法之根源”[80]的担忧不无道理。可以说，法律上的工具主义是导致“天坛宪草”胎死腹中的关键原因之一。因为“必有乘机止于国民与国会之间，阴施离间之术，然后诉于强有力之一部分国民而改造宪法”。[81]规劝的预言变成了残酷的现实。
因此，“天坛宪草”的权力配置是国会和国会权力处于主导和中心地位，总统和国务员以及行政权力受到严格制约，法院和司法权漂移。国会和立法权力支配以总统、国务院为代表的行政权力以及法院和司法权力，造成受到严格制约的行政权力与中国传统的行政权力中心地位发生严重对立，法院和司法权力漂移于权力配置一隅。法律工具主义隐身于权力配置的争斗之中，最后袁世凯也如法炮制，通过解散国民党，撤销国民党国会议员资格致令开会议员达不到法定人数而使“天坛宪草”成为一纸废弃的宪法性文书。
(三)《天坛宪法草案》对以后立宪的意义
在中国宪政史上，《天坛宪法草案》文本成为“贿选宪法”出台前历次宪法会议审议的依据，其多数内容被承袭，所建立的政治体制和运用的立宪技术，也成为以后中华民国政府制宪的参照物。
1．《天坛宪法草案》在修改基础上成为了中华民国的第一部正式宪法
国会被解散以后，《天坛宪法草案》便无从审议。1916年袁世凯死后，8月1日国会恢复，自9月22日开始恢复对《天坛宪法草案》的审议工作。《天坛宪法草案》的二读程序还没有完毕，1917年6月12日，国会再次被非法解散。张勋复辟之后，段祺瑞又废弃法统，孙中山则倡导护法，国会于是在1918年9月举行非常会议，继续《天坛宪法草案》的二读审议程序。1922年6月14日，国会再度恢复，宪法会议于8月10日继续从1917年《天坛宪法草案》的二读程序中止处进行审议。不久，曹、黎冲突又起，不少议员纷纷南下。为了获取总统地位，曹锟于是以议宪为号召，以金钱贿赂为手段，多管齐下，诱致南下议员返京。10月4日完成二读，10月10日三读通过，改头换面的《天坛宪法草案》成为中华民国的第一部正式宪法。[82]
2．具体内容的承袭
由于是历次宪法会议审议的依据，因而《天坛宪法草案》承袭的内容是多方面的。从结构上来说，除增加了“前言”、“国权”和“地方制度”之外，其余各章大多或转抄或修改后再移动过来，从而构成了“贿选宪法”。因此，结构体例基本上全盘继承。从具体规范来说，以“国民权利”为例，权利的体系、种类和范围基本上袭用《天坛宪法草案》的规范，规定了国民的人身自由、政治自由、宗教信仰自由，以及私有财产权、从事公职权、请愿权等实体性权利和诉讼等程序性权利。[83]
因此，从上述承继的概况可以看出，《天坛宪法草案》是中国制宪阶梯上重要的一级，并直接或间接地影响着后来的立宪道路、内容和技术。它虽然最后胎死腹中，成了一个永远的草案，但其内容基本适应了当时政治经济文化和社会的需求，从“根本法”角度表明了中国当时的社会发展方向，反映了资产阶级革命派和中间政治势力建立民主制共和国的主要意志和利益。这是它的多数内容被承袭的根本原因，也是它不能相容于袁世凯和北洋军阀的根本原因。《天坛宪法草案》所建立起的政治体制和运用的立宪技术，成为以后中华民国政府制宪的参照物。
总之，《天坛宪法草案》是宪法起草委员会在国民党宪法主张全案、进步党拟定的宪法草案、政友会议定的宪法重要问题17条及各界人士提供的宪法草案基础上制定的，是国民党、进步党、政友会、共和党等政党和团体相互妥协的产物。时人出于对宪法完善的考虑，确实有许多批评性评价，但它在总体上确保了辛亥革命后所建立的资产阶级民主共和制度，贯彻了三权分立、基本人权的宪法原则，设置了议会制和责任内阁制的具体制度和运作程序。在政治和社会生活各领域仍具浓厚专制色彩、国家未获独立、社会未得发展的近代中国，这些内容是中国逐渐向民主社会转型迈出的不小的一步。《天坛宪法草案》是在既没有发达的商品经济作为物质基础，没有完善的民主政治作为制度基础，又没有先进的宪法观念和宪法文化作为思想基础，更没有以稳固的全国统一作为前提条件的、以资产阶级思想为主导而付诸制度设计的产物；是在客观环境与条件还没有成熟的背景下，根据调整政治权力关系的需要而形成的，以倾斜的权力架构为特征的宪法性文献。在此，让我们以罗隆基的精辟论断作为本章之结尾：“其实民元至民十六年那段中国宪政的历史，那固然是宪政的失败，那却是国家实施宪政必经的过程……那都是宪政演进必经之过程。”
参考文献
［1］许涤新，吴承明.中国资本主义发展史：第2卷［M］．北京：中国社会科学出版社，2005.
［2］袁继成，李进修，吴德华.中华民国政治制度史［M］．武汉：湖北人民出版社，1991.
［3］［美］罗伯特·达尔.论民主［M］．李柏光，等，译.北京：商务印书馆，1999.
［4］孙中山选集［M］．北京：人民出版社，1956.
［5］孙中山全集［M］．北京：中华书局，1981.
［6］［澳］骆惠敏.清末民初政情内幕：下册［M］．刘佳梁，译．上海：知识出版社，1986．
［7］李剑农.中国近百年政治史［M］．上海：复旦大学出版社，2002.
［8］陈独秀.陈独秀文章选编：上册［G］．北京：生活·读书·新知三联书店，1984.
［9］［日］有贺长雄.观奕闲评［M］．内部刊印本，1913.
［10］李华兴，吴嘉勋.梁启超选集［M］．上海：上海人民出版社，1984.
［11］周叶中.宪法［M］．北京：高等教育出版社，北京大学出版社，2005.
［12］胡春惠.民国宪政运动［M］．台北：正中书局，1979.
［13］章伯锋，李宗一.北洋军阀：第2卷［M］．武汉：武汉出版社，1990.
［14］谢振民.中华民国立法史：上册［M］．张知本，校订.北京：中国政法大学出版社，1999.
［15］徐矛.中华民国政治制度史［M］．上海：上海人民出版社，1992.
［16］夏新华，胡旭晟.近代中国宪政历程：史料荟萃［G］．北京：中国政法大学出版社，2004.
［17］陈茹玄.中国宪法史［M］．上海：世界书局，1934.
［18］张晋藩.中国宪法史［M］．长春：吉林人民出版社，2004.
［19］王世杰，钱端升.比较宪法［M］．上海：商务印书馆，1999.
［20］张千帆.宪法学导论：原理与应用［M］．北京：法律出版社，2004.
［21］［美］汉密尔顿，杰伊，麦迪逊.联邦党人文集［M］．程逢如，等，译.北京：商务印书馆，2003.
［22］谢政道.中华民国修宪史［M］．台北：扬智文化事业股份有限公司，2001.
［23］张千帆.西方宪政体系：上册［M］．北京：中国政法大学出版社，2004.
［24］荆知行.中国立宪史［M］．台北：联经出版事业公司，1995.
免责声明：以上内容源自网络，版权归原作者所有，如有侵犯您的原创版权请告知，我们将尽快删除相关内容。
