《中华民国宪法草案》的出台背景

一、《中华民国宪法草案》的出台背景

(一)经济背景

1．民族资本主义经济的发展

辛亥革命后，中国社会的经济结构发生了较大变化，中国民族资本主义获得了前所未有的发展。造成这种局面的原因主要有三：一是世界经济进一步向商品经济方向发展。二是辛亥革命后成立的南京临时政府，确立了发展民族资本主义工商业的经济发展总政策。临时政府不仅在中央设立实业部，专门司理农业、工业、商业、矿业、山林渔猎各业，而且颁布了一系列保护工商业的法令规章，鼓励人们兴办实业。在南京临时政府的鼓励下，全国兴起了创办实业的热潮。三是中国民族资本主义的发展遇到了特殊机遇。1914年第一次世界大战爆发后，由于欧洲几个主要帝国主义国家忙于战争，暂时放松了对中国的侵略，中国民族资本主义获得了发展时间。

据统计，从1840年到1911年的72年间，中国历年所创办资本额在万元以上的工矿企业总数约950家，创办资本总额约2亿元；而1912年至1920年的9年间，新建万元以上工矿企业有1048家，创办资本总额约2.3亿元，超过了以往72年的投资总额。其中纺织业和面粉业发展最快，如棉纺织业，1913年至1921年，全国华资纱厂的纱绽，由48.4万余枚增至124.8万余枚，增长了157.8%；布机，由年2016台增至5825台，增长了188.9%。在面粉业方面，1913年至1920年，新设面粉厂47个。1914年前，面粉每年入超，从1915年起，变为出超。1915年至1920年，面粉出超由5.79万余担增至344.97万余担，增加了58倍以上。其他轻工业如缫丝、火柴、造纸、卷烟、制革等也得到了较大发展。这一时期，重工业的有些部门如煤、铁、机械等方面，也有相当的发展。如民族资本经营的煤矿产量，1912年为80多万吨，1919年增至330多万吨。在民族工商业发展的同时，中国民族资本的银行业也得到迅速发展。1911年底，中国本国银行共16家，实有资本总额215万元；到1920年，增至103家，实有资本总额达880万元。^[1]辛亥革命后民族工业的发展，使中国社会的经济结构发生了较大变化，同时也使中国民族资本主义的发展，具备了一定的观念条件和物质条件。到1925年，中国民族工业的发展速度明显放缓，但总量却仍在增加，几乎占到了国民生产总值的一成。

虽然这一时期中国民族工业得到了迅速发展，但它在整个国民经济中所占的比重依旧很小，新的生产关系中仍有很多传统因素，并带有半殖民地经济的特征。其主要表现为生产领域和规模相当窄小，新开办的企业轻工业多、重工业少，小工厂多、大工厂少，并且仍然没有摆脱帝国主义的控制和封建势力的束缚，其竞争力相当有限。

2．国民经济发展的势头减缓

近代中国民族资本主义的发展虽也有过黄金时期，但转瞬即逝。第一次世界大战结束后，各帝国主义国家加紧了对中国的经济侵略，外国资本和商品的输入激增，使中国的入超情况日趋严重。1919年外贸入超为1618万海关两，1920年增至22001万海关两，一年间增加了10余倍。此外，各帝国主义国家在华竞相增设银行，以贷款等手段获得了大量的经济特权。在这种情况下，中国国民经济的发展陷入迟滞状态。

以工业为例。第一次世界大战以后，中国民族工业的个别部门和企业，尽管继续有所发展，但就民族工业的整体而言，却是迅速地由繁荣转入了萧条，即使是第一次世界大战期间发展较快的棉纱业也不例外。由于外资的竞争和排挤，加上苛捐杂税、运输困难等原因，华资纱厂的原料供应和市场占有都每况愈下，屡屡发生亏本现象。这样一来，一些准备扩充的纱厂，不扩反缩，一些新建的纱厂开工不久即告停业，有的甚至转为出租或出售。一些历史较久的老厂，也是时开时停。1922年8月，华资纱厂联合会曾召集上海各纱厂，公定最低限价，以维持生产，但纱价仍然下跌。12月，又做出停工1/4的决议。但是，这也没有使市场情况好转。到1923年，有的厂就只好全部停工或仅做日工，或在年关提早停工。华资纱厂停工减产，外资纱厂则乘机扩张势力和占领市场，因此许多华资纱厂倒闭或被外资吞并。再如面粉业，战后各国的生产逐渐恢复，因而排斥中国面粉输入，使中国面粉的国外市场大大缩小。同时，日、美、澳大利亚、加拿大的面粉大量输入中国，充斥市场。1922年，面粉入超合银1100多万海关两，1923年增至3000多万海关两。因此，上海面粉厂倒闭停工的很多。其他各行业的情况也大致相同。

不仅工业的发展因此面临严重局面，在第一次世界大战结束后的几年里，中国农业的发展也遭受到突如其来的巨创。这既与帝国主义的侵略有关，也与军阀连年混战有关。第一次世界大战后，帝国主义向中国农村大量倾销日用消费品，收购其生产所需要的原料。帝国主义向农村倾销商品和收购原料，使农业中经济作物的耕种面积增加，粮食作物耕种面积缩小，粮食减产。这些都使中国农村进一步成为帝国主义推销商品和供应原料的市场，并加深了农村经济的殖民化程度。与此同时，国内封建军阀不断征战，任意横征暴敛，也直接破坏了工农业生产，加剧了农村经济的凋敝。

3．国家财政陷入窘境

民国初年，中央政府的财政状况一直十分拮据。为此，袁世凯等执政者企图采取借外债、加强中央集权和发展生产的办法来解决这一问题，这就不得不使北洋政府承认前清所签订的一切不平等条约，向俄、英、日等国出让国家权益，以解燃眉之急。但是，这些措施往往难以实行。这是因为国家没有获得完全独立，中央集权和发展生产根本就是奢望，而举借外债则无异于饮鸩止渴。正因为这样，当外国资本入侵日益紧急之时，中国国家财政进入了更为捉襟见肘之日。事实上，除袁世凯统治时期的1913年北洋财政稍见好转以外，北洋时期的中央财政都异常困难。

在这种情况下，执掌北京政权的段祺瑞一上台就面临着一个如何维持政府正常运转的问题。为此，他一方面以出卖国家主权为交换条件，先后从日本借到总额约五亿日元的“西原借款”，用以扩充军事实力，维持政府运转；另一方面则寄希望于通过制定宪法来强化中央权力，确保财政统一，促进经济发展，维持自己的统治。

(二)政治背景

1．政局依旧，国民政治觉醒

段祺瑞重新执政的前期，正是第一次世界大战和俄国十月革命爆发后，世界格局重新调整的时期。俄国的十月革命，对中国产生了至深的影响，它引发了中国人民对中国命运新的思考、新的抉择。十月革命爆发后的第三天，中国的一些报纸就作了报道。中国人民从报道中初步了解了俄国革命的情况。1918年2月，中国报纸登载了在十月革命的第二天，俄国苏维埃政府就宣布废除一切不平等条约，放弃沙俄在国外攫取的全部特权的消息，使中国人民更加了解了十月革命。1918年夏，孙中山致电苏俄政府和列宁，表示“极大的敬意”，并“希望中俄两国革命党团结一致，共同奋斗”。

十月革命造成的世界格局的变化和国家政治观念的突变，促进了中国人民的觉醒。一部分先进的中国人，从十月革命的胜利中看到了中国的新出路，他们开始用无产阶级世界观来观察中国的问题。

第一次世界大战不仅改变了世界历史的进程，也影响了中国社会的发展。中国作为战胜国之一，对巴黎和会曾寄予热切期望。因为，第一次世界大战结束后，美、英等国一度制造了“公理战胜强权”、民族自决的舆论。美国总统威尔逊甚至提出了可供操作的和平条款。正因为如此，人们期望通过这次和会，中国能争得在国际上的独立平等地位。

带着全国人民的期望和压力，中国代表团向和会提出了废弃势力范围，撤退外国军队、巡警，裁撤外国邮局及有线无线电报机关，撤销领事裁判权，归还租界，关税自主等7项要求。后来，在中国留欧学生的呼吁下，又提出了取消“二十一条”的要求。但是，巴黎和会实际上是由美、英、法三国操纵的帝国主义分赃会议，对中国代表团所提的要求，美、英、法等国根本就不感兴趣，他们以不在会议权限范围为由，大都予以了拒绝。唯一同意的是要求作为战败国的德国，无条件地向中国归还在山东强占的权益。然而就连这一点正当而可怜的要求，也遭到日本的无理阻挠，最终因为美英等列强与日本的共同利益，而未能获得支持。

更加令人难以容忍的是，列强还在中国代表缺席的情况下，决定将德国在山东的权益全部转让给日本。这样，作为战胜国之一的中国，在巴黎和会上不仅毫无所获，竟与战败国一样受到惨痛宰割。巴黎和会上中国外交的失败，进一步激化了帝国主义同中华民族、封建军阀与人民大众的矛盾，终于酿成了一场声势浩大的反帝爱国运动——五四运动。在全国人民的压力下，中国代表拒绝在和约上签字。

此后，由美国发起，在华盛顿召开了解决远东太平洋问题和裁军问题的国际会议，即华盛顿会议。与会国共同签订了《九国关于中国事件应适用各原则及政策之条约》，简称《九国公约》。《九国公约》的核心内容是要“维护各国在中国全境之商务实业机会均等之原则”，任何一国“不得因中国状况，乘机营谋特别权利”。因此，《九国公约》虽然宣称“尊重中国之主权与独立，及领土与行政之完整”，但中国代表团提出的取消治外法权、撤退外国军警、恢复关税自主权、取消势力范围等项要求，一概未予列入。唯一令国人欣慰的是，由于英、美的施压，关于中国收回山东主权问题，日本作了一些让步，两国签订了《中日解决山东悬案条约及附约》，规定日军撤出山东省，胶州湾德国租借地和青岛海关的主权归中国，胶济铁路由中国用日本的银行贷款赎回。

2．军阀割据，国家并不统一

袁世凯政权倾覆之后，中国社会进入了军阀割据混战的时代。首先，北洋军阀分裂为直、皖、奉三派，先后发生了直皖战争和直奉战争。在北方军阀连续进行战争、政争的同时，南方桂系军阀与国民党及广东地方军阀间，也进行了错综复杂的斗争。

在这种情况下，有实力的军阀谋求武力统一，有远见的中国人呼吁统一集权。但与此同时，一些地方军阀和一些痛恨集权专制、饱受战乱之苦的人们，则鼓吹地方自治。大约在20世纪30年代前后，中国社会出现了一股鼓吹联邦制的思潮，展开了一场波及10余省的“联省自治”运动。持此论者主张从政治制度着手，实行“省治”，制定省宪，民选省长，废除督军，进而实行“联省自治”，最后建立联邦制的中央政府，以此消除军阀割据，实现国家统一，并对民主共和政治有所补救。这一思想有一定的积极意义，在某种程度上与统一思潮有异曲同工之处。但它主张地方分权，削弱中央政府，客观上又成了军阀割据，装饰门面的工程。许多军阀热衷“联省自治”，当然不是他们真的赞成实行资产阶级民主政治，实际上是为了“联省割据”。正如史学家指出的那样，“军阀不称天命而假民意，政客不称从龙而冒充民愿”，^[2]他们不过是假借“民意”，利用“民愿”，实现自己的政治目的。在军阀眼中，“联省自治”意味着联督割据，绝无实行“民治”、“民主”之意，它与人民的民主进步毫不相干。

对此，中国共产党进行了揭露。1922年6月10日发表的《中国共产党对时局之主张》一文指出，在封建军阀统治下的“联省自治”实质是“联督自治”，其危害是“不但不能建设民主政治的国家”，只能“给武人割据的现状加上一层宪法保障”，“只能造成一班武人割据的诸侯”。正确的道路应该是“用革命的手段从反动派代表军阀首领手里夺得政权”，^[3]“解决中国问题的根本办法是用民主主义战胜封建主义”，“决不是依照现状的各省联合为一联省自治的政府，和北京政府脱离就算完事”。^[4]

3．北京发生政变，段祺瑞重掌政权

1924年9月3日，江浙战争爆发。4日，张作霖通电声援卢永祥，向直宣战。17日，直奉两军主力在山海关开始战斗，第二次直奉战争爆发。10月23日，正值直奉两军在山海关附近激战，吴佩孚亲自督战接二连三受挫之际，参战的直系讨逆军第三路军总司令冯玉祥与直系援军第二路司令、陕军第一师师长胡景翼及北京警备副司令孙岳倒戈回京，接管全城防务，囚禁了贿选总统曹锟，并强迫曹锟下令前线停战，这就是震惊中外的“北京政变”。

冯玉祥倒戈，一是因为他与曹锟、吴佩孚之间的私怨，二是因为曹锟贿选和吴佩孚的“武力统一”政策不得人心，遭到了全国各界人士包括冯玉祥集团的反对。此外，孙中山、张作霖，甚至日本对冯玉祥所做的一些工作，对冯玉祥决心发动“北京政变”以倒戈相向，也起了一定的作用。

“北京政变”后，冯玉祥将所属部队改称“国民军”，并出任中华民国国民军总司令兼第一军军长，胡景翼和孙岳为副司令，分任国民军第二、第三军军长，继续指挥对直军作战，并决定“曹锟贿选祸国，当然不能容他继续行使总统的职权”，^[5]于是向曹提出三个条件：(1)下停战令；(2)免吴佩孚本兼各职；(3)请曹自动退位。曹锟被迫下令停战和免去吴佩孚本兼各职。31日，颜惠庆内阁辞职。11月1日，黄郛摄政内阁成立。11月2日，曹锟被迫通电辞职，并由代理国务总理摄行大总统职务，存在一年的贿选政府至此告终。

“北京政变”后，不仅冯玉祥、张作霖与曹锟、吴佩孚之间的矛盾公开化，而且冯、张之间也因为利益分配等问题矛盾激化。这时，张作霖、吴佩孚等提出请段祺瑞出山调停并担任临时执政，得到了各派势力，包括奉系、直系和从直系分裂出来的冯系的赞同，各派从各自利益出发，都同意拥段上台。

11月15日，张作霖、冯玉祥、卢永祥、胡景翼、孙岳等联名通电，推段祺瑞任中华民国临时执政，并力促其早日出山就职。段祺瑞认为时机已到，乃于21日通电宣布，他将接受各方拥戴，就任临时执政，并宣布其大政方针，期于1个月之内，召集各省区代表举行“以解决时局纠纷、筹议建设方针为主旨”的善后会议；3个月之内，召开由善后会议产生的国民代表会议，“解决一切根本问题”。^[6]然而，段所受到的拥戴也是临时性的，直系在长江流域的实力依然存在，冯、张间的矛盾日趋激化，国民党对时局亦有自己的打算，各派之间的斗争远未结束，段所面临的仍然是军阀割据和地方尾大不掉、中央虚弱的局面。

(三)文化背景

民国以来，特别是1919年五四运动以后，中国社会在精神文化层面发生了有史以来少有的一次大变化，一方面，西方的政治思想和价值观念大量涌入，对传统文化造成了巨大冲击；另一方面，新文化的权威又未能树立起来。

1．新思想新观念不断输入

中华民国成立后，随着中国民族资本主义的进一步发展，新生的社会力量在经济上迫切要求摆脱帝国主义、封建主义所代表的旧的生产关系的束缚，在政治上要求中国的进步和改革，改变帝国主义和封建主义的反动统治。这种要求反映到思想文化上，便是代表中国人民新觉醒的反封建的新文化运动的兴起。

袁世凯执掌民国政权期间，为了复辟帝制，极力推崇封建纲常礼教，大搞祭天祀孔。有鉴于此，一部分资产阶级和小资产阶级激进民主主义知识分子，深感必须发动一场反封建的思想启蒙运动，来唤起大多数人民的民主主义觉悟，扫除人们头脑中的封建愚昧思想和旧的生活习惯。1915年9月，陈独秀在上海创办《新青年》杂志，标志着新文化运动的开始。新文化运动的重要内容是提倡民主和科学。其间，全国各地陆续出现了一批宣传新文化、新思想的社团或刊物，旗帜鲜明地宣传了新思想、新文化、新道德。

现代宣传媒体的大量兴办，为西方思潮的传入创造了条件，提供了途径和载体。1925年以前，各种新思潮纷纷传入中国，争奇斗妍，此起彼伏，造成思想文化界云蒸霞蔚之大观。其中，流传较广、影响较大的有马克思主义、实用主义、基尔特社会主义、无政府主义、工读主义、新村主义、泛劳动主义、合作主义、平民教育思想等。在这些思潮中，马克思主义、无政府主义和基尔特社会主义影响最大。

十月革命后期，马克思主义在中国思想界得到了广泛传播。表现在：第一，各地出现了一批宣传马克思主义的刊物，翻译出版了不少马克思主义的著作。第二，涌现了一批宣传和传播马克思主义的先进分子，各地成立了一批宣传和研究马克思主义的团体，形成了一支宣传马克思主义的理论队伍。

基尔特社会主义也叫行会社会主义，是20世纪初产生于英国的一种资产阶级改良主义思想。1920年9月，英国哲学家、基尔特社会主义者罗素来华讲学，在中国停留了10个月，罗素在他的讲演和文章中，宣扬基尔特社会主义。五四运动以后，梁启超、张东荪等是这种主义的积极鼓吹者。他们吸收并根据中国的实际改造了罗素的理论。1921年9月，他们在《时事新报》上开辟了《社会主义研究专栏》，宣传基尔特社会主义，使基尔特社会主义一度风靡中国。

无政府主义是一种小资产阶级的社会思潮。20世纪初被当作一种社会主义学说介绍到中国。由于无政府主义者表现了与封建专制、封建礼教势不两立的姿态，五四运动后，一度被那些不满于中国社会的黑暗，向往没有阶级、没有人剥削人社会的小资产阶级知识分子所接受。不少早期共产主义者受过它的影响。毛泽东曾在文章中承认他曾受到过这种影响。据统计，从1919年至1920年，我国无政府主义团体有近50个，刊物近70种。但随着马克思主义的进一步传播，一些进步的知识分子如蔡元培、陈独秀、李大钊、胡适等开始摒弃无政府主义，转而信仰马克思主义、工读主义或“工读互助主义”。

这些思潮的传入，使中国人民开始更为深入地思考国家和政权组织形式，思考自身的权利和义务，从而促进了宪法思想的发展。

2．新的文化权威未能树立

新文化运动的蓬勃发展，引起了封建势力的仇视与恐惧。他们污蔑新文化运动是“异端邪说”、“洪水猛兽”，对新文化运动进行攻击，指责新文化运动的倡导者“覆孔孟，铲伦常”，是“叛亲蔑伦”、“人头畜鸣”。

对于封建势力的攻击，新文化运动的倡导者没有退缩，进行了有力的反击。陈独秀在《新青年》上撰文指出：“西洋人因为拥护德、赛两先生，闹了多少事，流了多少血，德、赛两先生才渐渐从黑暗中把他们救出，引到光明世界。我们现在认定只有这两位先生，可以救治中国政治上道德上学术上思想上一切的黑暗。若因为拥护这两位先生，一切政府的迫压，社会的攻击笑骂，就是断头流血，都不推辞。”并明确表示，“要拥护那德先生，便不得不反对孔教，礼法，贞节，旧伦理，旧政治。要拥护那赛先生，便不得不反对旧艺术，旧宗教。要拥护德先生，又要拥护赛先生，便不得不反对国粹和旧文学”。^[7]陈独秀等人对封建守旧势力的回击，维护了新文化运动。

新旧文化的这种论争，从19世纪中叶以来就一直没有停止过，于20世纪20年代前后达到顶峰。其间，虽然情绪化的东西不少，却引发了人们对传统文化的理性批判。不仅如此，从1919年到1922年间，中国社会还发生了马克思主义和非马克思主义思潮的三次论战。

马克思主义与非马克思主义的第一场争论，是与实用主义者的争论。这场争论被称为“问题与主义”的论战。马克思主义与非马克思主义之间的第二场争论，是与基尔特社会主义者的争论。这场争论亦被称为关于社会主义的论战。马克思主义与非马克思主义之间的第三场争论，是与无政府主义的论战。

上述论争，虽然促进了新思潮在中国的广泛传播，特别是促进了马克思主义在中国的传播，促进了中国先进的知识分子对国家前途命运的思考，但是并没有使新思潮完全深入人心，新的文化权威还没有树立起来。即使这样，无论是意识形态、制度体系的构建，还是人们的精神文化生活，都无不受到这种文化变迁和冲击的影响。