(一)召开善后会议
1924年11月22日，段祺瑞入京。23日，黄郛摄政内阁通电于24日解职。24日，段祺瑞在张作霖率领一批奉军进入北京的当天，宣布就任临时执政，并发表就职宣言称：“段不才，忝膺执政，誓固共和，内谋更新，外崇国信。”同时，发布《临时政府条例》及各部人选，组成了北京中华民国临时政府。
新政府曾拟采用委员制，段祺瑞势力以其相似于苏维埃而加以反对，而采取了临时执政的形式。规定中华民国临时政府以临时执政总揽军民政务，统率海陆军，对外代表民国。这种临时执政制既区别于委员制，又有利于实际政治的运用。
北京临时政府是一个过渡性质的政府。这种非正规化的机构，比较容易取得各方面一致的意见。因为民国以来，总统制和内阁制的纠纷一直不断，段祺瑞身历其间，深知个中滋味，于是便巧妙地来个避实就虚，无形间把过去的麻烦摆脱，不动声色地集总统与总理大权于一身，而且逃过了“监督”机关(如国会之类)的监督。然而，临时执政的产生是没有法律根据的，它出于各派军阀的妥协和共同“推戴”，一切组织和职权，都要通过“巨头”们的协商来决定。
表面看来，临时执政总揽军民政务，统率陆海军，以国家元首的身份，对外代表中国，还可任命国务员，且不受什么民意机关牵制，职权相当大。但这时的段祺瑞已不像从前，他既不敢惹张作霖，冯玉祥又拥兵近在咫尺，在各方实力派的支配下，他只是一个“空头首脑”，各项大权自然无从发挥。
正因为如此，所以段祺瑞重掌政权后，试图以武力干政，谋求政府实权和正式执政之名已不可能。在废弃法统后，因不满足于临时执政，为使其统治合法化，并延续北洋军阀统治的寿命，他积极筹备善后会议，企图通过善后会议产生国民代表会议，制定宪法，建立新法统，组织正式政府，以满足自己的政治野心和权力欲望。为此，段祺瑞希望通过制宪，以法律的形式将第一次世界大战后的政治格局和统治秩序规定下来，以满足各派军阀的需要，并使自己及其政府取得合法地位。
善后会议这一名称最早出现于段祺瑞在1924年11月21日发表的一份通电(“马”电)之中。段在该通电中，除通告他拟于11月24日入都就任中华民国临时执政之职外，又就时局善后问题发表政见，谓他走马上任后准备组织两种会议，其中将首先提上新政府议事日程的，就是“拟于一个月内集议”，“以解决时局纠纷，筹议建设方针为主旨”的“善后会议”；另一个会议是“解决一切根本问题，期以三个月内齐集”的所谓“国民代表会议”。11月24日，段祺瑞入京就任临时执政后，即开始紧锣密鼓地进行善后会议的筹备工作，命临时执政府法制院长姚震草拟《善后会议条例》，派许世英“筹备善后会议事宜”。
《善后会议条例》于12月24日公布，共13条。第1条称，“本会议以解决时局纠纷，筹议建设方案为宗旨”。第2条规定，参加会议的人员分为四类：(1)有大勋劳于国家者；(2)此次讨伐贿选、制止内乱之各军最高首领；(3)各省区及蒙、藏、青海军民长官；(4)有特殊之资望、学术、经验，由临时执政聘请或派充者，但不得逾30人。第5条规定，会议应行议决的事项，包括国民代表会议之组织方法，关于改革军制事项，关于整理财政事项，设专门委员会审查大会所交议案。第6条规定，“会议就应行议决事项，设专门委员会审查大会所交议案，并得出席报告及陈述意见”。第7条规定，“本会议以会员全体2/3以上之列席开会，列席员过半数之同意议决”。第8条称，“临时执政得随时出席会议或派代表提出第5条所列各种事项之议案。临时执政提出之议案应提前付议”。[8]
根据《善后会议条例》的有关规定，段祺瑞政府确定了128名出席善后会议的会员，其中符合第1项有勋劳于国家之资格的，为孙中山、黎元洪两人；符合第2项讨伐贿选各军最高首领资格的，共57人；第3项现任各省区及蒙、藏、青海军民长官被邀者，共39人；第4项有特殊之资望、学术、经验人员被特聘的，有唐绍仪等30人。由此可知，中央和地方的一些大牌军阀、官僚、政客是此次善后会议的主角，而总数仅32人的第1、4两项会员，则不过是装饰门面的陪衬而已。善后会议是军阀、官僚、政客的一次政治分赃会议，当时《东方杂志》上刊载的《善后会议的进行》一文，曾对此讨论道：“我们看了这应邀列席的130左右人，其中竟有99%为拥有实力及与拥有实力者有关系的人物，我们即可从根本上‘认定’这会议的性质，完全为一种实力代表的会议了。”[9]1925年1月1日，段祺瑞电邀孙中山、黎元洪作为第1项会员出席善后会议，电称：“方今急务，治标以和平统一为先，治本以解决大法为重。善后会议所以治其标，国民代表会议所以治其本。《善后会议条例》前经公布，计邀鉴察。现拟于本年二月一日以前在北京开会，敬请我公惠临，共商大计。”同时致电唐绍仪、章炳麟、岑春煊、王士珍、汪兆铭、黄郛等30人，邀请他们作为第4项代表出席会议。急欲在分赃盛宴上分得一杯羹的军阀、官僚、政客接到邀请电后，大多整装待发，准备出席会议；有的还为这次分赃会议大唱赞歌。
然而，这次善后会议实质上是军阀官僚进行政治分赃的会议，不可能产生真正代表人民利益和意志的国民会议。这样的善后会议，完全违背了中国共产党和孙中山的主张及全国人民的意愿。中国共产党的机关刊物早于12月3日就已经指出：段祺瑞拟召集的善后会议，完全是想制造一个御用的会议，再由这个会议产生出一个更大的御用会议，挂一块国民会议招牌，以便选举他做正式总统，这与袁世凯利用筹安会拥戴自己当皇帝，曹锟贿选自己做总统完全是一样的把戏。孙中山对善后会议明确地表示了他的反对立场，他认为，“善后会议于诞生国民会议之外，尚兼及于财政、军事之整理，其权限自较预备会议为宽，而构成分子则预备会议所列人民团体无一得与”，[10]不能代表全国各党派和各阶层，不是一个解决问题的会议。于是，他提出两条补充意见，作为国民党参加善后会议的条件：(1)善后会议应兼纳人民团体的代表；(2)会议讨论范围虽可涉及军政、财政，而最后决定之权必须属于国民会议。但段祺瑞于1月19日拒绝了孙中山的意见，仅聘请各省区议会、商会等团体的议长、会长作为善后会议专门委员以相敷衍。
1925年2月1日，善后会议在北京开幕。由于国民党籍会员的抵制，加上黎元洪、唐绍仪、章炳麟、梁启超等人以及东三省、西南各省的部分会员也因各种原因而没有到会，应到166个代表，仅有86个到会，从而未能凑足2/3的法定人数，会议未能开起来。后经段祺瑞等多方拉拢，会议才达到法定人数。2月13日，善后会议召开第一次大会，通过了2月9日预备会议上议定的议事细则，并选举赵尔巽、汤漪为正、副议长。[11]
善后会议标榜“以解决时局纠纷，筹议建议方案为宗旨，首在协和”，[12]“但实际上，由于各派军阀、官僚、政客之间在利益分配方面存在着难以调和的矛盾，因此，善后会议开幕后，不仅会内的争执频起，会外的争战不已，而且善后会议自身的善后，也都成了很大的问题”。[13]
根据《善后会议条例》中有关应行议决事项的规定，段祺瑞在善后会议上，先后提交了25个议案。其中关于“改革军制”与“整理财政”的议案达18个。这些议案的主旨，就是将军事和财政两大权力收归中央，以削弱地方实力派的势力，实现和平统一。
然而，段祺瑞“改革军制”、“整理财政”的计划，遭到了奉系军阀等地方实力派的强烈反对。迫于各实力派的巨大压力，在会议刚刚开始时，段祺瑞不得不撤销了《整理军事大纲案》、《移民计划消纳裁兵案》、《提议收束及安插军队案》等重要军事议案。[14]“整理财政”各案因与军事有连带关系，因此在提交会议讨论时，也多遭搁浅。由于在规定的会期内，没能在上述问题上达成一致意见，会议自3月17日起休会2个星期，然后再延长会期20天。休会期间，谈话会仍然进行，代表们就各重要议案交换意见、分组整理。可是，由于善后会议的性质所限，善后会议终究没有“善”出什么名堂。
3月31日召开休会后第一次会议，即善后会议的第八次大会。在这次会议上，奉天代表提出了将军事各案合并讨论的主张，企图使军事问题无法细致、深入讨论，而只能形成粗线条的空洞决议。这一提议遭到多数会员的反对，奉天会员“竟以全体离席相要挟”。[15]而西南各省会员则在善后会议上提出了“联省自治”议案，要求大会讨论表决。浙江会员褚辅成更提出了“中华民国临时政府制草案”，主张临时政府实行委员会制，以执政33人组成国务院，各省区均派最高军事长官担任，不得委以代表；撤退各省驻军，各省实行自治，省长民选。南方各省的这两个议案，目的是使各省军阀既可参加中央政权，又可继续进行地方割据。这与段祺瑞、张作霖的主张大相径庭。因为，段祺瑞是主张中央集权，梦想实现全国统一的。而张作霖虽然在1922年第一次直奉战争中被打败以后曾表示赞成“联省自治”，并且宣布在东三省境内首先实行局部的“联省自治”以为倡导。然而，此一时彼一时也，此时，已成为北方最大实力派的他，一心想的是如何武力统一全国，对“联省自治”也转而持极力反对态度。于是，在善后会议上，西南派会员与东北派会员展开了激烈的“联治”与“反联治”的斗争，双方相互以不出席会议为抵制，以致会议经常难以为继。最后，段祺瑞唯有将临时政府制与“联省自治”两个议案推交将来的国民代表会议议决，作为搪塞。
4月21日，善后会议在北京闭幕。议决通过了《军事善后委员会条例》、《财政善后委员会条例》等5个条例，并决定由许世英负责筹备国民代表会议事宜。5月17日，许世英通电就职，宣称“此称根本改造，国人公意皆冀由和平统一，渐臻法治。果能澄清选举，大法告成，庶几民困早苏，共和永固”。
(二)成立临时参政院
善后会议期间，段祺瑞宣称“本执政负改造之责，与民更始”，下令取消了国会参众两院，废除了贿选总统曹锟所公布的宪法。旧国会和“贿选宪法”宣布废除后，段祺瑞立即下令成立了临时参政院，作为国会的临时立法机关。
段祺瑞随即公布了《临时参政院条例》。该条例共9条，依该条例的规定，临时参政院以7项人员组织之：(1)各省军民长官各派代表1人；(2)京兆、热河、察哈尔、绥远、西康、蒙古、西藏、青海长官各派代表1人；(3)边防督办、宣抚使、各总司令，及指定各总司令或各军最高将领各派代表1人；(4)内外蒙古、西藏、青海、满籍各旗、回部及华侨，由临时执政共派16人，以各该地方旗部人为限；(5)各省省议会议长1人，各区有议会者议长1人；(6)各省区法定各团体之会长互选1人；(7)临时执政派充20人至30人。所有各项人员，均为参政。临时参政院设议长、副议长各1人，均由临时执政就参政中特派之。
该条例第2条规定了临时参政院的议决事项，包括6项：(1)关于省自治之促成，及在国宪并省宪未施行前应先规定之自治暂行条例案；(2)关于善后会议，财政善后委员会及军事善后委员会议决之执行事项；(3)关于消弭及调停各省间或各省内部相互间之纷争事项；(4)关于与外国宣战、媾和或缔结之条约案；(5)关于募集内外公债及增加租税事项；(6)其他临时执政认为应行咨询事项。临时参政院之行使职权，至正式政府成立之日为止。
《临时参政院条例》公布后，在京之各省法团代表，于4月21日联合致函临时执政，谓组织该院之人员，几乎完全是各省区、各军队的代表，及政府所派充，法定团体互选之人太少，未能容纳民意，一致谢绝参加。5月1日，临时执政乃修正《临时参政院条例》，并派赵尔巽、汤漪等为参政，以赵尔巽为议长，汤漪为副议长，关云锦为秘书长。其余各参政，大致即为各军各省区派往列席善后会议之全权代表所改充。5月3日，临时执政公布各省区法定团体会长互选参政程序令。13日，催促各省法团速将选出人员电呈，以便派充参政。此后，政府陆续派定参政，共计193人，同时通电宣告临时参政院定于6月5日开会。但直至7月30日，临时参政院才正式成立。临时参政院议长、副议长，即为善后会议之议长、副议长，其组成之人员，亦大致相同，故临时参政院亦可谓由善后会议改组而成。临时参政院成立后，立即着手宪法的起草准备工作。8月30日，通过了临时政府所提议的由林长民任委员长的70人国宪起草委员会名单，宪法起草工作进入实质性阶段。
(三)筹备国民代表会议
段祺瑞就任之初，即宣言组织国民代表会议，以解决一切根本问题。1925年2月1日，段祺瑞发表建设宣言，声称：“此次国民代表会议之召集，首当制定国宪，为一劳永逸之计。”同时指出了国民代表会议之组织过程中，应该注意的两个方面：“(1)国民代表选出之方法务求公溥，而后所谓国民总意者，始有表现之可能；(2)会议职权无取夸大，议事程序须极严重，而后民国根本大法，乃得早观厥成。”根据段祺瑞的要求，不久召开的善后会议议定了《国民代表会议条例》，于1925年4月24日正式公布。
国民代表会议是一种特殊制宪机关，其职权以制定宪法及其施行附则为限。国民代表会议议员由各省区及蒙、藏、青海、华侨选举，总额约500人。具体名额的分配是：(1)吉林、黑龙江、福建、陕西、甘肃、新疆、广西、云南、贵州各选出16人，奉天、安徽、湖北、湖南各18人，山西19人，广东20人，山东、河南各22人，四川、江西各24人，浙江26人，直隶、江苏各27人。(2)京兆、热河、察哈尔、绥远、西康各选出8人。(3)内外蒙古选出30人。(4)西藏选出8人。(5)青海选出5人。(6)华侨选出16人。国民代表会议设议长、副议长各1人。此外，还设立审查委员会。国民代表会议会期，以3个月为限，视情况可以延长1个月，在此期间，必须议决宪法及其施行附则，并予以公布。
《国民代表会议条例》规定，凡中华民国国民年满25岁以上之男子，均有选举及被选举为国民代表会议议员之权。但褫夺公权尚未复权者，经证明为癫痴者，不能解说并书写本国日用通行之文字者，均不得有选举权及被选举权。现任陆海军、巡防队、警备队、警察署职官或现役兵警，停止其选举权及被选举权。现任行政司法官吏，或办理选举人员，于其管辖或选举区域内，停止其被选举权。各省区议员之选举，采复选制，蒙、藏、青海、华侨之选举，采单选制。初选单选均用无记名单记投票法，复选用无记名连记投票法。复选单选当选人，即为国民代表会议议员。
1925年5月1日，临时政府公布了《国民代表会议筹备处条例》。5月3日，许世英被特派担任筹备处主任，展开筹备工作。6月30日，段祺瑞公布了国民代表会议议员选举程序令，并强调：“国民代表会议之选举，果能依照选举程序，如期办理，则召集之令，自可于本年10月以前公布。届时会议成立，宪法亦得计日颁行……倘国人对于国民代表会议仍怀疑议，视若迂图……是本执政诚信未孚，政策不行，便何忍以爱国者误国，以利民者祸民，即当以政权还我国民，听其自决。”7月1日，段祺瑞又公布了国民代表会议议员选举日期令，决定1925年8月16日至31日为初选举期，9月1日至20日为复选举期。9月19日，他又通令各省区立即组织选举，以便国民代表会议得以早日开会。10月29日，又下令限已当选之国民代表会议议员于1926年1月15日以前齐集京师，定期开会。
由善后会议产生国民代表会议，国内反对者不少，国民党反对尤甚。因此，临时政府虽下令催促各省区筹办选举，而少数省份仍故意拖延，不愿遵行。后由于段的地位不保，因而国民代表会议终究没有开成。但客观地讲，国民代表会议的筹备，在一定程度上对“段记宪草”的出台起了促进作用。
(四)国宪起草委员会起草宪法
国民代表会议虽为制宪机关，但只有议决权，而无起草及提案权。依《国民代表会议条例》第2条的规定，中华民国宪法及其施行附则，由国宪起草委员会起草，限3个月完成，咨由临时执政提出于国民代表会议。国宪起草委员会委员由各省军民长官各推举1人，各区长官各推举1人，临时执政选聘20人，内外蒙古、西藏各2人，青海1人，仍由临时政府分别选聘，并定期召集。《条例》还规定，各地方法团可以提出关于宪法之意见书于国宪起草委员会，国宪起草委员会委员可以随时出席国民代表会议，说明宪法草案的有关问题。
1925年5月3日，段祺瑞公布了《国宪起草委员会规则》，规定国宪起草委员会设委员长1人、理事6人，由委员用无记名投票法分次互选，以得票多者为当选。委员长组织议事，维持会场秩序，如因故不能出席，由理事依次代理。理事辅助委员长整理议案和一切与议案有关的文件。国宪起草委员会非有委员总额3/5以上之报到，不得开会；非委员总额过半数出席，不得开议；非出席委员2/3以上同意，不得议决。国宪起草委员须分别起草宪法，并可以就宪法问题中的一部分或全部提出议案，但须有10人以上连署。
《国宪起草委员会规则》公布后，段祺瑞立即聘请梁士诒等20人为国宪起草委员，并于7月4日电请各省、区、军推举国宪起草委员。电文称：“祺瑞窃念十三年来，祸变相乘，屡濒崩析，大法未立，实为总因。此次政局改变，我国民最重大之任务，在于制宪。临时政府及各地方军民长官对于国民最大之负荷，在于为制宪之准备。起草委员之选聘及推举，即为祺瑞与诸公求所以尽此准备制宪之职责。推选得人，国家利赖。美国费府会议，当时人选，皆绩才通学，皆立精裁之士。祺瑞闻见，容有未闻，诸公当能更加访顾，求得纯懿博洽之儒，隆礼征聘，共成鸿业。抑祺瑞更有郑重声明者，临时政府因制宪召集国民代表会议，更为准备制宪，组织国宪起草委员会。祺瑞当政府之重任，誓奉此为周旋，决不苟安，坐误国是。所望国人勿眩惑于一时冺棼之象，遂忽视此万世根本之图。”
各省区军民长官接到段氏电令后，非常踊跃，即行推定本省区的国宪起草委员会委员。蒙、藏、青海的国宪起草委员，则经政府分别选聘。政府选聘，及各省区推举之国宪起草委员，共计70人。到7月17日，准备大体就绪，段祺瑞下令开会。他说：“现国民代表会议议员之选举，业经次第举行。宪法草案，亟待如期完成。所有国宪起草委员会委员，应于8月3日齐集京师，依法开会。”到8月3日，国宪起草委员会会员大会开幕。8月8日，国宪起草委员会会议选举林长民为委员长，并通过了议事细则；同时通电各地方法团，征求对起草宪法的意见。经过国宪起草委员会的努力，到1925年12月，中华民国宪法草案如期完成，送交政府，并通电全国，等待国民代表会议审定。后因国民代表会议尚未召开，段即下台，此中华民国宪法草案也就胎死腹中，无法问世成为正式宪法。
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