有一个真正的县政府:马里兰州的豪伍德县

有一个真正的县政府:马里兰州的豪伍德县

豪伍德县(Howard County)是我在美国从事地方政府治理实地调查时碰到的第一个只有县政府，而没有其他地方政府的县。2002年该县人口是264 250人。其实，在豪伍德县内，也有一些市镇，如Ellicott City有54 913人; Columbia有95 715人;Elkridge有32 451人;Laurel有33 020人;Clarksville有14 791人;Cooksville有12 697人，等等，但是，在县政府之下，或与县政府平行的，确实没有其他地方政府，完全不像我在美国其他地方调查时所看到的那样。是什么原因在这里产生了这样一种地方政府管理模式呢?这种地方政府管理模式是否对我国的地方政府治理会有更大的借鉴作用呢?这一切都时刻萦绕在我的心头。

豪伍德地区是1838年正式建立的，并以马里兰州第五任州长John Eager Howard的名字命名。1851年豪伍德地区改制成县，成为马里兰州23个县中的第21个县。由于位于该县的艾利考特市(Ellicott City)是马里兰州著名的历史古城(始建于1772年)，所以，人们常把这里称为艾利考特市，它的真正的名字豪伍德县却不被人们经常提起。现在，艾利考特市仅仅是一个历史旅游胜地的名称，它早已经不是一个美国地方政府了。所以，我在初到豪伍德县时，向人打听艾利考特市政府的所在地，被问及的当地美国人都莫名其妙，因为现在他们那里根本就没有一个艾利考特市政府。显然，我一时忘记了这是实行地方自治的美国地方政府，是不能将其他美国地方政府的模式简单搬用到豪伍德县的。

在豪伍德县，既有200多年历史的艾利考特古城，也有建于上个世纪60年代中期、由一家房地产开发公司进行建设、仅仅30多年历史的哥伦比亚市。虽然该市现在已经有居民9万多人，但是，它并不是一个有自己的地方政府的行政市。所有处于豪伍德县域的市镇，都处于一个统一的县政府的管辖之下。在这方面，豪伍德县的政府管理体制与我国地方政府的管理体制有某些相似之处。但是，我国和美国地方政府管理模式的区别还是主要的。在我的进一步的实地调查中，就充分说明了这一点。

一、地方政府的组织形式和运作

豪伍德县政府实行的是“县议会+县执行官(County Council+County Executive)”的管理模式。

县议会(County Council)由5人组成，由全县设有的5个选区分别选举产生，任期4年，最长只能连任3届。5人中，1人为主席，1人为副主席。这是该县的立法机构，主要负责批准该县的法律、批准发行债券、批准主要的公共工程计划等。

县议会同时直接主管着5个关键部门，它们是:上诉理事会、法律办公室(与县执行官共同领导)、酒类管理理事会、土地规划理事会和县审计办公室。

县执行官(County Executive)是县政府的行政首长。他也是由选民直接选举产生，任期4年，最长只能连任2届。他的主要职责是:提出和执行财政预算和资本项目预算;执行由立法机构批准的政策和法令;协调州政府与地方政府之间的关系;帮助市民解决他们关心的问题等。

县执行官管理着13个政府部门，它们分别是:警察局、救助部、市民服务部、年检和许可证管理部、公共工程部、法律办公室、娱乐和公园部、消防和解救局、财政部、技术和通讯服务部、计划和土地规划部、县行政部。

其中，县行政部(County Administration)是一个重要部门，在它的下面还分别设有:预算办公室、人权办公室、立法协调办公室、管理服务局、公共信息办公室、采购办公室、风险管理办公室等7个部门。它是县政府负责日常行政运行的主要部门。

县执行官还有权任命大多数政府部门的行政首长，包括:预算、县行政官、财政、警察、消防、计划规划、图书馆长、学监等30多个政府部门的首长。

其实，在豪伍德县，由选民直接选举产生的政府官员还远不止以上这些。其他民选官员还有:县巡回法院的5位法官，任期15年;法庭秘书，任期4年;少年法庭法官，任期4年;遗嘱登记官，任期4年;县治安官，任期4年，可连选连任;教育理事会成员5人等。

县政府还在各地下设了十多个分支机构，以方便民众办事。这些机构名称不同，内容各异，有些叫做“协会”(Association);有些称为“资深市民中心”(Senior Center);有些则是“护照信息部门”(Passport Information)或“就业办公室”(Post Office)。

可以看出，实行地方自治制度的豪伍德县在基本的政府管理体制上，与美国其他地方政府并无二致。县议会相当于国会，县执行官相当于总统，统领整个行政部门。而这里的县行政官则相当于国务院，只负责整个行政部门的一部分工作，处于县执行官的领导之下。民选基础上的地方自治是该县管理的基础。各部门之间的相互协调和相互制约构成了对政府官员的监督。可以说，豪伍德县政府的管理体制几乎就是克隆了美国联邦政府的管理模式。

豪伍德县与其他美国地方政府一样，也有42个主要由普通民众组成的咨询和顾问理事会或委员会，参与民众有约400人。这些理事会和委员会的工作内容涉及了地方政府工作的方方面面，虽然他们每年的活动次数有限，但是他们在向政府的相应部门提供制定政策的意见和建议，反映普通民众的呼声，监督政府的运行方面起着重要的作用。这些人作为志愿者虽然不从政府那里取得任何收入，但他们是美国地方政府运作模式非常重要的组成部分，体现了自治基础上的民众对政治进程的充分参与。

这一套地方政府的管理体制，在豪伍德县运行良好，2002年，该县还获得了“全美明星城市奖”，成为美国十大明星城市之一，只不过是惟一获此奖的县，而不是市。

二、地方政府的公共财政运作

在美国地方政府的财政预算中，通常包括2个部分:每年的财政预算;资本项目预算。前者是以年度为单位的;后者则至少是5～10年的长远计划。在每年的财政预算里，又分为:总预算和一般财政预算两部分。总预算是指一年中的总的收入和支出项目，它包括一般财政预算在内。一般财政预算则主要是指政府用于教育、警察、扫雪、图书馆和政府日常开支的预算。

例如，豪伍德县2004年总的预算收入为:892 421 959美元。它就包括:一般预算564 345 662美元;还有其他如:农业土地保护;社区住房维修;地铁、农村消防、地区救助;给水和排水;债务服务;环保和废物处理;其他非本县基金;赞助收入;自主经营的娱乐项目;高尔夫球等特殊的娱乐项目;州健康保健部门。

在2004年豪伍德县总的预算收入892 421 959美元中，财产税收入占33.36%;所得税占25.07%;其他政府部门收入占21.09%;服务收费占10.54%;其他地方税收占3.11%;内部基金补助占2.79%;利息和罚款占2.25%;与州政府分享税收入占1.06%;许可证发放收入占0.71%;上年节余占0.01%。

总的预算支出结构是:基础教育占55.30%;公共安全占11.61%;公共设施占12.72%;社区服务占8.13%;资本和债务服务占6.71%;一般政府开支占3.75%;法院和司法机构占1.78%。

2004年豪伍德县的一般财政预算收入为:564 345 662美元。具体收入结构是:财产税收入占47.12%;所得税占39.65%;其他地方税占3.52%;内部基金补助占3.54%;与州政府分享税收入占1.67%;许可证发放收入占1.13%;其他政府部门收入占0.85%;服务收费占1.61%;利息和罚款占0.91%。

一般财政预算支出的结构是:基础教育占62.28%;公共安全占10.96%;公共设施占7.65%;社区服务占6.58%;资本和债务服务占6.71%;一般政府开支占3.15%;法院和司法机构占2.68%。

综观豪伍德县公共财政的运作，有以下几个特点。

1.政府是小的。

从2002年到2004年，豪伍德县的政府工作人员数量分别是:2002年9 041.50人;2003年9 376.92人;2004年9 702.92人。在这些政府工作人员中，教师的人数分别为:2002年6 407.67人;2003年6 727.57人;2004年7 041.57人。分别占政府工作人员总数的70.87%(2002年);71.67%(2003年);72.57%(2004年)。真正的政府工作人员数量为:2 271.13人(2002年);2 274.85人(2003年);2 279.35人(2004年)。应该说，在一个人口数量为26万多人的县里，2 200多人的政府工作人员是一个小政府，何况这些政府工作人员还包括了警察和消防队的人员。如果仅算真正的政府工作人员人数，那么在豪伍德县每1 000个居民中只有政府工作人员8.8人。这对于一个县级地方政府来说，尤其是与我国规模相同的县级地方政府相比，用人是少的。

2.教育支出占全县整个财政支出的大头，学校实行独立管理。

在美国地方政府中，但凡是预算纳入政府预算的基础教育支出，其在地方政府预算中所占的比例都是很高的。在豪伍德县，总的预算支出中，基础教育支出占55.30%;在一般预算支出中，基础教育支出占62.28%。教师的人数也占了政府公务员总人数的72.57%(2004年数据)。

豪伍德县的基础教育预算是纳入了整个县的财政预算体系。这不像华盛顿州的西雅图市、得克萨斯州的库帕斯克里斯蒂市、北卡罗莱那州的杜姆市那样，基础教育的预算是独立的。这种情况我们还可以从我曾经实地调查过的马萨诸塞州的艾莫斯特镇、布鲁克林镇和塞勒姆市看到。但是，这只是一种表面现象。实质是学校管理区的运作是相当独立的。

首先，教育理事会(Board of Education)是学校管理区的最高领导机构，由6人组成。除了学监1人是由县执行官任命的之外，其他5人都是由选民直接从各个选区选举产生的。他们任期4年，每2年改选一半。这6人与豪伍德县社区学院院长一起，总管该县的基础教育事业，决定每年教育经费的使用方向和规模。

其次，预算中的教育支出规模一旦确定之后，其具体使用方向就交给了教育理事会来具体操作，包括联邦和州对基础教育的转移支付。县政府在这方面是没有权力进行干涉的。

再次，由于基础教育牵涉到该县几乎每个家庭的切身利益，受关注的程度很高，也是今后提升该县人力资本和竞争力的基础，所以尽管这几年美国的经济形势不好，财政收入增长缓慢，豪伍德县仍旧新建了1所小学和1所中学，增加的教师人数为311.5人，增加预算8.10%，达到493 471 892美元。

3.联邦和州的转移支付的主要受益对象是基础教育。

在美国，联邦和州对地方政府的转移支付的主要受益对象是基础教育事业。这种现象我们在对西雅图、库帕斯克里斯蒂、杜姆以及艾莫斯特、布鲁克林和塞勒姆的实地调查中已经屡次看到。豪伍德县也不例外。2003年联邦和州的转移支付占当年该县教育支出的27.96%。其中占中小学教育支出的23.8%;占社区学院支出的66.4%。2004年联邦和州的转移支付占当年该县教育支出的28.77%。其中占中小学教育支出的24.83%;占社区学院支出的65.68%。

其实，美国联邦和州政府将转移支付主要投向地方的基础教育是非常明智的。因为，真正能够改变地区发展差距的是教育和人力资本。基础教育也是一项长期的投资，是市场规律失灵的地方，具有很强的外部性，一般私人资本是不愿意涉足的。政府在这个领域起主导作用，不仅弥补了市场的不足，而且在很大程度上兼顾了地区发展的不平衡，实现了社会发展的公平和公正。

4.作为地方政府，豪伍德县财政收入中除了财产税，还有相当比例的所得税。

在美国地方政府的财政收入中，最主要的是财产税。它几乎占整个地方政府财政收入的一半以上。但也有例外，豪伍德县就是一例。我在马萨诸塞州的艾莫斯特、布鲁克林和塞勒姆等地方政府调查时，它们除了财产税之外，并没有其他更多的税收方面的收入。但是在西雅图、库帕斯克里斯蒂、杜姆等地方政府那里，我看到了除了财产税之外，它们还有一定比例的消费税收入，但是没有所得税收入。在豪伍德县，它除了财产税之外，还有一定比例的所得税收入，但是没有消费税收入。2004年，该县财产税占一般预算收入的47.12%;而所得税占39.65%。

可以肯定的是，联邦政府是没有财产税收入的。但有的州政府与地方政府分享财产税，如西雅图市的财产税就与华盛顿州政府分享，地方政府拿大头。2003年，该市财产税的31%归市政府;州政府拿走了28%。有的地方政府有消费税收入，这是与州政府分享，但是大头都在州政府那里，地方政府所占比例不大。所得税的情况与消费税差不多，它也是分享税种，大头在联邦政府那里，地方政府得到的只是少量的所得税。这种情况在州政府与联邦政府之间也存在。例如，所得税虽然是联邦政府的主要收入，但有些州也有部分所得税收入。但是所有这些都无法改变一个基本事实:那就是财产税是地方政府的主要收入;消费税是州政府的主要收入;而所得税则是联邦政府的主要收入。

2004年，豪伍德县的财产税税率是:个人财产每100美元需要交纳1.0444美元/每年的财产税。商业财产每100美元需要交纳2.61美元/每年的财产税。2003年，豪伍德县的所得税税率是2.45%;2004年是3.20%。

5.发行地方政府债券，是募集地方基础设施建设资金来源的主要渠道之一。

美国地方政府的资本项目预算(The Capital Budget)是为主要的政府公用事业建设，如道路、桥梁、学校、废物处理、给水排水、图书馆、消防站等提供预算资金的。这些项目大都需要多年才能完成，所以，预算也是至少5年或者以上。

资本项目的资金来源有多种，包括:道路收费站收入、开发商垫付、税收、公用事业收费、赞助等，其中在资本市场上发行地方建设债券是主要筹资渠道之一。2004年，豪伍德县用在债券还本付息方面的预算资金就有55 045 471美元，占一般预算收入的9.75%。

为了将债务控制在合理的范围内，由豪伍德县的县执行官任命的由市民和有关政府官员组成的“能够承担的支出委员会”(Spending Affordability Committee)来审查每年的债务情况和还本付息情况。现在，这个委员会的功能已经成为资本项目预算制定过程中的常规功能，用来检查每年豪伍德县能够承担多少新的债务。

委员会经常检查豪伍德县《章程》中有关债务的4条规定的执行情况。它们是:债务不能超过总资产价值的4.8%;资本债务受资产收益的制约;债务与每个资本量所代表的人口无关;债务的还本付息要纳入一般预算之内。

按照这些规定，豪伍德县每年的发债额为7 000万美元。2004年在该县的资本项目预算中，我看到他们准备发债7 174万美元，大体与规定相当。

6.财政运作完全是为了向居民提供公共产品和公共服务。

什么是公共财政，豪伍德县财政的一般预算支出项目给出了答案。2004年该县的支出项目有:

基础教育占62.28%。主要包括:教育理事会下属的中小学教育和豪伍德县社区学院。

公共安全占10.96%。主要包括:警察、消防、救助服务。

公共设施占7.65%。包括:公共工程、年检和许可证发放、计划和土地规划、土地保护。

社区服务占6.58%。包括:市民服务、伙伴社区服务、社会服务、公共交通服务、健康服务、心理健康服务、娱乐服务、图书馆、合作扩展。

资本和债务服务占6.71%，包括:债务管理、储备。

一般政府开支占3.15%，包括:县执行官、县行政官、金融、法律、经济发展、技术和通讯、培训。

法院和司法机构占2.68%，包括:县议会、巡回法院、州律师、少年法庭、治安官、选举理事会。

这里向居民提供的公共产品和公共服务并没有包括医疗方面的内容。事实上，美国是通过参加医疗保险来实现公平的社会医疗服务的。在各个部门工作的政府公务员享受的医疗保险是他们重要的福利。

考察完了豪伍德县，我们实际上可以概括出3种不同的县政府的模式。

第一种是马萨诸塞州或者新英格兰的模式。那里基本上没有县政府，因为县域内各个市镇边界相连，没有给县留下可供管理的对象。有的只是起协调作用的由各个地方政府的代表组成的具有咨询意义的“地区政府理事会”(Regional Council of Governments)。例如，马萨诸塞州的富兰克林县就有由县域内26个市镇的代表组成的“富兰克林地区政府理事会”(Franklin Regional Council of Governments);翰浦士尔县也有由该县20个市镇代表组成的“翰浦士尔县政府理事会”(Hampshire Council of Governments)。这些组织没有任何实质性的权力，只是在协调县域内各个市镇在消防、学校、低收入住宅建筑、通信、供水、供气等关系上起有限的作用。

第二种是县政府和市政府各自管理自己领域里的事情，但是在许多涉及双方利益的事情上，有分工也有合作。这主要出现在县域里有大城市，但是也有广大的农村的情况下。例如西雅图市和金县的关系;库帕斯克里斯蒂市和纽艾塞斯县的关系;杜姆市和杜姆县的关系都是如此。在那里，城市政府管理城市范围内的公共事务，城市以外的广大农村地区则是县政府管理的区域。同时，在财产税税基评估，各种执照和证书的发放，如驾驶证和汽车牌照、结婚证、出售酒类饮料许可证、出生和死亡证书;选举、地区法院事务(高于县法院和城市法院)等公共事务上，也是由县政府统一管理的。这是它们的分工。合作是指在一些关系到市县双边关系的共同领域，双方共同组成委员会和理事会进行管理。例如，得克萨斯州库帕斯克里斯蒂市所在的纽艾塞斯县政府下设了28个专业委员会，人员由库帕斯克里斯蒂市政府和纽艾塞斯县政府共同任命。参加这些委员会的成员虽然大多是义务志愿者，既没有工资，也没有行政执法的权力，但是他们在协调和沟通市和县的关系上，起着促进的作用。例如，县的市民卫生和福利咨询委员会就是一个有双方官员参加的委员会。该委员会的11名成员中，5人是县政府最高委员会成员，另外5人来自库帕斯克里斯蒂市议会，还有1人由市和县政府共同任命。委员会选举自己的主席和副主席，并与市和县的公共卫生以及人类服务部门的领导密切合作。在其他领域里，这样的合作也很多。

第三种就是豪伍德县政府这种模式，即在县域里只有一个县政府，没有其他的地方政府存在，虽然豪伍德县也有不少人口集中的市镇。这种模式在当地运行良好，2002年，该县还获得了“全美明星城市奖”，成为美国十大明星城市之一，只不过是惟一获此奖的县，而不是市。美国实行的是地方自治制度，选择什么样的政府管理模式，是广大选民的民主权利。在一个人口不过26万，面积只有650平方公里(251 Square Miles)，而且交通发达、方便的县，选择这种地方政府管理模式，不仅降低了政府运行成本，也能为居民提供良好的公共服务。

主要参考文献

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2.Proposed Operating Budget Summary，Fiscal Year 2004，Howard County，Maryland.

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10.Howard County Government Telephone Directory.

11.The Elected，League of Women Voters of Howard County，November 2003.

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