论民国时期广西公务员的薪俸待遇

论民国时期广西公务员的薪俸待遇

黎　瑛^[1]

1924年夏，在以陆荣廷为首的旧桂系的角逐中，以李宗仁、黄绍竑、白崇禧、黄旭初等为首的新桂系集团初步形成。该集团从此积极整军练武，到1925年春统一了广西，取代了旧桂系，开始在广西主政。新桂系集团重新主政广西后，在蒋桂战争、中原大战一系列战争中连续被打败，被迫退守广西。为了保存实力，从长发展，他们闭门思过，励精图治，整顿广西，推行一系列建设广西的“新政”。

“行新政，用新人”为广西用人基本原则。新政之意义如何？何以行新政，必须用新人？对此白崇禧说过：“我觉得推行一种新的政治主张或制度，必定要有受过相当训练的新的人才出来负责，然后这种新的政治主张或制度才可以实现。而所谓的新的政治主张或制度，是要合于时代的需要，尤其要合于广大民众的要求。那种超越时代的东西，不顾事实，只凭空去想的主张，是不合于时代与民众的需要的。而那种赶不上时代的陈腐的思想，也为时代所摒弃了。所有只有真正的适合于时代的要求，以及确能够负起时代的使命的政治主张或制度，才是我们所说的新政。但是新政是要新人去推行的，因为想实现一个政治的主张，固然要定出一个好的制度，但好的制度，是需要行使制度的人去推行，然后才能收效。所以推行新政，一定要用新人，有了新的中上级干部，还要有新的中下级干部。”^[2]为此，新桂系集团以广西为政治大本营，敞开大门，招贤纳士，不拘一格，广揽人才。

20世纪30年代新桂系集团大力推行新政，建立了一整套行之有效的人事行政管理机制，整顿公务员队伍，推动了广西社会各方面的发展。本文旨在通过对20世纪30年代新桂系集团内部公务员收入概况进行分析，探讨近代广西政府在公务员管理机制方面的经验得失。

众所周知，公务员队伍建设，除了制度的保障，公务员的薪级也是促成公务员队伍稳定的一个重要因素。因为官阶的高低和俸禄的多少本身就带有激励因素，级俸制度是激励机制的基础。广西素来贫瘠，许多外省人士入桂参观，最深的感受则是广西上上下下所弥漫的俭朴风气。正如胡适先生说：“一进了广西境内，到处都是所谓‘灰布化’。学校的学生、教职员、校长、文武官吏、兵士、民团都穿灰布的制服，戴灰布的帽子，容有纽扣的黑布鞋子。这种灰布是本省出的，每套制服连帽子不过四元多钱。一年四季多可以穿，天气冷时，里面可加衬衣；更冷时可以穿灰布棉大衣。上至省主席总司令，下至中学生和普通兵立，一律都穿灰布制服”。^[3]在有限的财政收入中，对于公务员的俸薪以多少为适宜，如何在级别上体现差别并激励其勤勉工作，新桂系当局在制定公务员制度时充分考虑了这一问题。

一、公务员薪俸等级制的推行

1934年10月政府制订《广西公务员俸级章程》，凡公务员之俸给按照章程规定之等级支给。各机关公务员俸给初任时应由某级起支由省政府核定。公务员之俸给均自到职之日起支，退职之日停支。以到职、退职月份之日数按日计算支给。但对于公务员薪俸应如何核定，章程并无详细规定，办理上大多依据依据三原则：1.初任人员，应照编制规定最低级起薪，曾任并调职人员，得照支原薪，但以职务相当者为限。2.调升职务若由简调繁，得酌晋薪级。3.武职调文职者，应照规定比照表支薪。^[4]

章程规定，凡委任荐任人员继续在机关服务晋至委任荐任最高级时，酌给津贴，但不得超过现支俸额的1/10。章程把公务员的俸薪分为八级，分为行政类、技术类、卫生类、中等学校职教员类。行政类中按简任、荐任、委任、雇员职别划定不同的俸薪级别。后来广西省政府又对公务员的薪级进行了五次调整，薪级从原来的8级细分为12级。1939年12月，广西省政府通饬各县属机关，公务员薪俸增加，凡属简任、荐任、委任人员，照原薪增加5元，雇员增加3元，工役增加2元。^[5]

表1　1933年6月至1936年12月的薪级表　　单位：国币元

资料来源：《桂政纪实》政治篇，广西省政府十年建设编撰委员会编印，1942年，第2560～2570页。

表1说明，政府将公务员收入已制度化。所有公务员岗位被划分为不同级别，每个岗位都有明确的级别规定，各个公务员按照自己所属的岗位领取自己应有的收入。当时整个公务员群体的薪俸收入如何，我们可以从下表中略见一二。

表2　广西省各机关月薪分类统计(1932年度）　　单位：国币元

资料来源：根据《广西年鉴》（第二回），广西统计处编印，1935年，第1860～1865页整理。

表3　1936年4月广西各县政府薪俸工资表　　单位：国币元

资料来源：《广西省政府公报》第121期，1936年5月17日。

综观表2、表3，我们可以看出以下几个问题：其一，这时期政府公务员薪俸差额不大，各级别公务员的待遇基本都在每月300元以内，超过300元的不多。其二，这时期公务员的月薪整体不算太高，基本是在100元以内，月薪不超过100元的公务员占了80%以上，月薪不超过50元的也占了60%左右。其三，高收入群体集中在政务和军务两界，尤以军务为甚。在所有20000多机关公务员中，月收入超过100元的仅有8%左右，而这少数人中，有80%以上来自军务和政务两界，尤其是300元以上的高收入者，几乎是军务中的要人。这与新桂系军事集团有关，一个军事集团领导下的政府，“政治人”中的军人与富有军功的文人在体制中占据着举足轻重的地位，他们占据政府要职，领着高额的薪水，在行政体制中占据着枢纽地位。其四，公务员的薪酬涨幅不大。从两个表来看，到了1936年县政公务员的整体待遇与1932年的所有公务员平均工资相比，差额并不是很大，平均月薪还是在50元左右，这说明整个30年代政府公务员的工资保持在一个比较稳定的水平。

如前所述，20世纪30年代后，政府的职能在不断扩展，因此公务员的任务和工作量自然而然在不断增大。从公务员的薪酬来看，公务员的收入并没有太大提高，因而说这个时期政府的公务员尚有苦干精神，毫无怨色，推动政府良好的运作。

二、基层公务员收入的制度化

新桂系政府执政以来，打破了长期以来“皇权止于县”的特点，政府的权力延伸到县以下的行政单位，乡村社会纳入了政府的行政控制领域。因此管理乡村社会的工作人员也被纳入了政府的行政系统，在政府体系中，第一次有了基层公务员的概念。因而如何确保这部分基层公务员的薪俸，是摆在新桂系政府面前的一大难题。1936年新桂系团务会议修正通过《各县乡镇村街长兼任三者生活费支给标准及办法》，对基层干部的生活费又做了较为明确具体的规定，干训生与非干训生的待遇有所不同，其标准如下：

一、乡镇村街长兼任三职者之生活费分甲乙丙三级，初任者由丙级起支，年终考绩优异者得晋级；二、曾受干训之乡镇长兼任三职者甲级月支国币24元，乙级月支国币22元，丙级月支国币20元；三、曾受干训之村街长兼任三职者甲级月支国币16元，乙级月支国币14元，丙级月支国币12元；四、未受干训之乡镇长兼任三职者甲级月支国币16元，乙级月支国币14元，丙级月支国币12元；五、未受干训之村街长兼任三职者甲级月支国币11元，乙级月支国币8元，丙级月支国币6元；副乡镇村街长由中心学校及基础学校之教员分别兼任，不另支生活费。^[6]

新桂系规定各县乡镇村街长的生活费“由各县县库发给，县款不足，由省款辅助，务使干训生的生活安定”。^[7]各县的财力不同，筹给乡镇村街长生活费办法不尽一致，所以乡镇村街长的生活费有着较大的差别。另依据广西省政府的规定：“村街长兼任三职，所给生活费之多少，原规定视该县及各乡村之财力而定，其兼任三职之干训生应支生活费准以津贴名义，略微提高”。^[8]总的来看，各地基层干部的工资不尽相同，广西省当局的规定仅仅成为了各地的参考。下表反映了部分县乡镇村街长生活费的情况：

表4　广西部分县乡镇村街长生活费　　单位：国币元

资料来源：张伟：《民团、学校、公所——1930年代新桂系对广西乡村社会的控制》，中山大学博士论文，2006年，第115页。

显然，以上六县乡镇村街长的生活费是相当低的，与省县级政府公务员相比，基层干部的收入与县政府的公役差不多。如果将基层干部的生活费与当时的中小学教师薪水相比也还是比较低。

表5　广西各县中心国民基础学校及国民基础学校校长教员薪级表　　单位：国币元

资料来源：《广西省现行法规汇编》，第2编，广西省政府编印，1940年，第567页。

从表5来看，乡镇长最高工资甲级标准只是相当于中心国民基础学校教员的六级水平；而村街长则仅相当于国民基础学校教员的八级水平。当时广西机关公务员的整体收入比较平均，不算太高，而基层公务员的收入则显得比较低。

三、对公务员薪俸的分析

当时广西公务员的薪俸在整个社会处于一个什么水平？我们可以通过考察当时一些行业工人的平均工资与之加以对比。当时广西的物价各地各异，但也相差不大。白米的平均价格为0.047元，生菜的平均价格为0.016元，猪肉的价格为0.27元，牛肉0.21元，鸡鸭的价格在0.18～0.3之间，单栋房屋每月的房租平均为1.35元。^[9]以这样的生活标准，1元钱可以买20斤白米，4斤肉。

表6　梧州工人家庭之全年收入　　单位：国币元

资料来源：《广西年鉴》（第二回），广西统计处编印，1935年，第470页。

从表6可见，30年代广西工人的平均月收入应该是在10元到30元之间，各行业的不同有所区别。政府公务员的平均工资与社会上普通工人的收入相差不大。一些级别较低的公务员，如县政府的公役和基层公务员，尤其是一些村街长等，他们的收入甚至不如一些社会工人的月收入高。以当时的物价水平而言，他们的收入也仅能维持最基本的生活水平。因此许多基层干部都抱怨“待遇太薄。一个月一二十元的生活费，如何挨得了？皮鞋买不起，久不久想到城市去玩玩，连旅费都不够。这样穷干下去有什么意思呢？”^[10]低廉的薪水，艰苦的环境以及繁重的工作量，是公务员队伍离职率高的一个重要因素。

与当时的社会工人相比，县长以及享受简任、荐任级别的省政府公务员的待遇则要高得多。以县长为例，当时的县长是享受荐任级别待遇，详细情况如下表：

表7　广西各县县长薪俸表1939年6月　　单位：国币元

资料来源：《桂政纪实》政治编，广西十年编撰委员会，1942年，第2256页。

县长属于公务员体系中的荐任级别，在当时广西的收入已不算低，远远高于工人的工资。其一个月的收入相当于广西普通工人半年的收入。应该说在当时广西而言，这样的收入是不低的。但是“广西的穷，这是大家所共知的事实”。^[11]由于广西财政困难，工资往往很难按时发放，而且县长的任期都比较短，所以没有多少个县长感觉自己有很高的收入。而且与当时其他省份的县长待遇相比广西县长的待遇也确实显得较低。据南京国民政府1933年制定的《暂行文官官等官俸表》及1937年的补充规定，县长的薪俸，按照县等的高低而定，一等县县长自荐任四级（340元）至简任八级（430）元，二等县县长自荐任五级（320元）至荐任一级（400元），三等县县长自荐任六级（300元）至荐任二级（380元）。^[12]当然，国民政府的规定各省由于财政困难并未严格执行。除江苏、广东等较富裕省份的县长薪俸与中央规定的标准相差不远外，多数省份的县长月薪，一般在160元至280元不等。如湖北1934年所定县长俸给表，一等县县长月薪为240元，二、三等县县长月薪为220元。^[13]1932年7月至1935年6月江西县长月薪一等县实支210元，二、三等县实支200元。1937年7月江西省曾实施过县长以年功加俸的办法，规定各县县长不论所任县份的等第，一律从荐任九级（240元）起俸，任满一年进一级，至荐任一级（400元）止。但实行没多久，又回到县等薪俸制。1937年7月至10月，江西省一、二、三等县县长的月薪分别为272元、256元、240元。^[14]显然，与外省的县长相比，广西县长的待遇是不高的。即使在当时荐任一级最高级别的县长薪俸也不如外省最低级别的县长薪俸高。更为重要的是，在看似高薪的表现背后，由于政府体制的整顿，县长承担着大量的工作，省政府对县长的要求是相当多的，任务也是很繁重的。因此广西县长和其他公务员，尤其是基层公务员的收入远远低于其工作量。

综上所述，新桂系当局“行新政，用新人”的政策，公务员收入的制度化使政府对人才的要求和管理越来越规范。从各个级别公务员收入的情形而言，当时广西的公务员收入结构呈倒金字塔形，越是基层干部，收入越低。不满的情绪在公务员队伍里是存在的。但随着各种完善的现代用人机制的建立，政府的用人以考试为主要标准，并开办一些学校、研究所、训练班，向未来的公务员传授现代知识和培育行政技能，经过这些培训培养出来的行政人员具备了实行新政所需的知识、技能，而且在精神上忠于新桂系集团，保证了行政能准确无误地执行。

马克思·韦伯认为，下层政权服从中央政权，要有三个条件：第一，官员有可靠的薪金；第二，职业稳定，有晋升的机会；第三，官员们有明确的职位感，下级服从上级。^[15]依此标准，广西的公务员都达到了。新桂系建立了现代公务员制度，他们成为政府体制内一份子，因此他们自然会服从上级政府的领导，成为新桂系行政网络中的一员，帮助政府汲取和垄断各种社会资源。为此，新桂系政府凭借强大的行政网络和网络中的公务员，全面掌握了社会的政治、经济、文化、军事等资源，迫使社会不得不服从新桂系的领导。从而使国家权力能顺利通过行政网络，一级一级地传递，最终到达城乡基层社会，实现了政府对基层社会的全面掌控，把地方社会完全地纳入了国家视野中。

20世纪30年代新桂系建立的现代公务员制度，虽然收入不高，但确实完善了政府的各级行政机构，有力地整顿了广西的社会基层组织，使广西社会尤其是乡村社会散漫无组织的状态得到改观，社会秩序逐步规范化。同时，通过遍布各地的民团组织与各级行政机关的相互配合，有力地促进了广西社会的稳定，为广西经济文化建设的开展创造了有利的社会环境。

【注释】

[1]黎瑛，女，马克思主义理论博士后科研流动站在站博士后，现为广西师范大学历史文化与旅游学院副教授。

[2]白崇禧：《行新政用新人——白崇禧言论集之四》[C]，桂林：桂林全面战周刊社，1935，1—3。

[3]胡适：《南游杂忆》[M]，上海:上海国民出版社，1935，78。

[4]广西省政府十年建设编撰委员会：《桂政纪实》(政治篇)[Z]，1942，2547。

[5]广西省政府十年建设编撰委员会：《桂政纪实》(政治篇)[Z]，1942，2550—2555。

[6]广西省政府：《广西省现行法规丛编》(第2编)[Z]，1937，565。

[7]黄旭初：《广西四大建设的理论与实际》[C]，第四集团军干部训练班，28。

[8]《指令博白县政府拟请取消莜民代电第二点一节着无庸议由》[A]，《广西省政府公报》，(第45期)[J]，1934年11月30日。

[9]广西统计处：《广西年鉴》（第二回）[Z]，1935，400。

[10]《乡镇村街长应有的修养》[Z]，民团周刊社，1938，25—26。

[11]苍梧县政府：《苍梧县二十三年度县行政会议录》[Z]，1935年4月，78。

[12]爱传：《本省公务人员俸给变迁概述》[A]，江西统计月刊[J]，1940年8月第3卷第8期。

[13]湖北省民政厅：《湖北县政概况》[Z]，1934，2—4。

[14]李德培：《江西县长之分析研究》[A]，《地方建设》[J]，第1卷第4、5期合刊。

[15]马克思·韦伯著，林荣远译：《经济与社会》[M]，北京：商务印书馆，1997，278—279。