社会领域防治腐败的制度建设研究

社会领域防治腐败的制度建设研究^[1]

钟慧容^[2]

随着我国经济社会的迅速发展，社会经济活动急剧增加，社会领域腐败案件逐渐增多，并逐渐成为影响改革、发展、稳定的重要因素。开展社会领域的防治腐败工作，已经纳入了党和国家反腐败的总体工作格局，国家预防腐败局的一项重要职责就是在社会领域开展防治腐败工作，“开展社会领域防治腐败工作”也作为加强反腐倡廉建设的任务之一列入了《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》。党和政府高度重视并积极探索社会领域防治腐败的办法。国家预防腐败局在全国范围内开展了对社会领域腐败问题的调研，目前正在开展非公有制经济组织防治腐败试点以及制定《关于推进社会领域防治腐败的指导意见》等工作。但是，对社会领域防治腐败问题的研究是比较缺乏和滞后的。已有的研究文章也还没有比较系统全面地阐述社会领域防治腐败问题。因此，开展社会领域防治腐败的理论研究实属十分紧迫和重要。

防治社会领域腐败是一项系统工程，涉及教育、制度、监督等方方面面。而制度建设是从源头上防治腐败的根本之策。可是，至今在社会领域防治腐败实践上还没有形成一整套行之有效的制度体系。本文试图在剖析社会领域腐败的涵义、表现形式及其危害的基础上，侧重从社会领域防治腐败的制度建设视角，寻找制度上的根源，提出社会领域防治腐败制度建设的思路，以期能为社会领域防治腐败工作的推进提供一定的理论参考。

一、社会领域腐败的涵义、表现形式及危害

（一）社会领域腐败的涵义

“社会”是一个内涵很广的概念，党的十七大提出要建立“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，健全基层社会管理体制”，这里的“社会”，既是指党委和政府以外的其他各种社会组织和群众团体，所涉及的是政治领域以外的其他各个社会领域。目前对于“社会领域腐败”还没有一个统一的定义，但是对哪些范围可纳入到社会领域还是比较清楚的。中央纪委副书记、监察部部长、国家预防腐败局局长马馼在答记者问时指出：腐败不仅发生在党政机关、公共领域和公职人员中，也会发生在各种非公共领域、私营机构及其工作人员中。“在社会领域开展防治腐败工作是社会建设的重要组成部分。国家预防腐败局在这方面的职责主要包括：提出企业、事业单位开展预防腐败工作的指导性意见；协助有关行业组织建立行业自律制度和机制；在商务活动领域防范商业贿赂；在农村自治组织和城市社区开展预防腐败工作；在全社会开展廉洁教育，加强对廉政文化建设的指导，宣传预防腐败的办法和措施，提高社会各界防范和抵制腐败的能力。”^[3]国家预防腐败局办公室在《关于开展社会领域防治腐败征文活动的通知》中认为社会领域的范围主要包括“企业（国有企业、非公经济）、事业单位（教、科、文、卫、体等）、社会组织（社团、基金会、民办非企业单位）、市场中介组织、基层群众自治组织（村委会、社区居委会）等。”这也为我们进一步明确社会领域防治腐败的涵义提供了思路。我们认为，社会领域腐败就是指发生在各种非政治公共领域及其工作人员中的为谋取组织或个人利益而损害他人、组织与社会公共利益的种种违反法律、法规和纪律的行为。亦即发生在党政机关、公共政治领域及其公职人员之外的非行政领域组织（主要包括国有企业、民营企业、事业单位、社会组织、市场中介组织、基层群众自治组织等）和人员中的腐败。

（二）社会领域腐败的表现形式

社会领域涉及范围广，其腐败的表现形式不同，侧重点也不一样。

国有企业腐败的表现形式：最突出的表现是侵吞和私分国有资产。表现在将国有资产转移到个人名下或其他企业，谋取非法利益；利用职权为配偶、子女及亲属经商办企业提供便利和优惠条件；在“三重一大”决策中的腐败行为，造成国有资产的流失；国有企业领导人自定薪酬；扩大职务消费；擅自进行捐赠、赞助；贪污、受贿、挪用、私分国有资产等等。^[4]

非公经济组织腐败的表现形式主要有：最突出的表现是行贿问题。为通过送礼行贿、美色公关等行贿政府官员，在税收融资、土地使用、审批检验、矿产资源开发利用、对外贸易、市场准入等方面获取非法超常利益；以逃避监管、偷税漏税、侵占国有资产、违规进行经营操作等，给企业和个人带来了超常利润。

中介组织的腐败行为表现为：最突出的表现是参与腐败。为在重大基建项目审批、行政许可备案、专项资金配置、信贷、官员考核升迁等事项中参与腐败行为，以谋求非法利益；在政府采购、工程建设、地价评估、产权交易、资源开发等领域中参与腐败行为。为了获取非正常利益，通过权钱交易，使重大项目得到审批，使地方政府或公司得到批文，为错误决策或不当竞争提供技术支持等。

事业单位的腐败表现：最突出的表现是项目腐败。近年来，药品、医疗、学校等单位腐败已成为腐败的重灾区。如为硬件建设领域的“官”商勾结，财务管理领域的“小金库”横行，人事任免领域的招录、任免工作腐败，在学术、会议管理领域中隐性腐败等。^[5]医疗单位非法收受药品、医疗器械供应商的回扣等。

基层群众自治组织腐败表现：突出表现如“村官”腐败。随着社会主义新农村建设的开展，随着小城镇建设步伐的加快以及农村集体经济的不断壮大，“村官”腐败案件也越来越多，涉及救灾、抢险、扶贫、防汛、退耕、移民安置费、土地补偿款、合作医疗保险费等方面的非法侵吞、占用等腐败行为。

（三）社会领域腐败的危害

社会领域腐败在各个部门、行业滋生蔓延，体现在社会关系的方方面面，具有极大的危害性。

社会领域腐败问题，涉及范围大、影响面广、社会关注度高，同时防治难度大，具有普遍性、复杂性、隐蔽性、顽固性，其对改革、发展、稳定的危害性大。

一是使反腐败形势更加严峻。如非公有制经济组织腐败是社会领域腐败的重要推手，也是官员腐败的重要催化剂，更是官员腐败的“发动机”。由于“金钱寻租”比“权力寻租”的原动力更强更大，奸商行贿的主动性极强、进攻性极大，不少官员纷纷“中弹身亡”，大大影响到党和政府反腐倡廉的成效。

二是社会影响恶劣。如国企腐败既影响企业的发展稳定，也损害党和政府形象，使人们对社会主义制度产生怀疑，并影响社会主义改革、发展、稳定、和谐的大局。又如2011年12月广东省乌坎村的支部委员、村委会在土地转让过程中存在受贿等违纪情况，造成数百村民聚集市政府上访。

三是严重扭曲社会价值观。社会领域腐败现象频频发生在人民群众的身边，使极端个人主义、拜金主义、享乐主义在社会不断蔓延。本来正常的社会关系、人际关系、工作程序被金钱关系和非正常的利益关系所代替，毒化了社会风气，扭曲了社会价值观。

四是严重损害群众利益和国家利益。社会领域腐败不同程度地伴随乱涨价、乱收费、乱罚款、乱摊派等损害群众利益的行为；在拆迁、土地流转过程中的腐败行为更是严重损害了人民的合法利益；不法商人通过廉价收购国有资产、获取特殊经营许可资格、税收的人为减免等途径获取非法暴利；国有企业腐败造成国有资产的流失等。

二、社会领域腐败的制度根源

腐败是一种复杂的社会现象，就我国目前而言，社会领域腐败的产生有多方面的原因。既有社会性原因（包括历史、文化、社会、政治、经济方面的原因），道德性原因、制度上原因、监管上原因。而且是众多因素相互作用的结果。割裂这些因素之间的联系来分析腐败的根源是不深刻不全面的。出于研究的需要，本文主要从制度建构的角度来分析社会领域腐败行为的主要原因，因为制度是约束人和组织行为的规则系统，制度的薄弱、“真空”和漏洞势必会给腐败滋生提供土壤和空间。

（一）反腐制度建设滞后于改革进程

制度建立的过程存在着准备周期长、出现问题后才能发现漏洞、需要随时根据新情况进行调整、发挥作用需要体系支持等特点，加上我国改革的渐进性，导致目前我国防治腐败制度建设明显滞后于改革和转型的进程。

在向社会主义市场经济体制转型的过程中，现代产权制度还未成熟，对产权的保护与制约还很脆弱。目前，国有产权交易成为商业贿赂的易发领域，主要原因之一是缺乏严格严密的审批制度和监管制度。国有企业股东会，董事会、监事会和经理层缺乏真正的、力量对等的相互制衡机制，没有形成内部制衡机制也是国有企业腐败产生的制度原因。特别是关键环节、重点岗位的监督管理制度还不完善，使其无法防止“一权独大”而产生的腐败现象。

在向社会主义民主法治转型的过程中，如何既坚持党的领导和政府主导作用，又实现对权力的有效制约与监督，是我国政治转型需要解决的核心与难点问题。新的制约和监督机制尚未形成，直接造成转型期公共权力、委托权力的滥用和权力腐败。村干部职务犯罪现象的发生，也说明现行政治体制中基层权力获得和运用机制规范化程度比较低。

（二）反腐制度在社会领域还相当薄弱

我国的反腐败法律制度经过50多年的发展，在惩治和预防腐败方面发挥了重要作用，并不断建立健全对党政领导干部群体的防止腐败制度建设。但现有的法律制度并没有针对社会领域腐败多发高发的问题进行系统分析和评估，惩防腐败体系并未覆盖社会领域的所有关键领域和重要环节，某些领域的反腐败制度建设还存在缺失和空白。如国家预防腐败局曾委托辽宁省纪委、监察厅对非公经济领域防治腐败工作进行调研，他们在《非公经济领域防治腐败工作调查与研究》中指出：“造成非公经济组织腐败的原因极其复杂，除了现行的体制机制不健全和不完善以及受社会不良风气影响外，还有以下几方面主要原因：反腐败制度建设在非公经济领域尚有缺失和空白。国家法律体系建设以及惩防体系建设在很多方面没有将非公经济领域覆盖进去，对非公经济组织的职务犯罪的预防没有明文规定，也没有明确的牵头部门来负责，对非公经济组织的经营管理者缺少必要的法律和纪律的刚性约束。”从立法的角度看，社会领域腐败的立法数量偏少，尤其是对法律体系起支架作用的社会组织法、社会保险法等社会法方面的一些法律还是个空白，至今我国还没有出台统一的社会保障法；立法层次较低，有的规范性文件只是停留在国务院部门规章、地方政府规章、地方性法规或行政法规的层面。如我国现行的与中介组织有关的法律、法规，主要是国务院颁发的《社会团体登记管理条例》等以及少量的部门规章、地方规章和规范性文件。北京市检察院办理中介组织腐败案件的一位检察官说：“目前刑法中虽然有涉及中介组织及其工作人员犯罪方面的内容，但刑事处罚规定还极其粗略，也没有明确的司法解释，操作性不强，使此类犯罪得不到有力打击。”

（三）制度执行缺乏应有力度

在十七届中央纪委七次全会上，胡锦涛总书记强调，着力解决反腐倡廉建设中人民群众反映强烈的突出问题，突出工作重点，狠抓任务落实。任务落实，要靠坚决执行制度。目前社会领域相对缺乏具体的、有针对性的、可操作性强的反腐败制度，使一些制度执行起来弹性很大，容易变形走样。这就难免形成“有形的制度敌不过无形的家长制，‘硬制度’敌不过拥有绝对权力的‘软领导’”的局面。同时，现阶段中国传统文化思想的精华与糟粕同在，血缘观念较强、法制观念薄弱的文化特征，也为腐败行为的发生孕育了土壤，在现实中就是“上有政策，下有对策”、“熟人好办事”，这都对制度起着一种消解的倾向，导致制度执行起来缺乏力度。目前，我国对社会领域中部分组织的个人的惩处缺乏足够的震慑力。比如，对于贪污腐败问题的处罚，一般情况下，对非公有制企业员工的处罚会相对较轻。执法力度缺乏足够的震慑力，使得目前社会领域中行贿犯罪活动仍十分严重。

三、社会领域防治腐败制度体系的建设

邓小平同志曾极其精辟地指出：“制度问题带有根本性、全局性、稳定性和长期性”，“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”胡锦涛总书记在中央纪委十七届五次全会上也曾发表了“建设科学严密完备管用得反腐倡廉制度体系”的重要讲话。可见，防治社会领域腐败必须靠好的制度推进，加强社会领域防治腐败制度建设既十分重要也十分迫切。而制度体系建设是一个相当复杂的问题，它涉及宏观、中观、微观等不同层面的体制机制和制度，必然经历一个漫长的过程，因此必须从宏观着眼、中观着手、微观着力，统筹谋划、整体推进。

（一）宏观上，建立健全防治腐败的全局性制度

法律是制度权威的最高表现形式。目前国内反腐败的权威文件很多，但主要是廉政建设的党纪或政规，国家的反腐败法律尚未出台。早在1982年，一位全国人大代表就建议出台《反腐败法》，三十年后的今年两会，江苏、湖南等人大代表再次提出制定《中华人民共和国反腐败法》的提案或类似提议，国内反腐理论研究专家林喆^[6]、王明高^[7]等对于《反腐败法》制定的重要性和基本内容进行了深入思考。借鉴世界各国反腐败法律当中的成功经验，要建设有中国特色的社会领域反腐败制度，只有出台《中华人民共和国反腐败法》，把防治社会领域腐败上升为国家意志，同时据此科学设计社会领域专门性制度和自律性制度，使之互相配合、互相衔接、互相支撑，才能从根本上遏制社会领域腐败多发、高发的态势。

（二）中观上，建立健全防治腐败的专门性制度

经验表明，反腐败制度的建设应与改革发展过程中的广度、深度和速度相适应，反腐败制度要覆盖到每一个地区、每一个单位、每一种人群、每一个重点领域和改革发展进程中的每一个关键环节。因此推进社会领域防治腐败制度建设，就要建立健全专门的能够规范社会组织行为的法律和规章制度。一是加强反腐败专项法规建设。如针对中介组织出台《社会中介组织法》、《民间组织法》、《行业协会法》等法律法规及其实施细则，针对农村、城市社区组织出台《村民委员会完善组织法》、《城市居民委员会组织法》及其相关法律法规，使各类社会组织纳入规范化、法制化管理的轨道。香港廉政公署预防处的主要工作就是与各行业的专业机构合作，对该行业的腐败高风险环节进行系统分析和评估，并制定具体的规章制度来进行预防。其工作人员不仅对腐败问题有深入的研究，而且很多人有行业的专业背景，这有助于他们更好地分析制度的薄弱环节和漏洞。二是加强重点领域和关键环节的制度建设。从制度上保证对重点领域、关键岗位、要害环节权力运行的制约和监督，真正做到用制度管权、按制度办事、靠制度管人。

（三）微观上，建立健全防治腐败的自律性制度

不仅各级党组织和政府部门需要建立健全反腐败制度，社会领域内的各单位各组织各部门也需要研究加强出台自身防治腐败的制度，进行严格自律，确保制度的落实。目前相当一部分社会组织缺乏完整的内部管理制度，实行粗放式管理；少数建立了相关管理制度的单位，也不过是一纸空文，根本没有严格遵照执行，或执行起来虎头蛇尾、雷声大雨点小。这些状况的存在，无形中为腐败行为提供了滋生蔓延的空间。社会领域各类组织和单位要以国家全局性制度和反腐败的专门性制度为纲领，对现有制度进行评估，及时废止过时制度，修订完善有明显缺陷的制度，抓紧制定配套办法。要建立健全保障制度执行的工作机制，完善制度执行的程序性规定和违反制度执行者的惩戒性规定，为制度执行提供有力保障。

四、社会领域防治腐败制度实现的基本方略

社会领域防治腐败制度体系的建立，需要党委、政府、公众在社会领域防治腐败工作上的互补与合力。充分发挥各方面的力量，才能从根本上优化反腐败的制度环境，保障社会领域防治腐败制度的实现。

第一，加强和改善党的领导机制。社会领域是执政党获得资源与合法性的场所。党的领导和执政地位决定了它要关注社会层面的变化，并通过一定的方针、政策来回应社会的需求，以此来扩大党的执政基础、增进其合法性。^[8]同时，各级党委是各地的领导核心和决策的中心，也是各种资源的权威配给者。各级党委在推进社会领域防治腐败工作格局的形成、工作网络的构建和相关方针、政策的出台等方面起领导作用。要建设社会领域反腐败制度体系，必须切实发挥好执政党制定政治路线和对国家政权机关、事业单位、国有企业主要领导干部的提名、管理和监督的职能作用。同时努力完善党内民主制度，使党章关于党员权利的原则转化为具体制度。逐步实现党务公开，建立科学的对执政党的外部监督体制。

第二，坚持和完善政府责任机制。政府责任机制，意味着政府要明确在防治社会领域腐败中的责任，也意味着政府要向人民群众负责并及时对群众的要求作出回应。政府职能的清晰定位和必要的政府干预是社会领域防治腐败的关键，能够促进社会领域相关组织的发展，形成相对独立的社会空间，彰显相关组织的自主性。加快政府职能转变，应减少和规范行政审批，加强审批的监控系统建设；完善财政管理制度，深入推进部门预算改革，规范财政转移支付，全面实行国库集中收付制度；完善金融监管制度，建立金融风险预警体系，强化金融机构内控机制；健全政府投资监管制度，实行政府重大公共投资项目的民主决策、民主监督制度，建立政府投资决策问责制度；完善国有资产监管等方面制度和体制，通过以上措施，切实强化政府的公共服务职能，为反腐工作的开展提供资源支持、法律保障和公共服务。

第三，建立健全公众参与机制。腐败最终损害的是广大人民的利益，如今社会出现的“仇官、仇富”，很大程度上是“仇视腐败”。要使制度反腐真正见成效、出成果，离不开公众的参与。建立健全公众参与机制，要使公众参与到制度的制定、执行和监督过程中来。政策制定过程要最大限度地吸纳公众参与，继续坚持和推广听证会制度、公众旁听会议和发言制度、人民群众意见征集制度、人民陪审员制度等，进一步保障公众参与立法工作、行政决策和司法审判^[9]。在现行的反腐实践中，公众监督的力量已经逐步显现。通过强化公众的参与意识，完善公众参与监督的机制和渠道，健全网上舆论引导机制，发挥互联网等新兴媒体在促进防治腐败的积极作用，进一步将公众监督引向深入。

综上所述，社会领域的腐败现象严重，对党和国家以及人民利益危害极大，社会领域防治腐败存在制度建设滞后、制度缺乏专门性和制度执行不力等问题是社会领域腐败的制度诱因，因此亟须加强社会领域防治的制度建设。依靠制度防治腐败是当今世界反腐败的趋势。当然，建立起比较完善的社会领域防治制度后，还必须加强对制度的落实和执行。因为，制度的生命力在于执行，只有落实了的制度才具有价值，也只有抓好制度的落实和执行，才能使腐败现象得到有效控制。

【注释】

[1]本文入选2012年5月中央纪委、监察部召开的全国纪检监察系统反腐倡廉法规制度建设理论研讨会书面交流论文。本文是2011年广西人文社会科学发展研究中心“科学研究工程”项目《加强高校反腐倡廉教育的针对性和实效性研究》（ZX2011038）的阶段性成果。

[2]钟慧容，女，2006级科学社会主义与国际共产主义运动专业硕士研究生，现为广西廉政建设研究中心研究员。

[3]李亚杰、卫敏丽、魏武：《马馼就国家预防腐败局成立有关问题回答记者提问》，中央政府门户网站。

[4]侯鑫：《关于社会领域防治腐败有关问题的思考》，国家预防腐败局网站。

[5]张伟、张文秀：《事业单位反腐现状及对策》，《中国社会科学报》，2012年3月21日。

[6]李勇钢：《中央党校教授林喆：《反腐制度应升级为》〈反腐败法〉》。

[7]有兴趣的读者可参阅王明高的文章：《制度反腐为何效果不佳》，《当代社科视野》，2010（12）。

[8]罗峰：《嵌入、整合与政党权威的重塑——对中国执政党、国家与社会关系的考察》［M］，上海：上海人民出版社，2009，230。

[9]何增科：《中国转型期腐败和反腐败问题研究》(下篇)[J]，《经济社会体制比较》，2003（2）。