全方位多维度构建和谐社会的法律监督体系

全方位多维度构建和谐社会的法律监督体系

马　川

在我国权力运行的监督体系中，宪法明确规定全国人大及其常委会有权对国务院、中央军委、最高人民法院和最高人民检察院实施宪法和法律的情况进行监督；地方各级人民代表大会在本行政区域内，有保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行的职权；上级人民法院对下级人民法院审判活动的监督等，均有监督法律实施的含义，均在一定程度上发挥着“维护国家宪法和法律的统一正确实施”的宪政功能。因此，学理上对“法律监督”的理解并不一致。

一般来讲，广义的理解指：“一切国家机关、社会组织和公民个人等多元监督主体对立法、执法、司法、守法实施的监督”；“法律监督是指国家和社会主体对立法和执法活动进行监视、督促，并对违法活动进行检举、控制和矫正行为的总称”⁽¹⁾。另一种理解指：全国人民代表大会常务委员会和人民检察院对宪法、法律、法令在全国范围内的统一、正确实施与遵守实行的监督。狭义的理解指：检察机关对宪法、法律、法令在全国范围内的统一、正确实施与遵守实行的监督，与检察权相一致。本文主要从广义的角度来阐述法律监督。

一、法律监督的基本含义

从广义来看，“法律监督”的基本含义是：由所有国家机关、社会组织和公民对各种法律活动的合法性所进行的监督。

法律监督的主体可概括为三类：1.国家机关。包括国家权力机关、行政机关和司法机关。这种监督是以国家的名义进行的，具有法律强制力，在一国的法律监督体系中处于核心地位。2.社会组织。包括各政党、社会团体、群众组织和企业、事业单位。这种监督不同于国家机关的监督，它不以国家名义进行，不具有法律效力。但是它有组织性、广泛的代表性，因而是监督体系中的重要力量。3.公民。按照人民主权原则，每个公民是政治权利的主体和国家的主人，因而每个人都可以成为监督主体。这种监督广泛、直接而具体，所起作用不可忽视，是法律监督体系的基础。⁽²⁾

法律监督的客体：对于法律监督客体的范围，法学界有两种理解。一种观点认为，法律监督的客体包括从事各种法律活动的国家机关、社会团体和公民个人。另一种观点认为，法律监督的客体是国家机关及其公职人员。两种理解都有其合理性。从法律监督的宗旨与目的来看，应当将国家机关及其公职人员作为重点监督对象。因为历史的经验表明，对宪政、民主和法治最大的威胁和最大的破坏因素主要地不是来自社会团体和公民个人，而是来自公权力的拥有者即国家机关及其公职人员。法律监督是针对公权力的拥有者和运用者而设计的一种防范机制。因此，法律监督的主要客体是国家机关及其公职人员的各种公务活动，即公权力的拥有者与运用者具体操作公权力的行为。

二、法律监督的作用

法律监督是作为维持国家机器正常运作、维护政治权力稳定、保障法律有效实施的机制而发挥作用的。一般认为，法律监督的目的或任务是“维护国家宪法和法律的统一正确实施”。

首先，维护社会和谐稳定和公平正义。维护社会稳定作为重要任务，认真履行批捕、起诉职责，严把事实关、证据关、程序关和适用法律关，依法及时、准确、有力地打击各种刑事犯罪，积极参与社会治安综合治理，保障人民群众生命财产安全。按照中央关于坚决惩治和有效预防腐败的要求，进一步加强查办和预防贪污贿赂、渎职侵权等职务犯罪工作，突出查办大案要案和损害群众切身利益的案件，立足检察职能积极开展职务犯罪预防，促进反腐倡廉建设。全面加强对刑事诉讼、民事审判、行政诉讼和刑罚执行活动的法律监督，坚决纠正执法不严、司法不公的突出问题，促进严格执法和公正司法，维护社会公平正义。围绕保障和改善民生，始终把法律监督的重点放在促进解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题上，加强涉检信访工作，完善涉检信访制度，依法妥善解决群众的合理诉求，维护人民群众的合法权益。切实贯彻宽严相济的刑事司法政策，更好地实现执法办案的法律效果与社会效果有机统一，最大限度地增加和谐因素，最大限度减少不和谐因素。通过做好各项检察工作，为继续全面建设小康社会、发展中国特色社会主义创造良好的社会环境和法治环境。

其次，确保严格、公正、文明执法。坚持不懈地加强检察队伍的思想政治建设，深入学习贯彻中国特色社会主义理论体系，用马克思主义中国化最新成果武装检察队伍，引导广大检察人员牢固树立社会主义荣辱观和社会主义法治理念，成为实践社会主义核心价值体系的模范。以提高领导水平和法律监督能力为核心，突出抓好领导班子建设，优化班子结构，改进思想作风，把各级检察院领导班子建设成为坚定贯彻党的理论和路线方针政策、善于领导检察工作科学发展的坚强领导集体。持之以恒地推进队伍专业化建设，完善检察人员准入、管理和考核机制，加大正规化分类培训力度，着力培养高素质检察人才，繁荣检察文化，弘扬职业道德，促进队伍整体素质和执法水平的提高。高度重视并不断加强纪律作风建设和自身反腐败工作，始终坚持从严治检，加强对领导班子、领导干部和重点执法岗位人员的监督，切实提高拒腐防变能力。认真落实党风廉政建设责任制，坚决防止和纠正各种利用检察权谋取私利的行为，严肃查处检察人员违法违纪案件，树立良好的执法形象。

再次，体现党的领导核心地位。中国共产党作为全国各族人民的领导核心，领导人民制定宪法和法律，并领导人民共同遵守、执行宪法和法律。党运用对人民群众的领导机制，领导与动员人民群众和各种社会组织去依法对所有监督客体，特别是执政的党组织和党员干部，进行广泛的监督。中共中央曾提出，要建立“一套制度制约和监督党和国家的高级领导人，特别是职权最高的领导人都能严格遵守宪法、遵守党纪，不至于不受任何限制而自由行动，使我们党和国家的治理基本上靠制度而不是靠个人”。其次，按照“党要管党”的原则，运用党内民主监督与制约机制，加强对从政的党员特别是领导干部的严格监督。一方面，通过扩大党内民主，保障党员权利，以充分发挥全体党员与党组织在党的监督中的作用。另一方面，建立、健全有关党内监督的规章制度，充分发挥党内监督机制的功能。

最后，关注民生，调和利益纠纷。人民政协、社会团体、人民群众、新闻舆论等通过多种形式、多种途径积极地开展法律监督的工作，是法律监督的一支重要力量，在法律监督中起到了关注民生、调和利益纠纷的作用。

中国人民政治协商会议（简称人民政协）是中国人民爱国统一战线的组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是中国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式。长期以来，人民政协在政治协商和民主监督方面发挥着重要作用。全国政协会议与全国人大会议同时召开，共商国是，已经成为惯例。政协委员以视察、调查研究等方式进行的法律监督，在实践中发挥了积极、有效的作用。现在应当总结经验，完善政党立法，实现政治协商、民主监督的法律化、制度化。

社会团体的法律监督主要是指由工会、青年团、妇女联合会以及城市居民委员会、农村村民委员会、消费者保护协会等社会组织所进行的法律监督。这类监督作为一种集体监督，可在某些特定的领域发挥重要的监督作用。人民群众的监督行为是一种法律行为。它或者直接促使监督客体纠正错误、改进工作，或者可以启动诉讼程序或国家权力机关的监督，任何破坏或阻止人民群众行使监督的行为，都是违法行为，应当受法律的追究。新闻舆论监督，可以在法律监督方面起到防微杜渐、防患于未然的作用。所有严重、恶劣的腐败事件和腐败分子，都有一个从小到大、由轻至重的发展过程。如果存在一个有效的舆论监督机制，将尚不严重的、见不得人的权钱交易等腐败丑闻公之于众，使其成为众矢之的，那就可以在很大程度上遏制腐败的滋长和蔓延。

三、构建和谐社会的法律监督体系

中共十六届六中全会通过了《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，提出了未来十五年我国构建和谐社会的指导思想、目标和主要任务，中共十七大又将进一步促进社会和谐提高到了一个新的战略高度。由此，“构建和谐社会”成为中华民族当前乃至今后努力为之争取实现的社会理想和目标。

胡锦涛总书记关于和谐社会应该是“民主法治、公平正义、诚实友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处”的论述，把“民主法治、公平正义”放在首位，其要旨在于一个和谐的社会应当是以公平正义为基调的法治社会。但和谐社会并不是没有矛盾的社会，也不可能消除社会矛盾。我国正处于重要机遇期和挑战期，正如温家宝总理在2009年政府工作报告中指出：我国仍处于重要战略机遇期。挑战与机遇并存，困难与希望同在。实践证明，和谐社会的构建必须借助于法律制度特别是法律监督的推动与保障。⁽³⁾

首先，和谐社会是法律监督的价值追求。和谐社会作为人类的美好理想与追求，具有目标的终极性。需要具体的路径去实现，法治和与法治相联系的法律监督就是建设和谐社会的一种具体路径。和谐社会并不是没有矛盾，也不是回避矛盾。因此，在追求和谐社会的过程中，法律监督就是要对不稳定因素进行排除，对不公正司法进行纠正，这些都是在矛盾中进行的，也是为解决矛盾服务的，当然就是追求一种和谐的社会秩序。

构建和谐社会，是保障一个国家沿着正确轨道运行的基本前提，也是保证法律得以公正实施、正确实施的基本条件。法律监督的本质表现为社会政治结构内部的矛盾运动，这种矛盾运动的形式不以突破矛盾存在体的上限为界限。因此在运用监督手段解决社会问题的过程中，必须依法律把问题和矛盾解决在不容突破的总体范围之内，这就不得不要求具有一个社会总体上的协调与一致。

其次，法律监督为构建和谐社会提供支撑和保障。法律监督是社会法治化进程中不可缺少的重要内容，法律始终承担着其他统治工具不可替代的职能作用。但是目前，执法、司法不公，社会缺少公平正义，公民的人权屡遭侵犯的现象时有发生，这些现象当然与和谐社会背道而驰。因此要想构建一个和谐的社会，同时抵御来自与法律格格不入的思想与行为的干扰和破坏，防止来自执法、司法权力自身的毁坏与侵蚀，必须用监督手段来保障执法行为的正当性和合法性。

保证人民当家作主的权利得到充分的保障，实现民主法治；妥善处理各种利益关系，恢复和修补被侵害的合法权益，建立公平保障体系，实现社会的公平正义；对违反诚实信用原则侵犯他人利益的行为进行打击，保障市场主体的财产权利、人身权利，构建诚信体系，创造良好的竞争环境和法制环境；对违法犯罪进行打击，妥善化解社会矛盾，维护社会秩序，保持社会稳定，实现人民安居乐业与国家长治久安；通过履行监督职能规范人与自然的关系推动生态文明建设，促进经济社会的可持续发展。

再次，实践社会对法律监督的期待，积极履行职能，促进社会和谐。坚持依法履行监督职责，积极化解社会矛盾是和谐社会法律监督的重中之重。其一，要正确处理维护法律正义与维护社会稳定的关系。社会稳定意味着社会有秩序地运行。秩序乃是构成人类理想的和谐社会的要素，而法律也在建立和维护秩序的过程中成为秩序的象征。因此，维护法律正义，促进社会稳定应作为法律监督工作的首要任务。但是由于社会对稳定秩序的价值评价定位不同，从而有着不同的稳定观和秩序观，而我们所期待的和谐社会应该是以民主法治、公平正义为基础或为前提的“安定有序”。因此，在处理这对关系时既不能为了稳定而以牺牲法律和正义为代价，也不能片面地强调法律正义，演绎出“让世界毁灭，让公正留下”的法治悲剧，而应该统筹兼顾，根据社情民义在法律精神指导下，化解社会矛盾。其二，要正确处理法律监督的局限性和改革创新的关系。由于法律的滞后性、模糊性或存有漏洞，再加上法律监督者常常在一定的情绪与环境中去做出适法决定，这就可能导致法律监督中执法不公是不可避免的。因此，在具体的工作实践中，既要坚持执法为民，最大限度地维护最广大人民群众的根本利益，又要理性地看待不可避免的人民内部矛盾，同时要立足于职能，在法度内创新工作方法，寻求探索与其他化解调节社会矛盾手段方法的衔接和契合点，形成法律道德、政治经济等化解社会矛盾的整体合力，从而多管齐下，为服务和谐社会作出检察机关应有的贡献。

最后，建立广泛的法律监督体系，保证公平正义与社会和谐。法律监督除了国家机关的监督以外，还包括社会监督，即非国家机关的监督。它指由各政党、各社会组织和人民群众依照宪法和有关法律，对各种法律活动的合法性所进行的监督。由于这种监督具有广泛性和人民性，因此在中国的法律监督体系上具有重要的意义，是构建和谐社会的法律监督体系的重要组成部分。⁽⁴⁾

人民政协、民主党派和社会团体的监督。参加国家政权，参与各级大政方针和国家领导人选的协商，参与各级事务的管理，参与国家方针、政策、法律、法规的制定和执行。他们通过多种形式、多种途径积极地开展法律监督的工作，是法律监督的一支重要的社会力量。

人民群众的监督是指由人民群众直接进行的法律监督。监督内容包括：国家立法机关行使国家立法权和其他职权的行为，国家司法机关行使司法权的行为，国家行政机关行使国家行政权的行为，共产党依法执政、各民主党派依法参与国家的政治生活和社会生活的行为，各社会团体、社会组织参与国家的政治生活和社会生活的行为，以及普通公民的法律活动。根据中国宪法，人民群众法律监督的权利是中国人民所拥有的国家权力必不可少的表现形式和组成部分。人民群众的监督行为是一种法律行为。它或者直接促使监督客体纠正错误、改进工作，或者可以启动诉讼程序或国家权力机关的监督，任何破坏或阻止人民群众行使监督的行为，都是违法行为，应当受法律的追究。

法律职业监督的外延比较窄，专指法学家和律师。法学家和律师是人民群众的一部分，法律职业的监督当然属于人民群众的监督。但是，由于他们专门从事法律职业，拥有相关法律的专门知识，有很多人还是精通法律的专家，因此他们在法律监督体制中具有特殊重要的作用。通过完善法律、法规、规章来充分发挥他们在法律监督中的作用。

新闻舆论的法律监督是由新闻媒介进行的法律监督。它既包括宪法规定的公民享有言论、出版自由在法律监督领域的具体运用，也是人民群众的监督在新闻、出版领域中的体现。在现代社会，新闻工作者是以其对社会事件的报道和评价参与社会生活和政治生活的；新闻工作者以其职业敏感，运用报纸、广播、电视、因特网等大众传播媒介，对社会生活进行广泛的甚至是无孔不入的报道，因此在社会生活中扮演重要的角色。有些国家甚至称新闻舆论为“第四政府”。新闻舆论监督因其反应速度快、传播范围广泛而具有相当大的道义影响和震撼力。

构建和谐社会的法律监督体系需要国家机关和社会组织的广泛参与，多渠道全方位的实现法律监督、保证社会公正公平。

【注释】

(1)王日春：《检查监督与法律监督的解读》，《社会主义研究》2009年第3期。

(2)梁景明：《论法律监督的二重性》，《法学杂志》2008年第1期。

(3)河南省人民检察院法律政策研究室：《和谐社会语境下的法律监督》，《中国检察官》2008年第1期。

(4)王红梅：《浅析法律监督中的社会监督》，《经济与法》2009年第3期。