发生在美国的一次业主委员会的改选风波

发生在美国的一次业主委员会的改选风波

在进行美国地方政府治理的研究时，笔者十分关注发生在美国基层的各种治理案例和它们的治理方式，尤其是治理过程中的矛盾、斗争和解决方法。从2005年底到2006年年中，笔者跟踪考察了美国马萨诸塞州西部艾莫斯特镇布罗克(Brook)住宅小区业主委员会的改选风波。这次风波所反映出的治理问题，也是我国很多住宅小区所共有的，但是美国人的解决方法，则为我们处理类似问题提供了一些借鉴。

艾莫斯特镇位于马萨诸塞州西部翰浦士尔(Hampshire)县境内，居民35 000人(2000年)。布罗克住宅小区是艾莫斯特镇为数不多的可以由私人购买的较大的小区之一，始建于1970年末，现有一居、二居、三居住宅145套。根据马萨诸塞州有关法律，该小区有经过业主选举产生、由5人组成的业主委员会，任期3年，小区委托Eagle Crest物业管理公司进行日常服务和管理。2005年布罗克住宅小区的各项收入为294 722美元，其中主要是业主交纳的物业管理费，占整个收入的98.11%。每个月第二周的星期四晚上，是小区业主委员会的例会时间，会上讨论业主提出的问题和解决办法。每年11月份第二周的星期四晚上，是小区的年终报告时间，物业管理公司负责布罗克住宅小区管理的经理将在会上报告小区一年来的财务情况和第二年的财务预算，供业主们讨论、通过。所有这些会议，小区业主都可以自由参加，并在会上发表意见。

我们知道，分工明确、相互制约是合理的治理结构的关键。与公司治理结构相似，由业主、业主委员会、物业管理公司构成了布罗克住宅小区基本治理结构。小区业主选举产生业主委员会，业主委员会聘用物业管理公司。同样，物业管理公司要对业主委员会负责，业主委员会则要对小区业主负责。在这种相互制约的关系中，任何层级权力的过分扩张，都将影响到治理的效果，也将侵害业主的财产权。那么，在这三个层次中，哪一个层次最容易出现问题呢?布罗克住宅小区有145位业主，这些人职业不同，背景各异，由于在业主委员会下面没有次一级的组织，加上单个业主的“搭便车”思想，业主一方很难形成一种强有力的制约力量。物业管理公司是业主委员会聘用的专业管理公司，直接受业主委员会的制约和监督，如果其想扩大自己的权力，做到“内部人”控制，只有业主委员会放弃对其的监管权才有可能。这样看来，只有业主委员会在这三个层级中最有可能过分扩张自己的权力，因为来自业主的制约力度十分虚弱，物业公司又必须仰其鼻息，他们还是日常财务花费的决策人和批准人，决定着每年30万美元小区收入的支出方向。他们可以利用业主们的授权，甚至多数业主们的“搭便车”行为来创制规则，造成事实上多数人必须服从少数人决定的局面。布罗克住宅小区的业主委员会改选风波正是在这样的背景下发生的。

2005年下半年，由于原来的业主委员会任期届满，需要改选，加上其中1人辞去了委员职务，小区计划在这一年的11月17日召开会议，选举新一届的业主委员会。在这之前发到每位业主家里的选举通知和候选人情况介绍的通知中，我惊奇地发现了两个异常的现象，一是原来业主委员会5人中，竟有2人并不是布罗克住宅小区的业主，其中一人还是业主委员会的主席。当然，这两人又作为新一届业主委员会的候选人在争取连任。二是在选举通知中，虽然有7名候选人(4名原业主委员会成员和另外3名自荐的候选人)，但是，原业主委员会居然告诉业主们这次改选事实上只是增选1人，其他4人可以连任，不用再改选了。

其实，早在这次改选之前，业主们对小区内的管理和小区财政上的收入和支出状况就已经颇有微词。我从几次参加小区业主委员会的例会中已有所了解。例如，2005年小区财政预算收入中，罚款收入是200美元，但是到年底实际执行数是2 000美元，是预算的10倍。所以，在2006年的小区财政预算里，罚款收入被调高到了1 000美元，是2005年的5倍。那么，如果再到年底实际执行数又超过预算数10倍，是否在2007年的预算里，罚款收入的预算又要提高5倍呢?一个只有145户的住宅小区，基本上是一个熟人社区，这样的罚款数额显示的是业主委员会的权威呢，还是他们在服务上的失职?再例如，按照业主委员会的说法，每年30万美元的小区收入是不够的，需要提高物业费的收取比例。但是，小区的物业费已经连续几年提高了，业主们对此都议论纷纷，而且在2005年财政支出中，仅办公费一项就支出了24 840美元，占整个小区收入的8.4%。这个钱是怎么花的，不论是业主委员会还是物业管理公司都没有一个更详细的交代。还例如，业主委员会可以不经过业主们的批准，就可以向外借债，而还款的负担则需要小区内所有业主来承担，甚至有些债务小区的业主们都不知道为什么要借。更何况原来业主委员会中有2人根本就不是小区的业主，他们在业主委员会里投票时有2/5的分量，但是他们却不用承担任何还款的责任和压力。还有，有的普通小区业主反映的住房修理问题，长期得不到解决，有的甚至拖了4年之久，反映了业主委员会严重的官僚主义。

民主治理的原则要求用权力制约权力，任何单方面的不受制约的权力的出现，都将破坏这个原则，也将损害民众的政治和经济方面的利益。出现在布罗克住宅小区的种种情况表明，由于小区业主委员会权力的过分扩张，不仅业主们的民主权利受到了侵害，而且他们的财产权也受到了损害。原来由业主们选举出来，并为他们服务的业主委员会则发生了异化，似乎已经站在了业主的对立面。同样，当权力分配完毕，形成了既得利益格局时，任何企图打破这种利益格局的努力，都将遇到既得利益集团的反抗，而不管这种打破是否更符合民主治理的原则。在接下来的换届选举中，以上原则得到了充分的诠释。

2005年11月17日是换届选举投票日，尽管原任的几名业主委员会委员事前做了不少工作，也得到了一些业主的支持，但是，当日投票的结果却显示，2名不是小区业主的原业主委员会成员落选了，当选的是另外两人，尽管当天的投票率并不是很高。接下来发生的事情是连我这个从事地方政府治理比较研究的学者也没有意料到的。很快，原业主委员会宣布11月17日的投票结果作废，因为，他们认为其中有许多委托投票，这些委托投票不能算是正式选票。这些人的理由是，法律并没有规定不是小区业主就一定不能当选小区业主委员会委员;投票那天来的业主太少，缺乏代表性;委托投票的手续不完备，其在法律上能否算做正式选票要咨询律师才能决定，等等。然后，各种传言纷起，矛头直指那些自荐参加竞选并且得票超过他们的候选人，指责他们到处拉票，人品有缺陷，要争权夺利等等。冠冕堂皇的理由实际掩盖着其不甘心失去权力的阴暗心理。应该说，在这场博弈中，业主包括我并没有发现布罗克小区原业主委员会有什么经济上的腐败行为。那么他们十分留峦自己手中权力的表现，就只能解释为人们对权力的原始欲望和对自己名誉权的维护。

但是，正因为有了这些曲折，才引起了布罗克住宅小区全体业主的关注。业主们的政治参与积极性被充分调动起来了。他们成立了新的选举委员会，取代了原来被业主委员会控制的组织。花了2000多美元请律师查阅了所有有关小区业主委员会改选的法律规定，咨询了有关的专家，准备严格按照法律的要求进行新的选举。在最后讨论选举安排时，会场上发生了激烈的争吵。原业主委员会的几位成员表示对新的选举有看法，认为自己辛辛苦苦几年如一日地工作，竟然换来了大家这样的不信任，并以辞职相要挟。在这种情况下，业主们并没有落井下石，还是充分肯定了他们过去的工作，并表示举行新的选举并不是对某些人的不信任，而是充分让业主们行使自己的民主权利。斗争进行得有理、有利、有节，还是充满了人情味的。

美国在选举中一般投票率是不高的，地方性选举就更是如此了，大体都在20%～30%左右。但是在2006年4月6日举行的特别选举中，布罗克住宅小区业主的投票率达到了64.9%。这说明，当选民必须在民主和官僚主义之间选择时，当选民明白了可以用选票来纠正权力的非正常扩张时，他们的参与积极性是很高的。结果，当选的业主委员会委员全部是新成员。业主们用自己的实际行动，捍卫了他们的民主权利，使民主治理又回归到它应有的轨道上，民主选举、民主监督、民主决策、民主管理。选举后的治理是长治久安的保证。鉴于这次改选中暴露出来的治理问题，新一届业主委员会又成立5个次一级的组织，包括:绿化和规划委员会、财政改进委员会、治理委员会、社区建设和联系委员会、争议解决委员会。每个委员会各由1名业主委员会成员和数名业主志愿者组成，负责收集业主提出的意见和审查改进的建议。在治理方面，布罗克住宅小区的治理委员会已经开始提出修改原来业主委员会所拥有的如下权力的建议:有权不经过业主同意增加物业管理费;有权出租或出售业主们使用的公共区域;有权不经过业主同意就向外借债，然后由业主来还;虽然不是业主，但却可以当选业主委员会成员等规定。在财政方面，财政改进委员会也开始要求物业管理公司定期提供小区财务的详细报表，以掌握财政收支的具体情况。同时，他们还清理了所有与小区有服务关系的公司，对其资格重新进行审查，货比三家，改变了过去一签合同就是1年的做法，改为3个月一签，以提高他们的服务质量。

综观这次布罗克住宅小区业主委员会的改选风波，其实它反映了美国地方治理的真实过程。事实上，那里每一次民主治理的实现，都经过了不同利益方相互之间的博弈。庆幸的是，事件的结局是实现了权力在法律规则范围内的和平交接。它给予我们的启示是多方面的。

首先，美国基层民主治理范围内的事情，从来没有必要去惊动地方政府。自治是美国基层民主治理的核心。地方政府和民间自治组织之间在职权上的划分是明确的。各自做着自己该做的事情。艾莫斯特镇政府在这件事情上没有作为，也不需要有什么作为。

其次，遵循法律是一条基本原则。风波当事双方都懂得要按照法律和规则办事，虽然他们也都强调法律规定有利于自己的一面。当问题胶着纠缠不清时，请律师来查法律根据是双方的共识，即使为此花费了不菲的代价。

再次，尊重民意，体面下台，不搞你死我活的斗争。建立在民意、法律基础上的选举结果，是任何人都不能违反的。这也是美国的立国之本。获胜的业主并没有盛气凌人，仍旧肯定了上一届业主委员会的工作成绩。落选的委员们虽然感到一些难堪，但还是大度地和平移交了所有的小区文件和材料，为他们最后在业主心中赢得了尊敬。

最后，民主选举只是民主治理的第一步，布罗克住宅小区要真正实现民主治理，还必须从权力的规范开始，做好规则的制定和修改。新当选的业主委员会组织成立了次一级的5个专门委员会来收集民意和审查改进的建议，帮助自己的工作，就是一个良好的开端。

新英格兰地区的美国民众有着悠久的民主传统，早在150多年前，法国学者托克维尔在《论美国的民主》一书中，就对遍布这一地区的大民主的“镇民代表大会”(Town Meeting)制度赞誉有加。处于这一地区中心地带的艾莫斯特镇至今这一制度仍旧运转良好，显示出其强大的生命力。这对布罗克住宅小区业主的影响是巨大的，所以其民主的素质和把握民主权利的自信心和技巧，是比较成熟的。我国住宅小区业主和业主委员会与之相比，是有不小差距。但是，美国基层民主治理过程中遇到的问题，我们也陆续会遇到。他们解决问题的思路和做法则值得我们思考和借鉴。

主要参考资料

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20.Power Alert!By the Governance Committee of Brook.