建设部联合调研组
按照国务院农民工工作联席会议的部署，2006年7月12日至18日，建设部与有关部门组成联合调研组，对江苏、山东两省建筑业农民工技能培训和作业生活情况进行专题调研。近年来，江苏、山东两省建设部门认真贯彻党中央、国务院关于农民工工作的各项方针政策，加强领导，采取有力措施，加大农民工技能培训工作力度，改进农民工管理和服务，改善农民工作业生活环境，成效明显。现将有关情况报告如下。
一、建筑业农民工工作主要进展情况
建筑业是江苏、山东的支柱产业，也是吸纳农民工就业的主要领域。2005年江苏、山东省建筑业总产值分别为4 636亿元和3 300亿元，名列全国建筑业第二位和第三位；两省建筑业农民工达到302万人和266万人，均占建筑业从业人员的85%以上。江苏、山东建筑业的快速发展，促进了农村劳动力向建筑业的转移，对统筹城乡发展，解决“三农”问题，增加农民收入，加快社会主义新农村建设和构建和谐社会发挥了重要作用，是建设部门落实科学发展观，认真做好农民工工作的必然结果。
（一）基本建立防止拖欠工资的长效机制
随着建设领域农民工工资历史陈欠的全面解决，从源头上建立防止拖欠农民工工资的长效机制已成为当前建设部门的工作重点之一。据调查，江苏、山东省建设主管部门把“健全机制，加强监管，切实防止发生新的拖欠”作为工作目标，从严格建设项目资金审查、规范建设主体行为、健全工资发放保障机制、加快推进市场机制建设等方面，采取了一系列措施，推进长效机制建设。山东省建设厅按照“清防结合、标本兼治”原则，建立推行了防止新欠的10项制度:即欠款约束制度、新上项目资金审查制度、在建项目资金监控制度、建筑劳务资质管理制度、建筑劳务合同用工制度、农民工工资按月发放制度、劳务工资保证金制度、总承包负总责制度、规范带资承包制度和工程风险管理机制。在《山东省建筑劳务工资保证金管理办法》中明确规定，所有新开工项目按工程合同总造价的2%由建设单位缴纳工资保证金，存入工程所在地财政专户，专款用于解决拖欠农民工工资问题。江苏省建设厅积极探索建立从源头上防止拖欠的长效管理机制，从规范建筑施工企业用工和农民工工资发放入手，制定实施了五项制度:一是全面推行农民工工资保证金制度，二是实行农民工工资发放“月付季清”制度，三是实行农民工劳动计酬手册制度，四是实行农民工权益告知制度，五是实行农民工宣传教育制度等。在推行农民工工资保证金的过程中，他们根据企业的实际情况，实行差别化管理。对没有发生拖欠行为、无违反劳务用工管理规定的建筑施工企业，可少交或免交保证金。为规范农民工工资支付行为，江苏省建设厅会同有关部门在全省建筑施工企业中全面推行《农民工劳动计酬手册》。该手册与劳动合同配套使用，农民工人手一册，企业定时记录农民工实际用工、工资支付、培训等情况，为解决农民工欠薪举证难问题创出新路。
（二）加强了农民工组织管理工作
针对建筑业农民工流动性大等特点，江苏、山东两省积极探索农民工管理的有效方式，努力提高农民工组织化程度。具体做法有以下几点。①依托建筑劳务基地，开展有组织的农村劳动力转移输出:山东省将经济欠发达的建筑劳务输出大县如曹县、费县、蒙阴和肥城、桓台、滕州等“建筑业十强县”确定为劳务基地，由当地政府和建设主管部门组织开展农民工岗前培训，协调与输入地及用工单位的联系，组织农民工有序输出。②积极培育建筑劳务企业:江苏、山东两省制定出台了建筑劳务管理办法，从劳务队伍资格、劳务工程分包、劳务用工培训、劳务费用结算支付等方面做出规定，严禁将工程分包给无资质的队伍和包工头，严禁零散用工。青岛市建委积极培育建筑劳务企业，规范劳务市场管理，全市劳务企业已发展到438家，占企业总数的32%，占全省劳务企业总数的31%，吸纳了全市36%的建筑劳务人员。针对重复征税这一制约劳务企业发展的瓶颈因素，青岛、济南、南京市等建设主管部门加强与税务部门协调，如南京市建工局与地税局联合发布了《建筑工程施工分包合同备案和涉税指南》，避免了劳务分包企业在分包工程上重复缴纳营业税的问题。③完善农民工劳动合同管理:针对建筑业农民工劳动合同签订率低、内容不规范的问题，江苏省加强对施工企业用工行为的监管，要求企业按照劳动合同的有关规定，依法与农民工签订统一规范的劳动合同。山东省把劳动合同签订情况作为工程建设项目监管的重要内容，组织各级监管机构开展施工现场劳务用工大检查。据调查，全省施工现场农民工劳动合同签订率达到86%。④实施劳务用工规范化管理:青岛市建委坚持以人为本，以建筑业农民工“工、学、薪、保、吃、住、文、卫”为重点，组织编制了《建筑工程劳务用工规范》，明确了农民工享受的8项基本权利和应履行的5项基本义务，按照“公平对待、合理引导、完善管理、搞好服务”的方针，对招工与流动管理、劳动合同、培训与持证上岗、工作环境、生活环境、医疗卫生、工资管理和社会保障等进行规范化管理，这在全国建设系统还是第一次。此外，他们还在2006年6月份，对全市建筑业农民工进行了第二次全面普查，进一步摸清农民工底数和结构状况，为完善农民工管理和服务提供基础信息。
（三）强化了农民工职业技能培训
江苏、山东两省建设主管部门十分重视农民工职业技能培训与鉴定工作，引导企业结合生产实际和农民工特点，有针对性地开展培训活动。他们自筹资金，免费向农民工提供培训教材、师资，协调有关部门，降低培训鉴定收费标准，开展现场技能鉴定，减轻企业和农民工负担。自2003年以来，江苏、山东两省参加建设职业技能培训的人数分别达到20.8万人和19.7万人，名列全国第二、第三位。南通市发挥建筑之乡的传统和能工巧匠多的优势，提升职业技能培训的水平，培养造就了一批高技能人才。南通建工集团多年来注重高技能人才培养，在1 357名技术工人中，高级工以上的有950人，占70%。高技能人才为企业提高市场占有率和创优夺杯奠定了基础。
为提高关键工种作业人员的持证上岗率，江苏、山东两省建设主管部门加大对施工现场的监督检查力度。南京市建工局出台了《建筑业企业作业人员培训与持证上岗管理办法》等文件。济南市建委印发了《关于加强建筑业技能培训和鉴定工作实施部门联动管理的通知》，通过加强部门协作，开展施工现场监督检查，查处无证上岗和“人证不符”等问题，逐步实现“先培训、后上岗”。目前南京市区建筑工地的持证上岗率已达50%，山东省施工现场综合持证率达到44%。
（四）推进了标准化建筑工地创建工作
改善农民工生产生活作业环境是各级建设行政部门的一项重要工作。近年来，江苏、山东采取一系列措施，加大文明工地和标准化工地的创建力度。①落实建设部关于改善农民工作业生活环境的各项要求，将涉及农民工作业生活的宿舍、食堂、卫生防疫、劳保用品等列为建筑安全生产检查的重点内容，对检查中的问题及时处理。青岛市在建筑工地安装使用视频监控系统，与市建管局监控中心实现网上互联，对施工现场实行动态监控。②逐步提高施工现场生活设施的硬件条件。根据《建筑施工现场安全卫生环境标准》，完善了工地厕所、淋浴室、活动室、保健室等临时设施，施工现场实行道路硬化、场地绿化，工地亮化，农民工宿舍符合安全、卫生、环保要求。③广泛深入地开展文明工地创建和建筑施工质量安全标准化工作。江苏省建设厅制定了《建筑施工省级文明工地评审暂行办法》，在全省范围内开展“文明工地”、“平安工地”创建活动，南京市政府还颁布了《南京市工程施工现场管理规定》。
二、当前存在的主要问题
建筑业农民工培训和权益保护工作虽取得了一些成效，但仍面临很多突出问题。
（一）农民工组织管理不到位
由于建筑业农民工队伍庞大、流动性强，劳动关系不稳定，给组织管理工作带来很大困难。作为吸纳农民工就业主要载体的建筑劳务企业发展缓慢，总量不足，没有形成合理的金字塔式结构，不能满足建筑市场用工需要。劳务分包交易市场不健全，重复征税问题严重制约了劳务企业的发展。农民工基层组织建设不健全，农民工党支部几乎是空白，农民工工会还处于组建阶段，入会农民工总量还不多。
（二）农民工职业技能培训面临很大困难
建筑企业实行管理层和劳务层两层分离的企业组织模式，总包企业、专业分包企业一般不带劳务队伍，企业农民工培训的责任不落实。培训资金的投入严重不足，建筑企业农民工的技能培训没有得到国家财政资金的扶持，总包企业和专业分包企业不愿支付农民工培训资金，农民工自身支付培训费用能力也很有限。现行的培训鉴定收费标准过高，严重超出了企业和农民工的承受能力。
（三）农民工工资支付和劳动合同管理尚需完善
建筑业农民工作业、生活环境较差，工作比较辛苦，但实际工资却不高，与付出的劳动不成比例。建筑市场不规范，工程款拖欠和压价、垫资等，导致农民工工资按月足额支付有一定困难。劳动合同签订率不高，总包、专业分包企业与劳务企业和包工头之间普遍以劳务合同代替劳动合同，以经济关系代替劳动关系。劳动合同文本不规范，绝大多数省份没有按照《关于加强建设等行业农民工劳动合同管理的通知》要求，制定符合建筑业农民工特点的劳动合同示范文本。劳动合同签订成本过高，一些地区不顾建筑企业承受能力和农民工特点出台政策，要求签订劳动合同的农民工参加全部社会保险，合同备案需缴纳较高的费用，导致企业用工行为短期化。
（四）工伤保险的覆盖面还比较小
由于建筑工地用工主体复杂、临时用工多、工资计发形式多样，现行的工伤保险在缴费方式上不适合建筑企业的实际，影响工伤保险覆盖面的扩大。建筑市场供过于求，竞争激烈，全行业的平均利润率低，建筑企业对建筑业作为高危行业同时推进意外伤害保险和工伤保险的必要性认识不足。
三、政策建议
全面解决建筑业农民工问题是一项庞大的系统工程，任务艰巨，需要进一步加大资金投入和政策扶持力度。为此，提出以下建议。
（一）积极发展农民工学校，构建农民工组织管理的新平台
杭州、青岛等地在农民工集中工作生活的施工现场建立农民工学校，将农民工生产、生活、培训集于一体，较好地解决了建筑业农民工管理和服务问题，综合效益明显，受到农民工、企业、政府和社会的欢迎。建议在全国建设行业推广农民工学校的经验，加大对农民工学校的宣传力度，制定《关于开展建筑业农民工学校创建工作的意见》，明确任务目标和职责分工，提出创建农民工学校的政策措施和建设标准，将农民工学校建立情况纳入“标准化工地”考核指标，与各类“优质工程”评选相结合。
（二）完善农民工技能培训政策，加大培训资金投入
一是落实企业农民工培训职责，发挥企业培训的主体作用。指导企业根据生产实际，采取农民工喜闻乐见、丰富多彩的方式开展安全教育和技能培训，提高培训的针对性和实效性。二是探索建立建筑业关键工种就业准入制度，推行职业资格证书制度，完善持证上岗制度，将企业农民工的培训工作与企业考核、工程质量安全检查、标准化工地创建、工程评优等挂起钩来。三是组织修订建筑业关键工种职业技能鉴定标准，制定职业技能鉴定工作程序，提倡依托施工现场开展技能鉴定。对已具备相应职业能力水平的农民工技术骨干，通过综合业绩评价方式认定职业资格等级。四是指导各地制定农民工培训、鉴定、上岗、待遇相结合的配套政策，制定农民工技能等级工资指导标准，调动农民工参加技能培训的积极性。五是建议国家加大建筑业农民工培训的资金投入。对向建筑业转移的农村劳动力，免费进行职业技能培训；降低农民工参加职业技能鉴定的收费标准；对从事就业准入工种的建筑业农民工，实行免费职业技能鉴定，发放职业资格证书。六是建议各有关部门加强沟通协调，解决部门之间、地区之间特种作业证书互不认可、重复取证问题，减轻企业和农民工负担。
（三）培育发展劳务企业，规范劳动合同管理
按照《关于建立和完善劳务分包制度，发展建筑劳务企业的意见》的要求，简化劳务企业资质审批程序，放宽准入条件。针对建筑劳务企业重复征税问题，建议有关部门研究解决劳务企业税收问题，制定统一的税收征缴标准和办法，加快培育建筑劳务企业。落实《关于加强建设等行业农民工劳动合同管理的通知》要求，指导监督建筑企业与农民工签订统一规范的劳动合同，全面推行劳动合同制度，提高劳动合同签订率。加紧制定适合建筑业农民工特点的劳动合同示范文本。
（四）全面推行标准化工地建设，改善农民工作业生活环境
按照建设部关于开展建筑施工安全质量标准化工作有关文件的要求，加大施工现场安全生产投入，全面开展安全质量标准化工作。制定建筑施工现场管理标准，对施工现场农民工宿舍、活动室、淋浴室、食堂、炊间、厕所等生活配套设施与条件等提出最基本的要求，改善农民工的作业生活环境，将建筑安全、文明施工、农民工学校、培训与持证上岗、劳动合同、工资支付、权益保护等作为创建标准化工地的重要内容。制定劳动防护用品的配备及使用标准。
（五）完善适合建筑业农民工特点的工伤保险制度
1.建设部、劳动和社会保障部联合开展建筑业农民工工伤保险专项调研，进一步了解各地推进建筑业工伤保险的做法、经验和问题，提出有针对性的政策建议。总结厦门市按建设工程项目参保，按建设工程项目总造价缴费和与职工职业技能等级挂钩的经验。
2.劳动和社会保障部、建设部共同制定《关于做好建筑施工企业农民工参加工伤保险有关工作的通知》，完善建筑业工伤保险实施办法，对建筑业农民工工伤保险参保方式、费率、保险对象等环节做出明确规定，规范工伤认定和保险赔付程序，实行全行业统一的工伤保险政策。三是建设部与中国保监会研究制定《关于加强建筑意外伤害保险工作的指导意见》，提出完善建筑意外伤害保险的政策措施，督促建筑企业按时足额缴纳保险费，并为农民工办理工伤保险和建筑意外伤害保险手续。
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