加强南京市流动人口教育和管理调查研究报告

加强南京市流动人口教育和管理调查研究报告

陈如　许益军

随着南京市经济的快速发展和城市化进程的不断推进，南京市外来流动人口规模迅速增长，已成为城市经济和社会发展的一支重要力量。但这部分外溢于现有组织管理和控制体系之外的群体，如果没有较好的组织管理与教育，将会给社会带来较大的副作用与破坏性。如果教育得好，将会对城市的发展与稳定起重要作用，也有助于农村的社会与经济发展。加强对流动人口教育和管理的研究与探索，是新时期城乡宣传教育的一个具有重要理论与现实意义的课题。而如何对流动人口在管理中加强思想教育工作，则是一项全新的工作。作为中共南京市委宣传部的重点调查研究课题，南京市社会科学院受委托承担该课题的调查研究工作。调查时间自2003年4月至2003年7月，调查采取座谈、问卷发放、个案访谈、文献收集等方法。本报告对南京市流动人口的基本状况、基本经验与存在问题以及对策建议进行描述和分析。

一、基本状况

（一）南京市流动人口总量居高不下

据统计，在20世纪80年代初期，南京市流动人口数量仅为10万人，1987年增至27万人，2001年南京市累计登记暂住人口总数47.63万人（图1）。

图1　南京市暂住人口数量的变化趋势

注:本图系公安机关登记的暂住人口历年统计数据。未登记的流动人口没有包含在内

据第五次人口普查结果显示，南京市流动人口数量已达80万人，如果加上旅游、出差等短期停留的流动人口，目前南京市流动人口规模应在100万人左右，约占市区总人口的22%，全市总人口的14%。流动人口与常住户籍人口的比例大约为1∶7。

自20世纪90年代后期起，南京市流动人口的数量有了一个较大幅度的增长。按照目前的发展态势，今后南京市流动人口数量将呈现持续增长的势头。

（二）南京市流动人口的构成特点

1.居住构成。“边缘社区”性。城市流动人口为寻求新的生活方式，以相对滞固的形式聚居于城市。其中一部分人寄居旅馆客栈，大部分在城乡结合部或弱控地域，形成流动人口“强行寄居群状带”。如南京的“河南村”就是以河南固始农民为主的一个流动人口聚集地，此外还有“徐州村”、“芜湖村”等也正在逐步形成规模。南京的流动人口现主要集中居住于城市西南部，大致在秦淮河以西、老城墙以外地段，主要是城区的外缘和郊区的内沿。1999年全年暂住人口累计登记数排列在前6名的区分别为:玄武（51 195人）、白下（44 208人）、建邺（40 006人）、鼓楼（34 116人）、栖霞（33 353人）、雨花台（28 597人）。^[1]

2.职业构成。以“经济型”为主。截至2002年上半年，南京市全年累计的74.68万人次暂住人口中，其中从事务工、务农、经商、服务和保姆等经济型活动的为46.58万人次，约占62.4%；其他投亲靠友、因公出差、借读培训、治病疗养、旅游观光的社会型活动人口占37.6%左右。务工、经商、服务、务农等几大行业在流动人口就业面中所占比例如图2所示。

图2　南京市流动人口从业状况（截至2002年6月）

资料来源:南京市公安局户政科。

3.文化构成。呈低文化群。根据“城市新移民”课题组于2002年下半年对南京市578名流动人口的调查统计，绝大多数文化程度在初中以下（图3）。

图3　南京市流动人口文化教育程度（N＝578）

注:“城市新移民”课题组。

4.性别构成。以男性青壮年为主体。南京市流动人口以青壮年为主，并以男性为主，年龄集中在15～34岁，这部分人口占到流动人口的68%。^[2]1996年南京市暂住人口统计表明，在全年累计的48.96万人次暂住人口中，男性占72.4%，女性仅占27.6%。到2002年上半年，在全年累计的74.68万人次暂住人口中，男性占64.9%，女性占35.1%。通过以上数据对比说明，南京市流动人口经过近年来的发展，虽然没有改变以男性为主的性别结构，但是女性所占比例呈现不断上升趋势，由1996的27.6%上升到2002年上半年的35.1%。

5.来源构成。省内外大致持平。根据1999年南京市暂住人口统计报表显示，来自江苏省内市、县的共计210 713名，占总数的44.7%；来自省外市、县的共计198 692名，占总数的42.1%；另外，来自港澳台地区和外国的共计61 410名，占13.2%（图4）。

图4　南京市流动人口源地构成（%）

资料来源:南京市1999年暂住人口统计报表。

根据南京市2%人口抽样调查数据，省内流动人口主要来自经济相对欠发达的苏北和苏中地区，省外流动人口主要来源于安徽（占省外来源的60.5%），原因是我市与安徽临界，从安徽到南京路程较近，从而信息交流和交通等方面较为便利；其次是浙江（占省外来源的8.7%）、四川（占省外来源的5.7%）以及山东、湖北、贵州、河南等地。

（三）南京市流动人口的行为特点

南京市流动人口行为方式的“流动性”、“迁移性”、“双栖性”特征给流动人口的教育和管理带来很大的难度。

1.“流动性”。难以集中统一管理。流动人口的最大特点在于其流动性，主要表现为流动人口的工作变动频率高而且往往没有长期固定的居所，而管理的特征则在于追求集中、统一、高效，因而流动人口的流动性给教育与管理带来很多难题。

流动人口居住活动的流动性，给登记发证工作带来了难度。据测算，近几年南京市登记的月平均变动量在50%左右，而居住1年以上相对稳定的仅占22.4%。流动人口的变动性较大，也给治安管理带来了难度，流动人口犯罪率居高不下（表1）。

表1　南京市流动人口刑事犯罪统计

数据来源:《2001年流动人口管理工作总结》，由南京市流动人口管理工作办公室提供。

由于受经济条件等因素的限制，流动人口中只有极少部分人寄居旅馆客栈，其余大部分则散居于城郊结合部或城市弱控地域的出租房内，管理难度大大增加。近年来，由于南京市城建规划发展格局及城市特点，暂住人口分布特征明显，沿着旧城墙和秦淮河等城郊结合部地区形成了一个暂住人口集中的环城带，这些地区由于便利的交通、低廉的房租及大量的出租房屋等得天独厚的条件，成为暂住人口理想的栖息地，吸纳了大量暂住人口。据调查，该地区登记的暂住人口约占全市登记总数的40%左右，房屋出租户户数及出租房屋数分别占到全市总数的49.7%和74.6%。由于这一地带房屋出租户密集，暂住人口居住相对集中，存在聚居现象，管理难度较大，治安问题也相对突出。

另外，流动人口的流动性给计划生育工作也带来困难。要将外来人口的计划生育工作抓起来，一项基础性工作就是提高外来人口的暂住证领取率，把外来人口纳入常规管理。调查显示，南京市外来人口暂住证的领取率达到80.2%，但仍然有20%左右的人没有领取暂住证，存在较大的管理盲区。特别是将外来人口纳入计划生育常规管理的面过窄。据“城市新移民”课题组的调查结果显示:只有27.6%的外来人口被南京市纳入常规管理之中（图5）。

图5　是否将外来人口纳入计划生育常规管理

资料来源:“城市新移民”课题调查组。

2.“迁移性”。导致资源供应紧张。近年来，流动人口迁移特征日益显著，主要表现为“家庭式”滚雪球迁移成为新的流动方式。这种迁移方式在城市的某些地区还会集中形成外来村，成为城市管理中面临的新问题。如南京有名的“河南村”（位于南京西郊建邺区兴隆街道，因河南固始县人居多，又被称为“固始村”）^[3]，还有“芜湖村”、“淮安村”、“徐州村”等。流动人口在城市的聚集度增加，将使城市资源短缺，特别是教育与管理资源短缺的矛盾更加突出，城市治理的难度大为增加。

3.“双栖性”。管理准确定位困难。所谓流动人口的“双栖性”，是指流动人口既具有市民特征，但与市民又有区别，同时具有农民的特点。这首先表现在他们的实际生活场所、工作职业边界上，他们一部分时间生活在城市，一部分时间又回到他们的家乡从事农业生产。

其次，流动人口的“双栖性”表现为:他们在职业上是工人，他们的角色行为也已是城市的“准市民”，但从身份上看，他们仍然是农民，因为他们的户口仍然在农村，他们的“家”仍然在农村。

再次，流动人口的“双栖性”还表现为在职业行为和角色行为中，他们尽的是与城镇国有企业工人同样的义务，但在经济收入、政治待遇等方面却相对较差。

流动人口的这种双栖性必然导致在实际管理中的身份模糊。虽然我们国家一直强调充分保护外来流动人口的合法权益，让城市里的“移民”能享有与城市居民同等的机会与权利，但事实上，无论是城市政府在管理过程中还是城市居民在日常社会生活中都远未把流动人口与城市固有市民同等看待。

根据“城市新移民”课题组调查，外来民工在南京“有家的感觉”或者“有一点”的占58.8%，没有家的感觉的占38.6%。邻里关系“很满意”和“比较满意”的占52.4%，而“比较不满意”的只占4.7%。再从对在宁的流动人口对南京这个城市的评价的调查来看，总体来说对于所生活城市的现状是基本满意的（表2）。虽然在总体上，外来人口对南京这个城市比较认同，但过客心态多多少少仍然存在，成为影响流动人口教育与管理效果的一个非常重要的深层次因素。

表2　流动人口对南京评价

资料来源:“城市新移民”课题调查组。

（四）流动人口对南京市经济社会发展的作用

南京市既是江苏省省会，又是长江三角洲地区仅次于上海的第二大区域中心城市，更是我国东部地区重要的交通和信息枢纽城市，社会、经济发展水平位于全国前列。这无疑成为外来流动人口选择发财就业的理想之地。这些年来，外来流动人口为南京市的城市发展做出了极大的贡献。

●正面效应

1.提供大量廉价劳动力，促进城市建设和发展。一方面，流动人口代替城市人从事一些苦、脏、累、险的工种，在一定程度上缓解了城市结构性失业的矛盾。另一方面，大多数流动人口具备吃苦耐劳的精神，起早贪黑辛勤工作，却不享受医疗保险、福利补贴，大大降低了劳动力成本，因而雇主从经济、实惠的角度更愿意雇佣流动人口。在南京，有70%的建筑施工队是由外来民工组建的，他们是南京建筑市场的中流砥柱。有90%的早餐服务业是由外地人经营的。

2.推动产业结构调整，促进城市生产和消费。南京市目前的产业结构正逐步从“二三一”向“三二一”转型。一方面，大量流动人口充实到第三产业中，比如家庭服务业、修理业、小商品业等，极大地方便了群众的生活；另一方面，流动人口在城市中的生活消费，也刺激了城市生产，促进了城市消费水平的提高。以每人每天消费10元计，则南京市近百万外来流动人口1年形成的消费购买力至少是三四十亿元。如此巨大的消费群体的存在，刺激了生产的发展，也刺激了城市的消费。

3.扩大文化信息传播，促进城市交流和协作。南京作为一个著名的历史文化名城，是一个文化和信息的辐射源，通过人口的流动不断将先进的文化传播到四面八方，扩大了南京的影响力。同时，通过城乡间、城市间的各种沟通和协作，也有利于加快南京的城市化进程。

当然流动人口对南京市经济社会发展的积极作用远不止这些，我们在大力推进积极作用的同时，也应注意到随着流动人口的急剧增加，城市在许多方面显得不适应，暴露出许多矛盾。

●负面效应

1.违法犯罪问题突出。南京市的外来流动人口主要有三种情况:第一种是有固定职业、固定住处、固定生活来源的，这部分人工作相对稳定，是事实上的常住人口；第二种是处于一种不稳定的就业状态，如一些季节工、建筑工人等；第三种是流散在社会上的那些“三无”人员，其中混杂着一些职业犯罪团伙和流窜犯罪分子。毋庸讳言，由于流动人口来自各地，构成复杂，活动面广，流动性强，其中不少不法分子打架斗殴、流氓盗窃、聚众闹事，刑事犯罪时有发生，给南京市的社会治安和社会秩序带来了许多问题和压力。据有关统计资料显示，近几年，南京市抓获的外来刑事作案成员占抓获总数的比例呈上升趋势，从20世纪90年代初的30%左右，上升到现在的50%多，一些城郊结合部和治安复杂地区高达70%。在全市发生的暴力案件和盗窃案件中，属外来流动人口作案的分别占54.3%和63.6%。如1999年轰动一时的德国夫妇及子女被杀一案，就是泗阳的几个民工为盗窃财物而发生的一起人命惨案。

2.城市基础设施紧张。城市本身人流量就较大，再加上流动人口无次序地进入城市，给原本就不堪重负的市政建设带来很大困难。例如交通问题，尤其在春节前后和农忙时节，很容易造成混乱和拥挤。而且，急剧膨胀的流动人口数量给城市供水、供电、电信、环卫等工作也带来了巨大的压力。

可见，流动人口给南京市的社会治安和社会秩序所带来的影响是非常大的。当然，我们不能把这些影响都归罪于流动人口，反过来也可以说明南京市对流动人口的引导和管理还存在一定的问题。采取进一步的改革措施来推进流动人口的教育与管理，从根本上减少流动人口给社会治安和社会秩序所带来的负面影响，正是流动人口教育与管理的目标所在与价值所在。

二、基本经验及存在问题

（一）基本经验

早在1999年南京市委、市政府就提出了“政府牵头，各方参与，齐抓共管，综合治理”的流动人口管理工作思路，各级管理部门充分发挥各自的职能作用，逐步建立起政府调控下的流动人口属地化综合管理模式。结合近几年的工作实际，概括起来，基本经验集中体现在以下三方面。

1.健全组织管理体系，建立综合管理机制。南京市在总体上形成了流动人口管理办公室、管理站、协管员、信息员的管理工作网络，从而形成了在流动人口管理工作领导小组领导下的市、区、街道流动人口管理办公室、村（居）管理站四级管理组织体系，综合管理的局面业已形成。

为改变流动人口管理的条块分割状况，2000年1月4日，南京市委2000年第1号文件宣告成立了市流动人口管理工作领导小组，领导小组由市委办公厅、市政府办公厅、市委宣传部、市委政法委、市公安、计生、民政、劳动、房产、工商、建工、卫生等20个部门的有关领导共28人组成，领导小组共有4位组长，都是市委市政府的领导，其中2位市委常委。市流动人口管理工作领导小组下设流动人口管理办公室，作为日常办公机构，由市委政法委、公安、计生、民政、劳动、房产、税务、市容、工商等9个部门，共13名工作人员组成，由市公安局副局长担任办公室主任，实行集中起来，联合办公。

在此基础上，南京市又加强了基层流动人口管理站的建设工作，各区县、街道相应成立了流动人口管理工作小组及办公室。经过三年的努力，全市共成立街道、乡镇一级管理办公室134个，管理人员1 158人。

南京市在流动人口聚居的基层居（村）委会都要求建立流动人口管理站。由居（村）委会主任任站长，社区民警和计生分管主任任副站长，并按50户房屋出租户或300名流动人口配备1名协管员和4名信息员的比例，从治安协管员、计生信息员和下岗职工中选聘身体素质好、工作责任心强的同志充实管理队伍。按照标准，加强流动人口管理站基础设施建设，完善“五一一”工作台账，按《流动人口管理工作暂行标准》规范运作，积极创建达标流动人口管理站。到2002年年底为止，全市居（村）委会成立管理站732个，共有管理人员3 201人（聘请协管员2 105人，其中专职协管员1 003人）。^[4]

在各相关职能部门的大力协调下，南京市综合管理机制已初步形成。在日常工作中，各有关职能部门加强了部门之间的协调。公安部门作为流动人口管理工作主力军，强化日常管理，积极打击外来人口违法犯罪活动，遏制了外来人口犯罪上升的势头。同时，加强与计生、劳动、市容、民政等部门的协调配合，加大联合清查的力度和频度，并将各系统登记的资料进行比对，互为补充，互通有无，大大丰富各自掌握的外来人口信息资料，进一步摸清了外来人口的底数。南京市建工局、房产局等市级有关部门也相应成立了流动人口管理工作领导小组及办公室，协调落实日常工作。特别是我市房产部门通过加强组织领导，明确政策界限，与公安、税务部门配合，加强房屋租赁登记、租赁税的征管工作，取得了明显的工作成效。劳动部门以《劳动法》及各项配套规章为依据，大力整顿和规范外来劳动力市场秩序，落实凭证就业制度。劳动就业证的核发工作成效明显，发证率大幅度上升，非法劳务用工减少，提高了流动人口就业的有序化程度。计生部门借机构改革之机，新成立了流动人口管理处，加强协调、指导全市流动人口计划生育工作，与公安部门互相配合，加强对育龄流动人口的登记和审验工作。

2.积极探索管理之路，管理模式初步形成。近几年来，南京市各区县因地制宜，积极探索流动人口管理之路，特别是玄武区红山街道公寓式管理模式与建邺区南苑街道所街村散居式管理模式，已形成特色，走在了全国城市流动人口教育与管理的前列。

（1）玄武区红山街道的公寓式管理模式。红山街道位于玄武区东北部，由于地处城郊结合部，交通便利（紧邻南京火车站和长途汽车站），现有的流动人口来自全国26个省份，共3.1万人，占街道人口总数的62%，超过户籍人口。

2000年，红山街道被定为南京市流动人口管理试点街道。一个崭新的管理理念在红山街道形成:将城市流动人口作为新时期、新形势下城市街道发展的重要的人力资本，放手吸纳。红山街道的主要管理方法^[5]如下:

①公寓式管理。这是红山街道最具特色且行之有效的管理方式之一。主要是针对有条件集中住宿的流动人口实行公寓式管理，建成了“红园流动人口公寓”；还由股份企业公司出资在流动人口集中的红山集贸市场建设了“业主公寓”等。通过这种形式使那些职业不稳定、又不完全属于“三无”人员的流动人口得到了有效的管理。

②散居联保式管理。对散居在村民私房中的流动人口，实行“人来登记、人走注销、出租有责”的联保责任制管理。

③楼幢长负责制管理。这种管理主要针对住在成片住宅小区楼房内的流动人口。通过选择那些热心社会事业、有良好自身素质的居民代表担任楼幢长，要求他们做好流动人口的思想教育及宣传工作。

④集体用工单位负责制。主要针对开发公司、成建制集团用工和建筑工程队。

⑤公安部门直管。主要针对居住地特种行业“三人公司五人店”的流动人口，要求公安部门定期上门教育宣传。因为特种行业的经营必须经过公安部门的批准，如旅馆业、舞厅、美容美发、废品收购、网吧等行业。

⑥变“管理”为“服务”，建立管理、教育和培训“三位一体”的服务体系。从为流动人口提供全面、便捷的服务出发，借鉴“一门式”招商服务中心的做法，红山街道办事处投资150万元，建成了面积800多平方米的省内第一家流动人口教育服务中心。中心集中提供职业介绍、证件办理、房屋租赁、法律维权、素质教育、技能培训、计划生育、子女入学等“一条龙”服务。

红山街道实行公寓式管理这一管理方法的优点在于，为流动人口提供了方便的生产和生活场地，使他们能够更加安心地投入工作中去；适应了流动人口按地域聚居的特点，便于集中管理、教育和服务。如红山街道常在红山集贸市场开展各种文娱活动，举办书画展，放映电影等；另外，相对于租住居民平房来讲，这种集体公寓的价格也比较便宜。

（2）建邺区南苑街道所街村的散居式流动人口管理模式。所街位于南京西郊，是一个典型的城郊结合部。常住人口3 574人，流动人口8 050人，高峰期逾万人。^[6]所街村是南京市唯一的散居式流动人口管理试点单位，是目前南京流动人口管理中的一大亮点。

流动人口管理的难点是以租房为主要居住形式的散居流动人口群体。所街的所谓“散居式管理模式”，其主要做法如下:

①实行“一站式”管理，建立健全流动人口管理机构。所街村于2000年2月成立流动人口管理站，属村委会领导，业务上受上级流动人口管理办公室的指导。流管站的站长由村委会负责精神文明方面的副主任兼任，下面按照每50户流动人口或每300个流动人口配备一个协管员，这样就形成了一个比较健全的组织体系。

②实行综合执法，提供“一条龙”服务。综合执法的主要做法是公安、计划生育、民政、劳动、工商、税务、房产、市容等职能部门共同参加，由专职的流动人口协管员实施工作，在流动人口管理站实行办证、收费、检查、工商务工证办理等一整套服务流程，也即“旅馆式”管理。这种“旅馆式”的管理，既为流动人口提供了方便，也牢牢把握住了流动人口的进出关。

③实行“以房管人”，狠抓源头管理。对流动人口管理的难点在于其流动性，流动人口缺乏稳定的组织依托。这种模式通过抓住房主，以房屋为载体，实行“源头”管理。根据流动人口分布情况，把私房出租户、用工单位、私营业主确定为流动人口管理责任人，把流动人口管理工作分解成条块，责任到人。通过与责任人签订年度的管理责任书，明确双方责任、义务和奖惩规定。

④实行“以外管外”，加强民主参与和民主管理。这是所街村流动人口管理的突出特色之一。这一做法主要体现在:一是管理站的管理工作，吸收流动人口的优秀代表参加。二是建立“以外管外”基层组织，提高流动人口自我管理，自我教育的能力。所街村先后创立和组建了在全省均属首家的流动人口党支部、流动人口计划生育协会、流动人口民兵连等自组织网络。三是建立“以外管外”教育体系，如建立流动人口法制教育培训中心、流动人口健康教育学校，提高流动人口的综合素质。

⑤实行服务式管理，以服务促教育。流动人口管理站成立了全省首家的流动人口社区服务中心，并以社区服务中心为阵地开展了一系列便民服务措施，如提供登记、办证一条龙等窗口式文明服务；免费提供房屋租赁信息、就业务工信息等；通过甲级卫生室为流动人口提供医疗、保健、防疫及计划生育方面的服务；以流动人口法制培训中心为阵地，对流动人口进行相关法规知识的培训；提供民事纠纷调解服务，解决流动人口子女入学难题等；积极开展各项文体活动，丰富流动人口的业余文化生活等。

3.政府主导作用突出，综合治理力度较大。在流动人口的教育与管理过程中，市场、政府以及民间组织是最重要的三种力量，进而形成三种最基本的治理模式，即市场化模式、政府主导模式及自治模式，其中政府主导模式是当前城市流动人口教育与管理的最典型的模式。

在各级政府主导下，流动人口公寓纷纷建立。迄今为止南京市已建立暂住人口公寓34所，容纳暂住人口7 519人。如南京市雨花台区沙洲乡的大型公寓，居住外来流动人口1 200名之多；玄武区红山街道筹措资金3万余元对村办红园旅社进行改造，建成了“红园流动人口公寓”，共有客房84间，可容纳暂住人口300余人；股份企业公司出资在流动人口集中的红山集贸市场建设了“业主公寓”等。

长期以来，“劳务黑市”一直是许多城市流动人口管理工作中的难点，由此引发了大量的社会治安问题。面对这种态势，南京市政府于2002年投资100多万元，在南京市雨花台区安德门建立了民工就业市场。这是一家由政府扶持，劳动部门指导，企业承办，市场化运作，企业自负盈亏的专业职业介绍机构。为兼顾社会效益和经济效益，除了初期投资以外，市政府还给予企业三年补贴，第一年40万元、第二年30万元、第三年20万元，三年以后完全放开。该就业市场占地面积10 000m²，建筑面积4 000m²，拥有24家职介交易间，拥有验证、培训发证、信息、职介四个大厅，可同时容纳5 000人求职。

对流动人口加强服务是政府主导下综合管理的一项重要内容。通过在流动人口聚集地建立多种形式的流动人口“法制教育培训站”、“社区服务站”、“医疗服务站”、“计生服务站”、“职业介绍站”等等，提供就学、就医、就业、房屋租赁等服务。以优质服务，促进良好管理。南京市各级政府、教育部门还特别关注流动人口子女教育，采取多种渠道，积极创造条件，解决外来工子女入学问题。目前，我市公办学校接受外来工子女入学18 202人，兴建专门外来工子弟学校13所，招生4 491人。

在实践工作中，南京市公安、计生、工商、税务、市容、劳动等行政管理部门加强了联合执法力度。仅2002年一年，各部门共组织流动人口清理清查5 821场次，出动力量233 192人次，其中公安95 128人次，市容7 439人次，计生5 236人次，劳动3 703人次，协管员24 823人次。全市专项处罚935人，其中处罚管理责任人34人，房屋出租户主86人，处罚暂住人口815人。取缔非法出租户213户，取缔非法劳务市场34个，处罚非法游医78人，整改违规场所单位255家，取缔无证摊点8 118个，取缔制假窝点251个。为打击外来非法游医，2002年，市卫生局、药监局、工商局、公安局及各区县相关部门统一行动，在全市范围内集中打击取缔非法游医，共取缔游医窝点75个，处理75人，没收药品、器材价值3.6万元，全市多家新闻媒体对此进行了跟踪报道，社会反响十分强烈。

（二）存在问题

1.流动人口调控管理机制不完善。主要表现在:

（1）法律规章制度不完善。南京市目前还尚未形成统一的关于流动人口的法律法规，多半规章制度是根据工作需要，临时制定并付诸实施，存在很大弊端和漏洞。《南京市暂住人口管理条例》虽然明确了公安机关的主管职能，但对其他相关部门的管理职责规定不明确，不利于相关部门各司其职，综合管理的局面难以进一步打开。

（2）综合管理机制不健全。主要表现在条块关系尚未理顺，体现在现有管理的条条分割、条块分割、多头管理、权限分散，没有真正落实“以块为主”的管理原则，基层责重、权缺、利少，难以调动基层管理的积极性。流动人口办公室是从各个部门抽调部分力量组成的一个临时性机构，从目前运作来看，尚缺乏规范化，管理人员的稳定性等问题有待于进一步完善。

（3）治安管理方法需创新。主要表现在南京市目前还没有对流动人口进行计算机动态管理，漏登漏管问题较大。而自2001年开始，北京、黑龙江、上海、浙江、湖南、广东、海南等地已将暂住人口信息全部纳入了计算机管理，从而大大提高了管理服务效率。由于流动人口数量极其庞大，流动性强，情况极其复杂。2002年登记63.8万人，实际估算流动人口却在80万左右，有一部分流动人口就成了漏网之鱼。这部分人就容易造成社会治安、综合管理的真空地带。

（4）清理整顿力度需加强。据调查，南京市有21.2%的出租户漠视公安部制定的《房屋租赁治安管理规定》，私自搭建7 600间违章房屋，出租给近2万名暂住人口居住。^[7]其中存在大量隐患，容易滋生犯罪和违法行为。

2.流动人口服务保障机制不健全。这主要表现在:

（1）教育培训机制不健全。目前流动人口管理仍主要由公安部门牵头负责，因此工作思路多为“围、追、堵、截”，将流动人口视为危害社会稳定的主要因素，较多采取管制而缺乏教育培训。但是，绝大部分流动人口是诚实守信的社会公民，对待这样一群城市中的弱势群体更应该是关心和帮助，通过教育、培训等有效形式，使他们在城市能够更好地生存和发展。

（2）权益保障机制不健全。现阶段，流动人口由于经济与社会地位以及受教育程度等因素的影响，属于社会的弱势群体。流动人口就业的特点:一是流动性强，稳定性低；二是失业率高；三是社会保障覆盖面极小。^[8]在就业过程中，他们没有享受到城市劳动者的同等待遇，劳动权益得不到保护（表3）。用工单位也没有按照《劳动法》为他们交纳社会保险，即使能够就业，他们往往也受到歧视。特别是拖欠工资问题。该问题主要发生在建筑施工企业和餐饮服务等企业，其中建筑施工企业占拖欠农民工工资案件的70%。

表3　南京市城市流动人口劳动就业合法权益受损情况表

＊注:个案百分数指的是选择该项的被调查者人数与所有被调查者人数的比值。

（3）子女入学问题需重视。随着大批流动儿童少年进入城市，流动人口子女的教育不仅是个棘手的教育问题，更是个严峻的社会问题。由于城乡二元社会结构而造成的教育壁垒，使得流动人口子女不能充分享受儿童少年本应拥有的教育权利。据统计，流动人口的子女主要以在老家接受教育的形式为主。但在父母谈到对子女期望的就学地点时，只有31.6%的人仍然希望孩子留在老家读书。可见，绝大部分家长还是倾向将孩子带在身边读书。截至2002年年底，南京接纳的属于义务教育阶段的适龄儿童少年共3.41万人，其中有2.68万人在南京市的公办学校就读。调查显示，有16.5%的学生在公办学校读书，有5.4%的儿童就读于民办学校，这一数量整体上较少，主要是因为民办学校收费普遍偏高。南京共有7 300多名儿童在民工子弟学校就读，占学生数的9.4%，其收费低廉、入学门槛较低（图6）。

图6　南京市流动人口子女就读学校分布状况（%）

注:数据来源于南京市教育局规划处。

（4）医疗卫生问题较突出。目前流动人口普遍缺乏医疗服务，从根本上看，这是长期缺乏医疗保障的结果。随父母一起进城的孩子的免疫工作难以及时到位，每次大规模的集体免费免疫行动都是有组织的行为，这些流动人口及其子女不属于城市的任何一级组织，只能被排除在组织行为之外。另外，医疗价格昂贵，也使得流动人口往往难以承受。计划生育管理是我国一项重要的社会管理活动，而比较难以控制和管理的正是流动人口，往往容易形成农村、城市对流动人口两不管的局面。现在的一些外来人口已经把城市当作计划外生育的避风港。就南京市而言，有20%左右的流动人口没有领取暂住证，尚在城市计划生育管理体系外循环。

三、对策建议

（一）建立健全流动人口宏观调控管理机制

1.在时机成熟的前提下，根据“开放接纳”和“公平待遇”原则，对现有的《南京市暂住人口管理条例》等法律法规和政府规章进行清理，正式制定一部《南京市流动人口管理法规》，同时，明确各职能部门的管理职责，真正将流动人口管理纳入法制化的轨道。

2.建立正式的流动人口管理机构，能独立开展工作，同时完善流动人口管理网络。在管理过程中学习和利用现代信息技术，将流动人口管理纳入规范化、科学化的轨道。

（二）建立健全城乡劳力合一管理，管理和服务并重的管理机制

1.管理思想定位上要认识到流动人员只要从业务素质、道德标准到生存能力诸方面都有能力和资格在城镇工作和生活，就应该享受同本地常住人口一样的待遇、教育和管理，遵守与本地人一样的道德准则。

2.加强劳动保障监察执法，普遍建立举报制度，切实保护流动人口的合法权益。对恶意拖欠工资案件，发现一起，查处一起。同时按照缴费与共济、垫付与追偿相结合的原则，建立欠薪保障基金，垫付被拖欠的流动人员工资。

3.变收容遣送为城市救助，制定《南京市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，开办流浪儿童救助保护中心，恢复他们的正常生活和学习。

4.拓宽用工信息渠道，建立和健全具有完备信息系统的劳动力市场，减少盲目流入者的沉淀。为加强南京市流动人口的有序化与组织化，南京市可与江苏省有些地区，特别是苏中、苏北加强沟通，搞“订单式”流动。

5.重视加强卫生防疫工作。尽快推广社区化服务，在社区中设立医务室或者卫生所，把公共医疗服务的第一道防线建立在社区，尤其要向社区内所有居住人群开放，提供医疗服务。在社区建立防护网络，可以大大减轻医院服务的压力。针对医疗价格高昂，人员不敢迈进正规医院的现状，有必要尽快在城郊结合部确立一批医保医院，依靠政府津贴和物资资源配给，在这些医院中建立起为低收入阶层提供平价医疗服务的机制。另外，针对SARS等流行病的爆发特点，要专门加强对公共卫生危机预警机制中流动人口疫情的防治工作的研究，增强流动人口防疫工作的主动性。

（三）建立健全以社区为中心的流动人口社会化管理机制

1.各社区可以根据自身流动人口的实际，进行创新性的多样化管理。如建立“社区服务站”、“医疗服务站”、“计生服务站”、“职业介绍所”等福利性机构，为流动人口提供职业技能培训、就医就学、房屋租赁等各方面的服务，切实解决他们住宿、医疗、子女入托就学等生活中的困难问题。

2.利用社区黑板报、橱窗、宣传册等对外窗口，加强流动人口的思想建设，开展“三德”（社会公德、职业道德、家庭美德）教育，引导他们树立正确的世界观、人生观，提高他们遵纪守法意识。

3.在流动人口中建立党、团基层组织，并吸收优秀的外来青年加入，充分发挥他们的模范带头作用。倡导和培育部分流动人口中的先进分子作为榜样，进行“以外管外”，加强流动人口的自我管理、自我服务、自我教育和自我约束机制。

4.以举办社区学校作为流动人口教育的有效尝试。社区学校以“面向社区、依靠社区、服务社区”为办学宗旨，是现代社会职业培训、继续教育和终身教育的学习基地。它具有收费低廉、学制灵活、学习内容多样化的特点。依托社区这样的大背景，建立流动人口的专门学校，可以结合流动人口生产、工作的需要，以开展补习文化知识和专业性技能教育培训为主要内容。聘请专业老师为外来人员进行培训，提高他们的基本文化水平，掌握现代社会的生存技能，帮助他们尽早适应城市生活。社区学院可以紧扣当地社区的市场需求和就业趋势，开设相关专业的课程，使流动人口就地消化，为当地社区建设添砖加瓦。毗邻社区而建的社区学校，作为社区文化中心，理应成为社区居民文化教育、休闲娱乐的重要场所。流动人口可以利用闲暇时间，参加各类讲座、短期培训、棋牌文娱等活动，并可利用学校体育场、图书馆、教室等设施丰富业余生活。

（四）建立健全以信息技术为支撑的流动人口管理的综合调控机制

现代社会是信息社会，运用先进的科技手段，及时掌握流动人口的动态，对于有效实现对流动人口的管理将起着非常重要的作用。

1.可以考虑对城市外来人口实行IC智能卡管理。IC智能卡涵盖原暂住证和身份证所有信息量，通过IC卡管理，可以大大方便对流动人口的管理，也可以极大地提高流动人口管理的行政效率。

2.进一步建立健全“流动人口信息网络系统”，并要注意随着流动人口的变化不断地予以动态地更新。

3.建立外来流动人口专用网站。外来流动人口日益成为城市里的一个非常重要的群体，建立外来流动人口的专用网站，不仅可以给外来流动人口提供一个可以专门表达意愿的平台，而且也便于有关部门通过网络及时发布信息从而实施有效地管理。

4.可以创办专门的与外来流动人口工作、生活密切相关的刊物，为流动人口提供及时、便捷的服务。

5.积极运用现代科技手段，有效地防治外来流动人口犯罪。例如，由南京大学、南京长城信息系统有限公司和江苏省公安厅刑警总队共同研制成功的“基于单幅训练图像的多表情人脸自动识别系统”，对配合公安刑侦外来人口犯罪将起到积极作用。再如，有关城市开发了“五位一体”流动人口计算机管理系统。公安干警只要在管理终端输入警号和指纹，即可按不同权限进入数据库快速查询和录入流动人口的各项记录，并可随时对当事人进行指纹比对识别，快速查验其真实身份，我们南京市也可考虑加以借鉴。

（五）建立健全以激励机制为核心的流动人口教育机制

1.所有用工单位，都要将流动人口教育纳入制度化的管理轨道。用工单位对流动人口的教育内容包括厂情厂史、厂纪厂规、岗位技能、安全生产、职业道德、法律知识、计划生育、劳动规章、城市生活常识等方面。教育形式有:①文化教育:用工单位根据流动人口的文化素质，开办高中、中专补习班，以提高他们的文化层次，积极鼓励他们自学成才。②技能教育:通过举办培训班、师傅帮带、岗位比武等形式增强他们的技能。③思想教育:通过办职校、团校、政校、积极分子培训班系统地对流动人口进行思想教育。④自我教育:通过评优评先、宣传典型等形式对流动人口进行自我教育和社会教育。

2.制定流动人口培训计划，健全流动人口学习激励机制。有关部门应筹集专门资金，用于流动人口培训，并由工会和企业联合教育机构创办流动人口培训基地，采取因人而异、分层次培训。在学习激励上，可建立一定的奖学金；在加工资、职务晋升或发放奖金方面采取倾斜政策，学习优秀者具有优先权；学员成绩合格，发给同等文化程度的毕业文凭或技术等级证书。

3.创建文化学习激励制度和职业岗位文化准入制度两者合一的城市流动人口教育体系，帮助他们提高素质和取得更好职业发展的机会。建立流动人口在流出地与流入地双重的就业前培训机制。培训费用一种办法是通过政府贷款解决，等流动人口找到正规的工作后再还；另一种办法就是有关管理部门对流动人口培训实施无偿投入。流动人口进城务工，要真正做到“合格、有用”，关键应该在农村实施“劳动预备制度”。培训费用可以采取学校、个人各支出一部分的办法解决。

4.加强劳动法的学习和教育，让大家都懂得用劳动法维护自身的合法权益。我国1994年颁布实施的《劳动法》第3条规定了劳动者有平等就业的权利。各有关部门要取消对企业使用流动人口的行政审批，取消对流动人口就业的职业工种限制，不得干涉企业自主合法使用流动人口。要严格审核、清理流动人口就业的手续，取消专为流动人口设置的登记项目，逐步实行暂住证一证管理。各行业和工种尤其是特殊行业和工种要求的技术资格、健康等条件，对流动人口和城镇居民应一视同仁。在办理流动人口就业和企业用工的手续时，除按照国务院有关规定收取的证书工本费外，不得收取其他费用。严禁越权对流动人口设立行政事业性收费项目，提高收费标准。各级物价、财政部门要严格检查、督促落实，防止变换手法继续向流动人口乱收费等等。

（六）建立健全流动人口思想政治工作创新机制

流动人口的生活方式、价值观念、行为方式、思维方式与城市居民有区别，因此在进行思想政治教育时，不能把他们简单地划为农民或市民。他们有特殊的困难，有特殊的思想认识问题，思想政治教育决不能遗漏这一特殊的群体。这就决定了流出地要管，流入地要管，所在地要管，所在社区也要管的特定工作模式，这是一种全新的思想教育工作体系。

1.针对流动人口流动性、分散性的特点。一是从业所在社区党组织要管，流动人口在哪个社区就业就由哪个社区党组织负责抓思想工作。二是主管部门负责，乡镇企业人员由乡镇党组织抓，个体工商户由工商局抓，城市外来劳动力由劳动部门抓，城建制单位使用外来劳动力的要将其视同正式职工一样管理教育。三是大众传播媒介要大力宣扬流动人口中的正面典型，引导市民正确认识流动人口的整体作用，消除歧视观念。在此基础上形成纵横交错、条块结合、齐抓共管的局面。

2.思想政治工作内容。包括:①科学文化知识教育:它是做好思想政治工作的基础。流动人口在学习科学文化知识方面创造了许多好方法。把基础知识和技术教育相结合，把正规教育与业余教育相结合。②法制教育:它是思想政治工作内容的重要组成部分，要结合普法教育，教育流动人口要知法、懂法、护法。③三个基本政策教育，包括基本路线、基本理论与其他相关政策教育，这是流动人口思想政治工作的主要内容。④进行国情教育、形势教育和集体主义、爱国主义教育。通过这些教育增强他们对改革开放的认同感、承受力与自觉性。

3.思想政治工作方法。①举办多种形式的文娱、体育与教育活动；②充分发挥党团员的模范带头作用，可在流动人口党团员较多的地方建立党支部和团支部；③评比和表彰先进；④加强流动人口工会等自治组织的工作；⑤针对热点、难点问题有的放矢地展开工作。

（七）建立健全流动人口职业发展经济保障机制

建立健全南京市流动人口职业发展经济保障机制，保障流动人口取得最佳职业发展。

以上各条目的实施，都必须有一定量的资金投入，沟通信息渠道和组建信息系统、法律法规的宣传教育、文化教育激励和提高文化素质的各类培训、各类管理服务等等都需要资金的投入，只有这样这个机制才能运行。资金的来源，可以是政府管理部门的投入，也可以从城市建设费中提取，也可以由城市投入一部分、流动人口自己出一部分。另外，从资金使用来看，应注意处理好以下几个问题。

1.改变“收钱不管事，管事不收钱”、“有利则管，无利则推”的不正常状态，外来流动人口管理收费应做到专款专用，真正用于外来人口管理。

2.要切实加强对基层管理的投入，加大基层管理费返还比例，保证拨给居、村委会的经费真正落实到位。

3.要注意开源节流，合理使用。要制定严格的使用计划，专项基金实行经费包干，项目基金要实行专项审计，减少各种浪费。

【注释】

[1]冯健，周一星，程茂吉.南京市流动人口研究.城市规划，2001（1）

[2]冯健，周一星，程茂吉.南京市流动人口研究.城市规划，2001（1）

[3]近两年由于南京对流动人口的管理力度加大以及城市建设的需要，有的流动人口聚居地被拆散，如名声在外的“河南村”，过去外来人口多时达5 000人（本地人口只有200人），目前已经基本上被拆散或迁移。

[4]数据来源:市流动人口管理办公室提供的《走政府调控下的流动人口属地化综合管理之路》。

[5]资料来源于玄武区红山街道工委的访谈及街道工委提供的部分资料。

[6]参见《所街村流动人口管理站工作简汇》。

[7]数据来源:南京市流动人口管理办公室提供的《走政府调控下的流动人口属地化综合管理之路》。

[8]于祖尧.中国经济的内忧.战略与管理，2002（4）