制度建设应对农民工问题——昆山市接纳农民工的调查与思考

制度建设　应对农民工问题——昆山市接纳农民工的调查与思考

南京师范大学教授　邹农俭

农民工是农民转化为市民的一种具体形态，据统计，至今全国已有各类农民工1.4亿人之多，农民工是我国农民转化身份的主要形式。在我国实现现代化的过程中，必然出现大量农民转化为市民的现象。从我国人口数量增长态势和人口结构可以做出判断，农民工将在相当长时间内存在，农民工将贯穿于我国现代化进程的整个过程，因此，处理好农民工问题是现代化建设提出的重要课题，是无法回避的问题。我们要构建和谐社会，就要求理顺各方面的关系，处理好多种社会矛盾，农民工问题处理得不好，必将危及和谐社会的建设，所以，处理好农民工问题也是构建和谐社会的重要工作。

江苏省的南部地区，既是最早诞生农民工的地区，又是当今农民工的重要输入地。20世纪80年代，这里创造了具有自身特点、有着较大社会影响的“苏南模式”。在新的历史条件下，“苏南模式”演化、创新、扬弃，形成了“新苏南模式”，如何对待农民工问题就是“新苏南模式”中的一大内容。当农民工在全国相当多的地区主要表现为“问题”时，以昆山市为代表的苏南地区，正在创造着处理农民工问题的成功经验。系统总结昆山等地对待农民工的经验，并在此基础上，对由农民工引起的一系列深层次问题进行理论上的思考、实践上的探讨，对于在宏观层面上制定农民工的相关社会政策非常有意义。

一、昆山市是如何处理农民工问题的

农民工问题是在实践中提出的重大课题，对于这类新的实践性课题，只有在实践的基础上，才能找到有效的解决办法。昆山市就是在具体接纳农民工的实践中逐步创造出了不少做法、方法，一些具体的方法经过多年的运作上升到政策层面，稳定下来，成为制度。

1.保障农民工的合法权益。合法权益是农民工最基本的权利，如果连基本的权益都保障不了，就谈不上什么融入城市、市民化，而及时足额支付工资是农民工最基本、最主要的合法权益。

农民工找到工作并可按时领取足额工资是个大问题。全国范围内，拖欠农民工的工资是个相当普遍的现象，也成为近年一些极端事件、集体上访事件的导火线。

从2000年起，苏南地区不断摸索，逐渐找到了一些比较有效的解决办法。其一，如昆山，首先是昆山市规定全市统一的最低工资标准，所有在昆山的企事业单位都必须执行，不管是外地人还是本地人，工资标准是一样的。几年操作下来，比较正规的单位都能做到。因为市里设立了“新市民法律援助站”，农民工如遇到待遇过低、拖欠工资等具体问题，可随时去投诉，一经投诉，凡是正当合理的问题都会得到圆满解决。

其二，针对农民工比较集中和工作流动性大、用工随意、又比较容易出现拖欠工资的建筑行业，实施了工资支付担保办法。建筑行业用工不太规范，多为口头约定，很少签订正规的劳动合同。农民工平时是集中一起用餐，大多居住在工地上，因此大部分建筑工程承包人不是按月付工资的，平时能发些生活费的就算是不错的了。工资支付一般是一项工程结束以后，结清工程款，这是建筑行业通常的做法。工程投资单位工程款未及时到位也是诱发拖欠农民工工资的重要原因之一。加之建筑工程承包中的不规范做法相当普遍，一个工程项目，往往要转包很多次，项目建造单位可能并不直接与项目承建单位结账，这也容易出现拖欠具体施工的农民工工资的情况。而建筑行业是农民工最为集中的地方，且由于一个工程从开始到结束往往要一二年，甚至二三年时间，因而如果拖欠农民工工资，就不是个小数字，涉及的人数比较多，影响也特别大。所以，建筑工程拖欠农民工工资的问题实际上是建筑行业不规范做法的体现，要解决建筑行业拖欠农民工工资的问题就要逐步规范建筑市场，就要强制约束工程投资主体、工程承包者的行为。昆山市从最容易发生拖欠农民工工资的建筑行业入手，创造性地制定了解决该问题的办法。办法规定，在昆山从事新建、扩建、改建建筑工程项目及50万元以上装饰工程的，都必须执行“一证一保”制度。所谓的“一证一保”是指施工许可证和工资支付保证，工资支付保证包括信誉保证金和文件保证额。施工单位每次申领施工许可证时，必须提供一份包括信誉保证金和文件保证额的工资支付保证。信誉保证金由施工单位存入市总工会指定的银行账户，施工项目竣工后未发生工资拖欠的则全部归还。保证文件由保证单位根据建筑施工单位预计工资总额向市总工会出具，保证施工单位按期支付所有工资，否则由保证单位代为支付。如果发生拖欠工人工资的情况，一经核实，保证金将用于工人工资的发放，余额全部没收，而且企业将失去再次在昆山施工的资格。对于资信状况好的企业，政府在考察其以往表现后可以给予少缴或免缴“信用保证金”。

其三，建立建筑工人工资卡制度。规定凡在昆山建筑施工的企业，都应主动向建筑劳务工人发放统一制作的工资卡，明确工资标准，企业要在工资卡上写明相应的用工记录，职工持有的工资卡记录须与企业的工资档案数据一致，职工是否领到工资以工人亲笔签字为准。建筑工人人手一份自己的工资卡，人人清楚自己的工资是多少，每月的几号发工资，卡上有全年12个月份每一天的工作记录和当天所得工资记录，每月月底建筑工人领取工资时一目了然。如到期没有发到工资，工人可到市“新昆山人服务中心”和市“新昆山人法律援助中心”投诉，投诉一经查实，建筑工程承包者就将受到处罚。“工资卡制度”一是让农民工明白自己的劳动所得，二是起到监督的作用。

其四，成立了民工工资支付专项执法检查领导小组，由市建设、劳动、总工会三部门专门成立农民工工资支付专项执法检查领导小组，在全市范围内开展工资支付专项检查活动。如发现问题，执法检查领导小组就抽调建设局的监察大队、建工科，劳动局的信访室和总工会的部分人员组成农民工工资清欠工作小组，专门负责清欠工程款和农民工工资，并处理相关投诉事件。

通过这些办法，保证建筑施工单位不拖欠农民工工资。实践证明，这些办法是好的，解决农民工工资拖欠的问题由事后追讨变为事前担保，比较有效地起到了逐渐规范建筑市场的作用，保证劳动者合法权益得到保护。从2003年实施这些办法后，建筑施工单位没有发生一起拖欠农民工工资的情况。

2.规范用工制度，逐步形成城乡统一的劳动力市场。在苏南许多城市，招工已不分本地人、外地人。昆山市从2000年起，农民工与本地劳动力一样，都被纳入就业管理与服务的范围，取消了对外地人就业服务的收费，形成了城乡统一的劳动力市场，进入劳动力市场不分本地人和外地人，双向选择，平等竞争，一视同仁，就业后同工同酬，享受同样的福利。政府规范用工行为，用人单位使用外来劳动力，必须具备法律法规规定的劳动条件和住宿条件；必须手续齐全，证卡合一；必须与劳动者依法签订劳动合同，按照谁用工谁负责、谁主管谁负责的原则，凡签订劳动合同的，企业必须按照规定为员工缴纳“五险一金”，即养老、失业、医疗、工伤、生育保险和住房公积金。全市外来劳动力合同签订率达90%以上，证卡合一率达95%以上。规范的用工行为，既减少了劳资纠纷，也增强了农民工的维权意识，促进了就业的稳定性，同时也保证了企业的稳步发展。

为保证外来人员都能及时找到工作，昆山市成立了外来劳动力就业指导中心，专门为外来人口就业提供服务。大力发展职业中介，积极搭建就业平台，规范劳务中介行为和收费标准，打击非法黑中介，维护流动就业人员的权益。目前全市已有各类职业中介175家，并成立了职业中介协会，2004年外来人员进入昆山人才市场的约80万人次。昆山还与苏北沭阳等地建立了定向劳务合作对口挂钩关系，实行南北对口定向挂钩，推动劳务交流合作，尽可能减少劳动力的盲目流动。把外来务工人员统一纳入就业培训体系，进行岗前或岗后培训，并将其作为职能部门的工作考核目标。所有外来务工人员与本地劳动力同工同酬，同等享受工资、福利和保险等待遇。

3.解决农民工的居住问题。农民工外出打工，居住也是大问题。昆山的做法是，用集中居住解决大多数农民工的居住问题。集中居住的方式有两种:一是鼓励用外来工较多的单位，根据城市总体规划的要求，建造员工集体宿舍，用工单位建造集体宿舍，并在宿舍配备一些文化娱乐设施，实行公寓式集中管理；二是统一建造农民工集中居住点。这类居住点类似城市中的居民小区，很多小区标上“新昆山人某某小区”。里面有食堂、商店、球场、图书馆等基本设施，宿舍里有电视机、卫生间。至2006年6月，全市建成农民工集中居住点65个，建筑面积近百万平方米，共有43万“新昆山人”实现了集中居住。

特别要说的是，这类农民工集中居住小区的建造、经营引入了市场化的运作机制。先由政府统一规划，布局考虑到城市总体规划、用工企业地点和农民工的劳动、生活方便。投资时多为社会资本、民间资本，如有的是由农民入股组成的富民合作社投资的，有的是村集体投资的。宿舍建成后是企业化运作，如高档次公寓租给收入较高的企业“白领”居住，由居住者出租金。中低档次宿舍出租给一般农民工居住，由用工单位出租金，不需要农民工自己掏钱。我们在一些居住小区作了实地考察，一间35平方米的宿舍，住8个人，上下铺，室内比较宽敞，内有卫生间、电视机，热水在一楼，24小时供水，一个人一个月房租是80元，这80元由员工所在企业承担，房屋投资一般运营15年即可收回。

农民工集中居住是个很好的办法。对农民工个人来说，刚到一个新的地方，人生地不熟，找一个安全、方便的地方住下来是最为重要的，做到这一点也往往很不容易。集中居住点给了农民工居住上的极大方便，减少了农民工自己去找住宿的麻烦。而且很多是同一就业单位的集中居住在一起，比较安全，在工作、生活中还便于交流，使农民工很快就能适应新的地方。对用工单位而言，因为用工比较多，自己的职工集中居住在一起，便于管理。我们在调查中了解到不少单位派人员到集中居住的公寓参与管理，有的单位派专车接送员工上下班，有的还集中送饭，农民工春节回乡过年了，单位派车送到老家，过年后再接回来，方便了农民工，企业也不担心农民工流失了。对当地政府而言，农民工集中居住，便于服务和管理，避免了大量外来人口涌入而带来的违章搭建、无序租房、乱扔垃圾、随处大小便等现象，也有利于维持良好的社会治安。

4.妥善安排农民工子女入学。农民工外出打工，时间长了，就会将家属、子女带出来一起生活。农民工子女上学在不少地方确实是难事，因为本来城市的教育设施就比较紧张，城市规划也没有考虑到外来人口的涌入，现在突然冒出来那么多外来人口的子女需要上学，而且连准备的时间都没有，这些都是新的现象、新的问题，而且是个比较棘手的问题。昆山市针对外来人口趋多，农民工子女上学难的问题，做出了《新昆山人子女在昆就读实施意见》的规定:夫妇在昆山从事合法工作半年以上，执行计划生育政策，户籍所在地无监护条件的各类“新昆山人”，持房屋产权证和暂住证的“新昆山人”，子女年龄在6～16周岁、未完成九年义务教育的，持相关证明提出申请，子女都可以与当地孩子一样平等接受九年义务教育。从2002年起陆续建起了13所农民工子弟学校，专门接收农民工子女入学，已招收学生1万多名。另外昆山市要求全市28所公办学校也尽可能接收农民工子女入学，接收了近万名外来人口子女入学，共计接收了2.4万名农民工子女入学。

5.探索农民工社会保障制度。农民工的社会保障是件大事、难事，农民工原来在农村是农民，基本没有现代社会保障制度的覆盖，而健全的社会保障制度是现代社会的基本特征之一。如果我们在数亿农民转化为市民的过程中，顺利建立社会保障制度，那将是我国现代化建设的一个巨大成就，是国家长治久安的基本保证。昆山市在接纳大量外来人口的过程中，十分重视农民工的社会保障制度建设，积极探索现代社会保障制度。昆山规定:凡持有有效身份证明、符合法定务工年龄的外来人员均可务工经商。用工单位对外地人和本地人一视同仁，凡劳动者都要参加社会保障。具体办法是:养老保险，企业负担职工工资总额的18%，个人缴纳工资额的1%；工伤保险，企业负担职工工资总额的0.5%；生育保险，企业负担职工工资总额的1%。规定外来务工人员在离开昆山时，可将其养老金中的个人账户部分随个人去向转移，并允许延续缴纳。对返乡后不再参保的，可将其个人账户部分一次性以现金支付给员工本人。2003年，全市新增养老保险6万多人，其中外来工4.5万人，占参保人数的73%。历年累计外来工参保总数达到了10万多人。当然，农民工的社会保障制度建设是件非常困难的事情，现在面临的主要问题是:制度覆盖面小，基金无法流动；社会保障制度还不是强制性的规定，是否参保由个人自由选择；养老保险制度的实际运作要到参保员工缴费数十年退休之后，而看来真正能达到这一目标的农民工数量极少，这无疑影响到农民工的参保率。医疗保险还没有很好的操作性办法。但不管怎么说，昆山市乃至整个苏南地区正在对农民工的社会保障制度进行积极的探索，工伤保险、生育保险已经有了明确的制度规定，正在运作之中，失业保险也有了些操作的头绪，养老保险起步了，需要逐步完善。

6.服务与管理并举。大量农民工来到城市，既为当地经济发展提供了新的动力，也带来了一些新的问题。外地人来到新的地方自然会遇到一系列困难，自身需要输入地提供多方面的服务，但确实也应对之进行有效的管理。只讲为农民工服务还不够，还应对农民工进行必要的管理。昆山市将农民工视为“新昆山人”，而不是外来人口，为“新昆山人”提供了多种多样的服务，寓管理于服务之中，开创了外地人、本地人融合相处的良好局面。

昆山市成立了“新昆山人工作委员会”，市委书记、市长为委员会的正副主任，司法、公安、财政、劳动、卫生等部门的负责人为委员会的委员，专门为外来人口提供服务并实施管理。还有“新昆山人服务中心”，为外来人员做好具体的服务工作。市法律援助中心设有外来人员法律援助站，专为外来人口提供法律方面的服务。基层社区有服务站，外来人口随时可得到需要的服务。为农民工服务的内容非常多，就业服务、劳动安全服务、公共卫生服务、子女入学的服务等等，管理的内容也不少，如对农民工管理制定了“谁主管谁负责、谁用工谁负责”的原则。对集中居住人员、固定务工人员以及少数工作、收入和居住地址不稳定的人员，由社区组织、用工单位和公安民警各有侧重进行跟踪式管理。昆山市主管部门和社区还分别办起了法制学校，对农民工进行法制宣传教育。“新昆山人服务中心”既是寻求就业机会的平台，又是法制宣传的讲台；既提供诸如登记发证、房屋租赁和劳动就业等方面的服务，还进行卫生防疫、计划生育和权益保障等方面的培训、教育。市司法部门先后编印并发放给农民工数十万册《新昆山人法律知识手册》和《昆山新市民幸福指南》，是外来人口学法用法的基本读本。昆山市经济技术开发区和各乡镇普遍建立了流动人口学校和培训中心，成为提高外来人口法制观念和劳动技能的重要阵地。

昆山市形成了对外来人口的管理网络。有比较健全的外来人口登记制度，外来人员的基本信息能及时掌握。计划生育、社会治安、卫生防疫等实现了网络化。比如，最基层的社区有社区信息员，社区信息员聘请的是该社区的居民，对本社区情况非常熟悉，如果社区来了外来人员居住，信息员很快就知道了，并能上门要求外来人员去登记，建立相关档案。如有外来妇女怀孕等情况能及时掌握，卫生防疫、体检等事宜也能及时通知外来人员。

二、制度建设:应对农民工问题

我国的农民工数量多，存在的时间相当长，农民工参与到社会生活的方方面面，影响大，因而我国的农民工问题是大课题，是现代化建设中的战略性问题。对待这样的战略性问题、历时性较长的现象，只有从长计议，运用制度建设、制度创新的办法才能见到效果，而不能指望临时性、应急式的举措。昆山市的实践告诉我们，创立一套适用于农民工的社会制度、社会政策是时候了。

1.建立、健全农民工的权益保障机制。农民工将是我国现代化建设中的一个长期现象，因而处理好农民工问题是现代化建设中的基本要求。农民工是改革开放后出现的新现象，过去没有现成的做法可供参考，因此，涉及农民工的一系列具体制度需要建设和创新。农民工的基本权益是农民工的生存底线，如果农民工的基本权益受到严重侵犯，势必造成严重的社会问题，增加社会矛盾。现在看来，农民工问题处理得当，将是我国现代化建设一支重要的推动力量；而如果应对不当，就会造成相当多的社会问题，甚至由此引发社会危机。很多涉及农民工的具体问题、极端事件，大多是由于农民工的基本权益受到侵犯而造成的，所以我们应将建立、健全农民工的权益保障机制当作和谐社会建设中的一项重要任务来抓。建立农民工的工资支付机制，规范劳动用工制度，确保农民工在劳动的同时享有应有的权利，等等，这些都应有明确的制度性规定。

2.建立统一的农民工社会保障制度。我们要从建立现代社会保障制度是现代化社会的基本要求和国家长治久安的高度来认识农民工的社会保障制度。农民原来在乡村，收入很低，没有工资收入，缺乏建立社会保障制度的条件。现在农民变为农民工了，有了按月结算的现金收入，初步具备了建立社会保障制度的基本条件。要将农民工的失业保险、医疗保险、养老保险、工伤保险等现代社会保障制度建设作为重要任务来落实。当然，由于农民工的收入与原城镇职工的收入还有相当大的差距，用现有城镇职工的一套社会保障制度去套还有很大难度。看来在相当长的一个时期内，城镇职工、农民、农民工将形成有所差别的社会保障制度，待条件逐步成熟了，再形成全民统一的社会保障制度。现在的问题是，农民工的社会保障制度多为地方性的，有的用简单化的商业保险让农民工自己去选择，用工单位和农民工参保还是不参保强制力不够，各地自行一套，不要说全国了，就是一个省内也无法流动，而相当多的农民工流动性大，这样，农民工的大流动性与社会保障的地方化之间就有严重的矛盾，从而使社会保障这一具有良好愿望的社会制度的优越性大大打了折扣。因此，需要抓紧探寻农民工社会保障的有效途径，逐步建立适合农民工特点的、能在全国流动的农民工社会保障制度。

3.构建农民工的双向流动机制。昆山等苏南地区是全国接纳农民工数量多，对待农民工比较文明的地区，但随之也带来了另外一个问题，就是苏南等地区成为人口超高密度的地区。苏南这些地方本来人口密度就高，加上涌入了相当多的外地人，人口越聚越多，苏南很多地方已到了容纳人口的极限。城市热岛效应明显，地下水开采过度，生态环境难以支撑，少数地方地面下沉。而大量的中部、西部农村地区，本来人口就相对稀少，现在大量人口外出了，留下来的是所谓“386061”部队，新农村建设因为缺乏必要的人才而难以落到实处。人口流动的这样一个现状与全国各地的均衡发展产生了矛盾，一个成熟的人口流动政策绝不是一味鼓励人口从稀疏之地向稠密地区无限制的流动，而是应实现人口的相对均衡分布，这样才有利于人口与资源的匹配，有利于资源的合理利用。因而，昆山市等苏南地区比较文明地对待农民工的做法不应成为吸引农民工无限制进入的优惠条件，鼓励农民工双向流动的任务已经提出来了。其一，苏南地区经济结构的升级、经济发展模式的转换历史地、逻辑地摆上了经济发展的首要位置，区域外存在无限制供给的劳动力不应成为苏南地区经济发展模式转换的阻力。其二，昆山等苏南地区要靠产业的升级、企业科技含量的提高来遴选农民工的进入，而绝不是继续靠人力资源的补充来维持经济的高增长。其三，劳动力输出地应当制定相应的政策鼓励外出劳动力在学到技术、创业经验，积累了资金后返乡创业，以带动更多的地区发展起来。其四，要鼓励苏南等经济比较发达地区的企业、企业家、资本向经济还比较落后的地区转移、流动，以达到经济的相对均衡发展、人口的有序分布。

4.加强对农民工的培训。据统计，现在在工业生产现场的劳动者60%～70%为农民工，因此可以说，农民工已经成为产业大军的主力。从总体来说，农民工的文化水平、业务素质、劳动技能相对于城市居民而言要低一些，处于生产第一线的劳动者素质对产品质量的提高，生产过程的规范，生产工艺的改善都起着非常重要的作用。包括建筑工人，都应具备最起码的安全知识、专业水平。不提高这样一支劳动大军的多方面素质，我国工业化的水平就难以有根本性的改善。因而，输入地政府和企业应将农民工劳动者的培训提上重要议事日程，提高农民工参加现代化大生产的技能，提高他们适应城市、融入城市的能力与保障农民工的合法权益同样重要。

5.农民工与输入地的协调发展。对农民工大量流入的地区来说，在大量人口涌入，创造了大量社会财富的同时，也一下子要面对人口与资源配置严重失衡的矛盾。比如教育资源，由于现有的教育资源在配置时根本没有考虑到大量外来人口的介入，而数以万计的农民工子女的到来对输入地而言连准备的时间都没有，所以农民工子女入学难的问题在相当多的城市突出地表现了出来。其他诸如医疗设施、卫生设施、水电道路等基础设施，都有这个问题。面对新的问题需要我们更新观念，更加科学地进行城市规划，对城市近中远期的发展要有准确的把握，规划要切合实际，这些方面都有一个制度创新的问题。如农民工为输入地创造了大量财富，到底应拿出多少来进行城市基础设施建设，创造财富的这块大蛋糕中切出多少来用于满足农民工必要的需求，所有这些都应有制度设定，以实现农民工与城市的协调发展。如果这些制度建设跟不上，就必然导致大量社会问题的出现。