建筑企业农民工工资管理分析

建筑企业农民工工资管理分析

河海大学教授、博士　杨文健

一、建筑企业拖欠农民工工资现状及影响分析

农民工的工资拖欠问题并非突如其来，应该说伴随着大量的农民进城务工早已是一个由来已久的问题，之所以在近几年得到高度的重视，一方面是由于农民工的人数日益增多，另一方面是由于“三农”问题引起了普遍的关注，正因为如此，拖欠农民工工资的问题同时也就成为一个受到普遍关注的问题。党中央、国务院把清理拖欠农民工工资作为一项重大民心工程依法治理，顺应民意，受到老百姓的欢迎。

建筑业是吸纳农村富余劳动力的主要行业之一，广大农民工进入建筑业，促进了农村劳动力就业结构调整，增加了农民收入。但由于建筑领域存在劳动力供大于求、拖欠工程款以及劳务用工行为不规范等问题，造成当前一些地区建筑业企业拖欠和克扣农民工工资的现象仍然存在，损害了农民工的合法权益。

（一）拖欠农民工工资的现状

江苏省清欠办于2004年9月下旬实施了清欠检查，专项检查共检查了13个省辖市和13个县，抽查了22个政府投资工程和14个房地产开发工程拖欠工程款情况；抽查了12个建筑施工企业拖欠农民工资情况。检查结果表明拖欠农民工工资的现象普遍存在，不少农民工每年总有几个月拿不到工资，延长工时，少付工资的现象也很严重。

1.农民工工资被严重拖欠。当前，拖欠工资现象比较普遍，而拖欠农民工工资问题尤为突出。全国总工会的资料显示，2003年年底全国进城务工的农民工被拖欠的工资估计在1 000亿元左右。资料还显示，当前拖欠工资的现象主要发生在建筑施工企业和餐饮服务等企业，其中建筑施工企业占拖欠农民工工资案件的70%。

在全国31个省市自治区中，江苏省拖欠农民工工资款额仅次于北京市，被国家有关部门列入拖欠较严重的8个省份之一。截至2004年7月10日，通过江苏省2 307家建筑施工企业填报的《建筑领域拖欠工程款调查表》和《拖欠农民工工资调查表》显示，有744家企业存在被拖欠工程款或拖欠农民工工资现象，其中拖欠农民工工资的企业有210家，拖欠工资达2.6亿。就省清欠办检查的结果显示全省各地拖欠情况仍然比较严重:徐州市拖欠农民工工资3 071.34万元，比省清欠办网上统计的1 573.77万元多出1 497.57万元。无锡市拖欠农民工工资3 000多万元，比省清欠办网上统计的913.25万元多出2 097万元，涉及农民工1 000余人。常州市拖欠农民工工资2 341万元，比省清欠办网上统计的2 227.7万元多出113.3万元。淮安市拖欠农民工工资2 025万元。扬州市拖欠农民工工资2 044万元。

我们调查了200位农民工，有183人工资被拖欠，占91.5%，只有17人工资未被拖欠过。

2.农民工工资被长期拖欠。在调查中我们发现拖欠农民工工资问题在短期内得不到解决，有位淮安的农民工说某单位的包工头拖欠他们工资的时间达2年之久，且拖欠每个人的工资将近1万元，拖欠的人数有200人。还有农民工反映他们几年前的工资至今仍被拖欠，他们只能在每年春节期间向老板讨要，但是就这样一年又一年地被拖欠着。在被调查的200人中有75人反映他们的工资被拖欠3年以上。

（二）拖欠农民工工资的原因

拖欠农民工工资问题，既有社会大环境的因素，也有企业自身经营管理的问题，同时也和农民工自身的素质有关。

1.建设单位拖欠工程款。农民工工资被拖欠，追根溯源，建设单位拖欠工程款是一重要原因。有的是因为工程预算不准确，建设资金先天不足，有的是因为工程启动后原材料涨价，造成预算追加等，从而造成层层拖欠。

（1）政府投资项目拖欠开发商工程款。造成拖欠农民工工资的原因是多种多样的，在拖欠农民工工资的背后，政府投资工程拖欠工程款是造成拖欠农民工工资最重要的原因之一。据初步统计，到2003年年底，全国建设项目累计拖欠施工单位工程款3 600多亿元。其中，已竣工项目拖欠工程款1 760亿元，涉及12.4万个项目，其中有政府投资项目拖欠640多亿元，约占已竣工项目拖欠总额的36%。就江苏省来看，2003年年底，江苏省专门成立由省政府分管领导和25个部门组成的省清理拖欠工程款和农民工工资协调工作领导小组。通过网上申报和摸底调查，截止到2003年7月10日，被调查的2 307家建筑施工企业中，有726家企业的工程款被拖欠，涉及4195个工程项目，拖欠工程款达54.3亿元，其中政府投资项目拖欠工程款达23.9亿元，占总额的44%。省清欠办9月份检查结果表明政府投资工程拖欠工程款问题十分突出:淮安市共有415个工程拖欠工程款3.382亿元，其中政府工程拖欠工程款2亿元，占全市拖欠工程款总额的59%。连云港市共有273个工程拖欠工程款2.92亿元，其中政府工程拖欠工程款2.016亿，占全市工程款拖欠总额的69%。其中全市教育系统市、县、区各类学校建设工程拖欠工程款6829.6万元，占学校建设工程拖欠工程款结算总额17834.36万元的38.3%，占全市政府工程拖欠工程款总额的34%。南通市拖欠工程款1.963亿元，其中政府工程拖欠1.167亿元，占59.4%。盐城市政府工程拖欠工程款1.373亿元，占全市拖欠工程款总额的52%。扬州市共有248个工程拖欠工程款3.64亿元，政府工程拖欠工程款1.99亿元，占全市拖欠工程款总额54.7%。镇江市拖欠工程款总额的5.016亿元，政府工程拖欠工程款2.604亿元，占全市拖欠工程款总额的51.9%。

可见，政府项目拖欠比例较高，影响较大。拖欠的主要原因，一是建设资金有缺口，二是地方配套资金不到位，三是工程建设超概算。政府投资项目拖欠的工程款集中在市政、交通、办公用房、教育等工程中。有的地方搞政绩工程，一些地方超过承受能力搞建设，市县承诺的资金不到位，用拖欠工程款来弥补建设资金不足，这是政府投资项目拖欠工程款日益严重的源头。而个别地方仍然存在脱离实际、盲目扩大建设的现象，资金未落实的项目还在上马，造成老债未清，新债又欠的问题。

一些地方政府官员为了突出政绩，搞所谓的形象工程，动辄投资几百万、上千万，本级财政无力支付，就利用政府信誉拖欠开发商工程款，这样以来，农民工成了债务链的最终受害者。央视《焦点访谈》曾报道某市自筹32亿元建党政大楼，因8 000多万元现金缺口致使数千名农民工无法领到工资回家过春节，就是很具代表性的一例。这种政绩工程并不鲜见，因为搞政绩工程可以作为“为官一任，造福一方”的政绩。至于资金缺口是不足为虑的，凭着党政部门这块金字招牌，不愁没有承包商接标。承包商的钱可以拖着，至于承包商拖欠农民工的工资，就让承包商自己去应付。

政绩工程造成的拖欠农民工工资现象给依法清欠工作带来障碍。一般法人拖欠工资可以依法强制清算，而党政部门拖欠承包商的钱，加大了清欠工作的难度。不过目前党中央已把解决政府项目拖欠工程款问题放到突出位置。江苏省在今后一段时期内，清欠的工作重点也将逐步转移到清理拖欠工程款问题上来。

（2）建设单位建设资金先天不足。根据规定，建设资金落实后才能申领建设许可证，而建设单位前期投资不足是一个普遍现象。不仅政府投资工程存在投资资金缺口，房地产开发商现在面临极大的压力，因央行对流向过热的房地产市场的贷款进行严加控制，很多开发商在建设资金不足的情况下，依然盲目立项、开工，这样建设单位不能按合同约定支付工程款，有的长期拖欠工程款，进而导致总包单位不能按合同约定支付分包价款，从而造成建筑施工企业或劳务分包企业拖欠农民工工资。

（3）原材料涨价，造成合同纠纷。2003年下半年建筑材料陆续涨价，建设单位与施工单位相互扯皮，不能及时结算工程款，导致农民工工资不能及时发放。由于建筑工程的工期有的较长，所以往往存在在施工期内钢材、水泥等原材料的价格比合同前上涨，建设单位和施工单位双方对工程价格就很难达成一致协议。所以，虽然有的工程已经完工，但工程款却没能结算，农民工的工资就无法足额结清了。

（4）建设单位恶意拖欠工程款。由于缺乏必要的社会信用约束和失信惩戒机制，建设单位的信用意识不强，加上建筑市场的激烈竞争，建设单位明显处于优势地位，使得建筑市场“拖欠有理、拖欠有利”的风气盛行。一些业主把拖欠工程款作为变相筹措资金的渠道，不讲信用、不守合同，致使农民工工资被拖欠。首先建设单位在工程的发包过程中对施工单位提出让利、垫资等条件。再次工程结算的方式又有利于建设方，因为工程价款的结算要以发包方或建设方的确认（在工程结算书上签章）为前提，往往发包方或建设方总是以种种借口不予确认或拖延以达到拖欠工程款的目的，就在施工过程或工程竣工后也不会按约定支付工程款，结果承包方或施工方垫付了大量的资金却得不到工程款，工人的工钱当然也只好拖欠着。

在调查的23个在建项目中，有64%左右的项目未按工程进度付款。

2.施工单位参与激烈的市场竞争所致

（1）竞标中压低标价。江苏的建筑业随着城市建设大规模推进而迅速壮大，在苏施工队伍急剧增加，“九五”后期以来，国家对建设工程质量安全要求逐步加强，建筑管理部门逐渐加大建筑市场宏观调控，注重队伍结构的优化和质量提升，同时建设单位和房地产开发企业也受市场压力的影响，开始要求提高工程质量，重视成本核算。由于僧多粥少，建筑市场竞争加剧，相当部分企业为了承接工程，往往采用压低标价的互相残杀方式，使让利空间本来就非常有限的工程利润更显得微乎其微，施工单位的经济效益得不到保障，如再发生拖欠工程款现象，克扣、拖欠农民工工资的矛盾便更显突出。难怪一些建筑承包商和开发商称，他们也是恶性债务循环的受害者。

（2）施工单位带资、垫资施工。在中国竞争激烈的建筑行业，只有那些预先提供劳动力和原材料，当建筑物出售或出租后才收到工程款的公司往往才能接到工程。而对于建筑企业来说，只有承揽到工程，才有生存的希望。因此在建筑市场招投标时，不少建筑企业明知有“陷阱”也要千方百计赢得竞标。

江苏的建筑市场长期处于供过于求的状况，导致过度的甚至恶性的竞争。恶性竞争导致的一个直接后果就是带资、垫资施工现象的普遍存在的。在一些工程的发包和施工过程中，建设单位利用自己的优势对施工单位提出了垫资施工和让利的要求。这虽然违反了《建筑法》的有关规定，但垫资施工行为在《建筑法》中没有直接的规定，《建筑法》第17条只是笼统地规定，发包单位及其工作人员在建筑工程发包中不得收受贿赂、回扣或者索取其他好处，承包单位及其工作人员承揽工程时不得向发包单位及其工作人员行贿、提供回扣或者给予其他好处，使得禁止和处罚缺乏直接的依据，因而垫资施工的现象普遍存在。

施工单位为了揽到工程也甘愿如此，因为如果一旦权力介入工程全过程，资质等级差甚至无资质等级的建筑商也能通过借证竞标等方式获得工程项目建设权，这更加剧了建筑市场的竞争。在这种情况下，施工企业再不接受带资、垫资的条件，就很难承揽到工程。而带资、垫资施工无疑增加了施工企业的运营成本，不利于企业的资金周转，从一开始就埋下了拖欠工程款和农民工工资的隐患。

（3）工程的层层转包、分包。施工分包是指建筑业企业将其所承包的工程中的专业工程或劳务作业再发包给其他建筑业企业完成。而在分包过程中，常常会有一些根本不具备施工资格或用人资格的“草台班子”承揽了分包权。按照《建筑法》，承包下工程后只允许一级分包，不允许多级分包。因为每分包一次，工程款就要被分减一次，这直接影响到建筑工程的质量问题。然而实际中，不少施工单位中标后，不是自己直接搞建设，而是层层转包，产生了大量非法用工主体。因而最后大部分工程都是既无法人资格，又无建筑资质的包工头带领农民工进行现场施工。建筑工程的层层转包，造成建设资金的层层盘剥，使得真正用于施工的工程款数额减少。有个包工头向我们透露说，在土方工程中一级分包商给二级分包商的费用是每立方米19元，而到包工头手里就变成了每立方米17元或者更少；还有在某建桥工程中，一级分包商给二级分包商的价格约300万元，而二级分包商转包出去的合同价可能是230万元，二级分包商不费力气就可能获得70万元的高额利润。可见在一次次转包后，到了直接施工者——农民工手里，可得的报酬就少得可怜了，有时还被拖欠。有的包工头能得到的价款连支付材料费都不够，农民工工资更无从谈起。同时在层层分包转包过程中会出现资金支付扯皮，责权利不明确，非法使用农民工等现象，更增加了农民工工资按期支付的复杂性。从而使农民工成了建设领域拖欠工程款这个债务链条中的最终受害者。

在调查中我们发现某工地总承包方为某大型建筑施工企业，这家企业又把部分工程承包给了一建筑公司，而代表这家公司施工的是与这家建筑公司也无直接隶属关系的个体老板。

3.施工企业的违规行为

（1）施工企业不遵守《中华人民共和国劳动法》。上面我们已经指出，建筑行业工程的层层转包问题比较严重，使真正的施工主体是无施工资质的个体老板，这些个体老板就违章大量使用闲散农民工，造成了错综复杂的问题。一是在落实劳动合同制度方面，包工头大多不与农民工签订劳动合同，即使签订了劳动合同也是利用自己的优势在条款上逃避和减轻责任。二是不按月支付工资，只是允诺年底一次性结清，平时只发给农民工基本的生活费，这样年终就累积了数额不小的农民工工资总额，极易产生年底的拖欠问题。三是有些包工头在收到工程款后逃跑，连责任主体都很难落实，农民工被拖欠的工资便很难得到执行兑现。

即使是有施工资质的施工单位，一般也没有自己的施工队伍，他们同样会使用闲散的农民工，不与他们签订劳动合同，不及时发放工资。

（2）施工单位恶意拖欠农民工工资。在建筑市场盛行的“拖欠有理、拖欠有利”风气下，不但有些建设单位不讲信用，恶意拖欠施工单位的工程款，一些施工单位同样不讲信用，不守合同，恶意拖欠农民工工资。有的建筑公司由于内部管理不规范，出了安全问题，挪用工程款，拖欠农民工工资来转嫁经营亏损。有的建筑公司承建工程项目实收了绝大部分工程款，却以小额的工程款拖欠为由拖欠农民工工资。还有的建筑公司或包工头即使全额按时收到工程款也不愿意及时支付农民工工资。

4.农民工缺少权益保护意识

（1）农民工打工行为不规范。民工进城务工，是转移农村剩余劳动力和农民增收的主要方式。但是由于种种原因，农民进城就业存在很大困难，特别是在就业市场供大于求的情况下，他们只能放弃很多应得权利，如签订合同、社会保障等，用不规范的打工行为取得就业的机会，挣取劳动收入。

另外，按目前有关规定，农民外出打工须持有“三证”，即身份证、外出就业证和计生证。但很多农民工证件不全，使得部分农民工不愿到劳动保障部门设立的职业介绍机构求职，只能与雇主私下达成协议。所以，目前大多数农民工是亲朋介绍或在民工市场依托包工头到工地工作的。包工头从某一项工程中取得部分施工权后，以自然人名义招收农民工，农民工的工作岗位、工作量、劳动报酬、住宿等全由其直接管理。有的包工头从施工单位领取工程款后携款而逃，施工单位以农民工不属其管理（施工单位与包工头之间有经济合同，而与农民工之间无劳动关系）为由拒绝支付农民工工资。

在调查中我们得知很多民工与包工头是亲戚或老乡关系，而有些黑心老板却会利用民工的亲情、乡情拖欠他们的工资。

（2）没有签订劳动合同。由于上述农民工不规范的打工行为和施工单位不规范的用工行为，在建筑业企业的农民工大部分没有与用人单位签订合同，更多地相信所谓口头协议，无法证明自己与用人单位存在劳动关系，或者双方因工资标准产生纠纷后，无法证明自己的工资数额，劳动报酬的支付没有法律保障。农民工工资的支付大都是老板与其口头约定，每月只领取生活费，其余年底一次性结清。这既违反了《中华人民共和国劳动法》中关于工资支付的强制性规定，又在一定时期内掩盖了拖欠农民工工资的事实，加大了拖欠数额。因为到年底时，积少成多，用工单位要一下子拿出一大笔钱来支付农民工工资，有时会力不从心，这时稍微有一个环节出现问题，就会带来工资的拖欠。

在调查的企业中，78%的农民工没有签订用工合同，导致大多数项目承包人以种种借口拖欠工资。

（3）没有及时向有关部门投诉。在关于讨要工资的方法调查时，72%的农民工都采用反复寻找老板的方法，而很多农民工会采用在单位门前静坐的方式，只有10%的农民工会向有关部门投诉。很多农民工即使在向老板讨要工资受到威胁和恐吓时，也没有及时报案，只是在万般无奈下才会求助于举报，超过时效致使无法保护农民工追讨工资的权利。

在交谈中我们发现农民工之所以不投诉有以下原因:①农民工和包工头有的是亲戚关系或是老乡关系，他们一般会考虑情面，只会经常追要工资，不会投诉的。②农民工没有与用人单位签订劳动合同，所欠的工资没有书面依据，他们担心如果投诉，得罪老板，可能会永远讨回不了工资。③有些农民工觉得投诉需要时间长，程序复杂，还担心费用问题。④有的农民工觉得投诉是没有效果的。在关于采用何种讨要工资的方法最有效的调查时，只有25%的人对投诉抱有信心，而75%的人认为只有反复寻找老板才是最有效的讨要方法。

5.行政执法部门执法力度不够

（1）行政执法部门执法的法律依据不足

1）对工资支付时间规定不力:我国法律对工资支付的时间基本是原则性、非强制性规定，这是拖欠农民工工资的漏洞之一。如《中华人民共和国劳动法》第五十条规定:“工资应当以货币形式按月支付给劳动者本人。”既然是“应当”，那么用人单位不按月以货币形式支付的话，即使要受惩罚，也是轻微的。这是法律对工资支付时间的保护力度不够，当弱势群体农民工的工资被拖欠时，更显得无能为力。

再如1994年12月6日劳动部发布的《工资支付暂行规定》第7条规定:“工资必须在用人单位与劳动者约定的日期支付。如遇节假日或休息日，则应提前在最近的工作日支付。工资至少每月支付一次，实行周、日、小时工资制的可按周、日、小时支付。”工资必须在用人单位与劳动者约定的日期支付，这看似很公平的，体现了合同法中的尊重当事人意愿的自治原则。可是从农民工自身的情况出发，这约定支付工资的日期，往往是有意拖欠农民工工资的用人单位精心设置的一个圈套。由于农民工在与用人单位签订合同时因其自身的弱势而经常居于被动地位，所以实际上在整个合同的过程中，农民工的权利与义务并不对等。《工资支付暂行规定》的第八条规定:“对完成一次性临时劳动或某项具体工作的工作者，用人单位应按有关协议或合同规定在完成劳动任务后即支付工资。”我国现行的这些法律对工资支付的时间都很依赖用人单位的主动性去完成，而且缺少必要的监督机制。

2）处理拖欠农民工工资的法律依据混乱:我国法律对处理拖欠农民工工资的原则性规定，是不得克扣或无故拖欠。如《中华人民共和国劳动法》第五十条规定:“工资应当以货币形式按月支付给劳动者本人。不得克扣或者无故拖欠劳动者的工资。”这原则性规定带有点预防性性质，并不能够从源头上遏止拖欠农民工工资的现象。我国法律对处理拖欠农民工工资的惩罚性规定，模糊又混乱。《中华人民共和国劳动法》第九十一条规定:“用人单位有下列侵害劳动者合法权益情形之一的，由劳动行政部门责令支付劳动者的工资报酬、经济补偿，并可以责令支付赔偿金:克扣或者无故拖欠劳动者工资的……”1994年12月6日国家劳动部发布的《工资支付暂行规定》第十八条规定:“各级劳动行政部门有权监察用人单位支付工资的情况。用人单位有下列侵害劳动者合法权益行为的，由劳动行政部门责令其支付工资和经济补偿，并可责令其支付赔偿金:克扣或者无故拖欠劳动者工资的……”这两处法律都是对拖欠农民工工资的惩罚性规定，内容几乎没有什么差别，其执行的主体都是劳动行政部门，但没有具体的处罚标准。

1994年12月3日国家劳动部发布的《违反和解除劳动合同的经济补偿办法》第三条规定:“用人单位克扣或者无故拖欠劳动者的工资的，以及拒不支付劳动者延长工作时间工资报酬的，除在规定的时间内全额支付劳动者工资报酬外，还需加发劳动者工资报酬的25%的经济补偿金”。1994年12月26日国家劳动部发布的《违反〈中华人民共和国劳动法〉行政处罚办法》第六条规定:“用人单位有下列侵害劳动者合法权益行为之一的，应责令支付劳动者的工资报酬、经济补偿，并可责令按相当于劳动者工资报酬、经济补偿总和的1～5倍支付劳动者赔偿金:克扣或者无故拖欠劳动者工资的……”从以上可以看出，这些规定都做出了这么多具体的处罚标准，那么在执行时到底依据哪一条呢？目前并没有统一的解释。法律上的杂乱无章，对在处罚拖欠农民工工资问题的有效性上大打折扣。另外，在拖欠农民工工资的问题上，很多法律规定都带上“无故拖欠”，那么何为“无故”呢？大部分法律并没有做出解释。只是在1995年5月12日国家劳动部发布的《对〈工资支付暂行规定〉有关问题的补充规定》中对“无故拖欠”作了解释，是指用人单位无正当理由超过规定付薪时间未支付劳动者工资，并列举了两种例外情况。而法律又不能够给出法定的原因，所以用人单位在拖欠农民工的工资时，就会自然而然地带出很多“无故”来，使在处理拖欠农民工工资的问题上给用人单位留下了可乘之机。

所有这些致使现在相关部门处理欠薪依据的多是缺乏法律依据的土政策。比如目前广东省大力推广的预警制度以及工资监控是解决补发工资资金来源的好办法，但这也是没有法律依据的。而规定每月向政府申报工资发放情况不是企业的法定义务，企业有权拒绝。在建设领域中，停止审批新开工项目、降低资质、暂停投标资格、逐出建筑市场是当前比较热门的清欠办法。但随着全国统一市场的建立，企业经营行为的地方属性越来越弱，比如说，广州的建筑工程，业主来自上海，承建商来自北京，分包商来自浙江，包工头来自湖北，广州市政府通过什么途径、程序停止审批上海业主开工、降低北京浙江企业的资质？施工队、包工头转包、分包工程，不需要到地方政府办理任何手续，政府怎样把它们“逐出”呢？

（2）行政执法部门执法力度不够。这使拖欠农民工工资的企业、欠薪逃匿的经营者得不到处罚，使得欠薪现象更为普遍和严重。有的地方规定，企业拖欠工资，工人可以要求拖欠总额1～5倍的经济补偿，劳动保障监察部门可以处以5 000～50 000元罚款。但是各地从没有工人得到过补偿，也从没有企业受到过处罚。欠薪者不受法律制裁，给不良经营者提供了随意拖欠、损人肥己的机会，从而使欠薪现象愈演愈烈。

（3）行政执法部门执法手段不足。对拖欠行为，行政部门对用人单位也只能“责令”，在《工资支付暂行规定》和《违反〈中华人民共和国劳动法〉行政处罚办法》中，都只是责令用人单位以支付工资、经济补偿、支付赔偿金的方式来承担经济责任，既无相应的行政强制手段迫使用人单位承担这些责任，也无承担行政责任的规定，这使执法效果大打折扣。劳动保障监察部门是要帮助工人拿到工资的。而罚款要上缴国库，变不成工资，罚了款，工资就更没着落了，所以他们经常只能眼睁睁看着准备逃匿者拉走设备、财物，因为他们无权查封企业财物，更无权扣人。而公安部门对欠薪者也不能扣人、扣物，因为拖欠工资不属于可以拘留的行为。有的逃匿者被农民工抓回来送交公安部门，公安部门也没办法处理，只好放人。

（4）行政处理程序的时间过长。《中华人民共和国劳动法》规定:应当自劳动争议发生之日起60日内向劳动争议仲裁委员会提出书面申请。超过60天，仲裁庭不受理。未经仲裁，法院不受理。这样农民工大多来不及在法定期限内提出仲裁申请。法律之门走不进，农民工只好向政府求助，用行政手段解决。但劳动部门接到欠薪投诉举报后，先向企业劝说、协商。协商不成的，在立案后1个月内发出限期整改责令书，责令企业15天内支付工资。到期如果企业不执行，再做出行政处理决定。按规定，行政处理决定有3个月的复议期，到期企业既不申请复议又不执行的，农民工再向法院申请强制执行。2003年各地对农民工欠薪案件从快从优处理，把执法部门调查取证的时限缩短了一半，但“整改期”和“复议期”是法定的，不能随意减少。所以，仅仅一个行政处理程序，至少要4个月才能完成，农民工们根本拖不起。

（三）拖欠农民工工资的影响分析

农民进城后，转换成了城市的产业工人，成为城市的建设者，但仍然不能获得与城市人同等的权益，这一状况已经造成了很多社会问题，造成了很多内部的冲突和不安定。

1.损害了劳动者的切身利益。农民工远离父母，告别妻儿，常年在外务工，最直接的目的就是挣钱养家。外出务工收入已成为他们增收的主要增长点。他们在城里勤劳地工作，艰辛地生活，虽然有些农民工在外工作许多年，但是他们知道他们永远无法融入到这个城市，他们生活在城市的边缘。通过在施工工地的调查中，我们深刻感受到农民工的艰辛，他们都住在工地，条件很糟。而我们在交谈中得知，其实就是他们自己家里的居住条件也比工地上好得多，但他们一年却只有很少的时间生活在家中，他们说只想趁着年轻时多苦点钱。

但是很多农民工在外辛勤地劳动却得不到应有的报酬，每年年关临近，农民工该回家了，却拿不到一家老小吃饭穿衣看病上学的养家钱，拖住了他们返乡的步履。当农民工以摧残自己身体、甚至生命的方式来追讨本属于自己的劳动报酬时，农民工的工钱几乎成了名副其实的血汗钱。这不仅是不公平的，更是对农民工劳动的践踏。《中华人民共和国劳动法》及相关的劳动保障法律法规政策对他们的合法权益都做了详细的规定，拖欠农民工工资，就构成对农民工取得报酬权利的直接侵害。

2.影响社会稳定。由于建设工程行业中普遍对农民工工资的支付方式是平时只付生活费，年终结清工资，因此农民工上访追讨工资的情况在春节期间特别突出，这不仅扰乱了建筑市场秩序，而且对社会稳定也造成了不良影响。农民工权益受损现象愈演愈烈，劳资关系的对抗，正潜在地演变为跟社会的对抗。农民工最严厉的对抗方式就是自杀。在我国的一些地方，许多农民工因工资被拖欠，三番五次讨要未果后而不顾后果，采取极端方式，有的农民工讨薪未遂点汽油自焚的，有的农民工为讨工钱猝死在工地，还有的农民工被逼偷盗、杀人、抢劫、伤人，有的农民工为讨要工资堵塞高速公路等引发了许多社会问题，严重影响了社会安定。在中国，如此多的农民工，利益受损面如此之大，那么农民工对抗的将不仅仅是老板，而是波及政府乃至整个社会，所以不解决这个问题，中国社会很难稳定。

3.影响了江苏省实现小康社会的进程。据全国总工会调查显示，如果每个农民工平均每年给家里2 000元钱，那么全国农民家庭每年仅外出务工收入就在1 600亿元以上，远远高于政府各类扶贫项目对农村的投入。十六大报告提出了我国要建设小康社会的奋斗目标。国家确立了科学发展观，其最终目的就是为了和谐发展和可持续发展。和谐不是消灭差距，不是大锅饭，而是富人能生活下去，穷人也能生活下去，资方有钱赚，劳动者的权益也能受到维护。2020年我们要全面建成小康社会，这就意味着要把数以亿计的农民转化为城市人，不高度重视维护这些未来城市新市民的权益保障绝对不行，只有9亿多农民都脱贫了，才能真正实现小康。

现在江苏省虽然已经完成了解决温饱的发展阶段，但是全省人民的经济收入和生活水平还是低水平、不全面、不平衡的，问题主要在“三农”，特别是农村劳动力的就业程度低，农民收入低、增长慢。如今农村还有很多贫困人口，而外出务工是当前农民增收的一个重要渠道，拖欠农民工工资严重影响了他们的经济、生活水平。

二、农民工工资的防欠对策及保障机制

拖欠农民工工资问题的根源在于社会信用体系缺失，相关法律法规不完善，执法监管不到位，农民工缺乏组织和群体的帮助。因此，解决建设领域存在的违法违规问题，是破解拖欠痼疾的关键。从长远来看，解决拖欠农民工工资问题必须要研究建立长效管理及保障机制。

（一）农民工合理的薪酬设计

薪酬指的是经济类报酬，是对员工贡献的认可，它包括员工的工资、津贴、奖金等。合理的薪酬制度能够防止人才流失并吸引人才，还能减少内部矛盾，降低员工的不满和不公平感，薪酬既能满足员工的生存需要，又能满足员工发展的需要。对于农民工薪酬政策的制定，不是简单通过提高工资标准所能达到的，要通过薪酬调查和工作分析，对薪酬的外部均衡和内部均衡进行分析，设计出恰当的薪酬结构，并确定薪酬的等级和范围，最后制定薪酬的调整政策，形成农民工的薪酬制度。对于农民工的薪酬制度可按以下步骤进行改革和完善。

1.科学确定日工资率。农民工的工种有很多相同的报酬要素，因此可用要素比较法对农民工的职位进行量化，它不仅确定了哪项职务对企业更加重要，而且还确定了重要多少，从而更容易将薪酬的价值转化成货币工资。这种方法将排序法和计分法组合成一体。主要是由评价委员会把每个职位按心理要求、生理要求、技术要求、责任、工作环境5个报酬因素相互比较以确定其相对价值。其步骤如下:

第一步:对农民工的每个工种进行职位描述，并编写职位说明书。

第二步:由评价委员会用以上五个关键要素对工种进行分解。

第三步:根据报酬要素将关键职位排序。以职位描述和职位说明书为基础，先由委员会每个成员分别依据不同报酬要素对同一职位进行排序，然后委员会开会合议每个工种的序列，排序的最终结果可参见表1。

表1　根据报酬要素对关键职位排序

注:1为高分值；4为低分值。

第四步:确立每个工种的工资率。工资率的确定是依据五个要素在工资水平中的权重来确定的。一般来讲，一些关键性工作，要素权重值高，工资率相对也高。从表2中可以看出要素小时工资率。

表2　不同工种的工资率单位:元

此项工作，可由各省或市建筑主管部门负责完成，以形成行业的工资率，一方面符合工资公平原则，另一方面，主管部门应将工资率作为用人单位的最低工资标准，强制单位实行，这样就防止了用人单位压低农民工工资的不规范行为，也为保护农民工利益提供了制度保障。

2.完善薪酬结构设计。要改革建筑行业目前单一的薪酬结构，制定合理的具有竞争力的有激励作用的薪酬制度。对于建筑企业的农民工，可以采用简单的薪酬结构:月收入＝工资＋奖金＋福利＋津贴。

其实在一些行业农民工的工资已经实行了“底薪＋提成＋奖金”的工资结构，有的单位在节日也会给农民工发上诸如水果、食品之类的福利，而事实上这些数额是很少的，但其激励效果却不小。结果是农民工有了更大的工作积极性，他们因此而很自豪地说自己是上班，而在建筑工地的农民工却说自己是打工，这和他们的工资结构是不无关系的。

因而建筑企业很有必要丰富其薪酬结构，由于工地工作受到气候及其他因素的影响，如果实行每月固定的工资是不科学的，因而目前的计时工资（日薪制）仍作为计算其月薪的依据和基础，不同工种的日工资率就由上述的要素比较法确定。

奖金也称奖励工资，是为员工超额完成任务或取得优秀工作成绩而支付的额外薪酬，其目的在于对员工进行激励，促使其继续保持良好的工作势头。奖金的发放可以根据个人的工作业绩评定，也可以根据企业的效益来评定。奖金比起其他薪酬形式具有更强的灵活性和针对性，奖金形式的薪酬也具有更加明显的差异性。

建筑企业可实行由工长或班长对其进行绩效考核的奖金制度。考核主要依据除了任务绩效还有周边绩效。任务绩效是与产出直接相关的，也就是直接针对其工作结果。周边绩效指标是对工作结果造成影响的因素，但并不是以结果的形式表现出来的，一般为工作过程中的一些表现。

除了绩效奖外，还应根据企业效益情况，在年终时发放年终效益奖，这样把企业利益和个人利益联系起来，让农民工感到自己是企业的员工而不是总处于城市边缘的打工者。

福利和薪酬虽然在本质上是一回事，归根到底都跟钱相关，但发挥的作用却可以截然不同。科学合理的薪酬制度应是在有限的资源和资金内寻求一种最有效的薪酬和福利组合，以至于确保在最低的成本下保持企业在人力资源市场上的竞争力和员工的高满意度。

以前人们衡量一个单位好坏，就看这家单位的福利如何。我想，这其中除了福利带来的种种生活便利外，透过福利物品散发的那股体恤之情，也让人感到温暖，让人向往。福利发给职工，一是体现了单位对员工个人的重视；二能增加员工对单位的归属感。其实有些福利并没有多少钱，但却能暖了员工的心。特别是对于在外工作的农民工，他们在城里本来就感到身份的差异和地位的不平等。如果企业能在节假日或适当的时候给他们发放福利，比如春节给他们发放当地的一些特产，我想农民工们大部分会带着企业的这分关怀自豪地回乡的。

但是以上的福利只是其中的一部分，在实际操作中有许多福利计划可供采用，如用于带薪不工作时间的补充性工资，比如病假、带薪休假以及失业保险等。还有保险福利如工伤保险、医疗和养老保险，这些需要单位以及社会管理制度的变革。津贴也称附加工资或者补助，是指员工在艰苦或特殊条件下进行工作，企业对员工额外的劳动量和额外的生活费用付出进行的补偿。建筑企业的员工可给予特殊劳动性津贴即为在从事特殊性工作而得到的补偿。如夜班工作的夜班津贴，高温环境工作的高温津贴以及特殊工种津贴等，这样充分体现企业对员工的人性化关爱。当然人们有不同的心理需求，不同的人有不同的福利偏好，但钱及其中对农民工的关怀在任何时候都是最重要的激励因素。

（二）明确农民工工资支付责任

明确农民工工资支付责任。总承包企业对所承包工程的农民工工资支付全面负责，分包企业对分包工程的农民工工资支付直接负责；总承包企业因转包、违法分包工程造成拖欠农民工工资的，由总承包企业承担全部责任。地方各级政府要加强支付农民工工资保障制度建设。

在明确农民工工资支付责任的基础上，加大对拖欠农民工工资的法律责任追究。美国学者霍贝尔在其名著《原始人的法》中，曾经说过这样的话:“法律有牙齿，必要时会咬人，虽则不时时使用。”在一些市场法制完备的国家，法律的牙齿更尖锐，比如，德国刑法第二百六十六条规定了背信犯罪:雇主对于劳动者的义务不履行或者滥用权力就构成了刑法的背信犯罪。企业如果拖欠职工工资甚至将面临牢狱之灾。劳动者权益保护是个高压线，很少有人敢明目张胆地作恶。但是我国在这样的领域尚没有涉及。

不少企业钻了法律空子，肆意欠薪，因此在明确农民工工资支付责任的基础上，通过修正法律条款，按照拖欠的时间、数额，涉及的农民工的数量，拖欠造成的后果对欠薪者加大处罚很有必要。不但要加强对拖欠农民工工资的用人单位的民事责任、行政责任的追究，对于情节严重者，更要追究对拖欠农民工工资的用人单位的直接责任人的刑事责任。要通过制定法律赋予劳动部门及相关部门相应的权威，比方说处罚的权力。我们知道现在的驾驶员都怕交通警察，这既是因为警察很多，各个路口都有他们或者有现代化的监测仪器，几乎每个违章行为都能被抓住；另一个原因就是交通警察有处罚的权力，能扣押驾驶证，能罚款，如果没有这些，相信很少有司机愿意听从他们。相应的，劳动部门就相当于劳动关系与劳动力市场上的警察，赋予他们相应的权力并要求其承担起相应的责任。如对拖欠农民工工资的单位，经劳动者申请可由劳动行政部门对用人单位的相当于拖欠工资数额的财产予以冻结、封存。同时，经劳动仲裁委员会决定，由劳动行政部门对用人单位被冻结、封存的财产可先予执行。这样侵害农民工权益的事情就会少有发生。

在香港，依照相关法规，雇主不按时支付工资给雇员，可被监控，一经定罪，最高可被罚款20万港元及监禁1年。而大陆现行《中华人民共和国行政处罚法》的规定，处罚的最高限额是5万元。而欠薪的金额少则几十万，多则上千万，违法的成本微不足道。只有加大处罚的威慑力，规定足够高的违法成本，才能从制度上促使企业主诚信守法，诚实经营，不敢以身试法。因此有必要在相关法律中更多地采用一些刑法要素，建议在《刑法》中增设“拖欠工资罪”，对拖欠工资严重者予以刑事惩罚，达到震慑此类违法行为的目的。这样才能够显示出国家对农民工弱势群体合法权益保护的决心。

古人曰:不是不能而是不为。对于拖欠农民工工资问题，正如其他问题一样，不是没有办法，关键是想不想做，是否能坚持不懈地做。对于农民工的保护，只要政府重视，法律健全，用人单位是不敢以身试法的。

（三）规范农民工工资支付方式

严格执行《建设领域农民工工资支付管理暂行办法》，按月支付不低于当地最低工资标准的农民工工资，建立和完善工资支付的监控制度。

在规范农民工工资支付方式上，建议建立农民工工资支付保证金制度，通过工资支付保证金制度加强对企业欠薪的前置监控，是规避拖欠的一种有效机制。建设单位和建筑施工企业在项目中标后、申领建筑工程施工许可证前，必须按中标金额的一定比例（5%～10%）到指定银行设立工资预留账户，该账户由劳动保障部门管理，用于企业经营状况不好，遭遇破产关门，老板隐匿或企业资金不足以支付员工工资时保障支付劳动者工资。工程完工后，由劳动保障监察机构对其农民工工资支付情况进行检查，没有拖欠农民工工资的，由劳动保障部门退还保证金；有拖欠行为的，在查证后，直接用保证金支付农民工部分工资和进行相应的行政处罚。通过对施工单位严格的验证，就使那些建设资金不到位的企业无法开工，而只有具备偿付工人工资的能力，方可进入建筑市场，这从工程立项起就严格把关，堵住了拖欠的源头。

改革目前农民工工资的支付时间，实行月薪制。年底结算或在工程款结算之后兑付，这种支付方式不仅容易造成工资的拖欠，而且这种农民工特有的领取工资的方式，更让农民工深深感受到与城里职工的差异。因而改“年薪制”为月薪制，改变过去由“包工头”或“小工头”发放工资的办法，为农民工办理个人工资存折或工资卡。用工单位要按月将农民工工资登记造册，使农民工工资通过银行直接发放给农民工，切实防止中间克扣或截留农民工工资，能从根本上解决农民工工资拖欠问题，有效保障农民工的切身利益，从而使农民工能和城里职工一样每月能领到工资，大大激发农民工的工作热情。

（四）完善欠薪举报投诉制度，建立企业的信用档案

建立解决拖欠农民工工资问题的“快速通道”和快速反应机制。

1.完善欠薪举报投诉制度。江苏省工会系统已经开通了“12351”职工维权热线，南京市“12333”咨询电话也开辟了农民工欠薪投诉专线，以受理解决清欠农民工工资为重点，形成农民工工资清欠咨询、投诉的快速通道。开辟农民工欠薪举报投诉专线是为了更好地维护农民工的切身利益，投诉者只需要按照语音提示，进入人工服务系统，然后就可以直接反映欠薪问题，“12333”的咨询员会及时登记并移交劳动保障监察部门处理。接到欠薪投诉后，劳动保障监察机构将对投诉进行认定，并最终确定农民工应获得的报酬。企业必须按照不低于当地政府规定的最低工资标准支付劳动者工资，而且必须按月足额支付，不能只给劳动者生活费。对拒不支付农民工工资的用工单位，劳动保障部门将对其做出具有法律效力的行政处理或行政处罚。同时建立与政府相关部门及时联系协同处理的工作机制，完善紧急事件紧急处理机制，引导农民工通过合法途径解决拖欠工资问题。江苏省总工会还将成立职工维权律师团，对于各市解决不了的疑难问题，省总工会帮着打官司。

南京市还成立了进城务工人员工资清欠维权队，专项负责进城务工人员员工工资拖欠的典型个案，时间为2004年12月到2005年2月。由10名职工律师组成的维权律师团为进城务工人员维权提供免费、全程法律服务。南京市总工会在协调过程中解决不了的问题就转交给律师团，通过法律的途径为外来务工人员讨工资。

2.建立企业的信用档案。拖欠农民工工资，反映出中国发展中的市场经济在信用方面仍不够完善。根据中央电视台（CCTV）去年秋季报道的一次关于信用价值的研讨会，中国每天签订的合同有半数没有兑现。因此实行信用档案制度是一种解决企业拖欠工资问题的有效监惩机制。

要按照劳动保障部《关于推行企业劳动保障诚信制度的指导意见》的要求，逐步将企业支付农民工工资情况作为评价企业劳动保障诚信等级的主要依据之一，科学评价企业和从业人员的信用状况，记入企业和从业人员信用档案。各级建设行政主管部门在建筑业企业资质年检时，可将企业劳动合同管理和工资支付情况作为考核的重要内容，以此限制建筑施工企业投标资格。对有拖欠农民工工资行为的建筑施工企业不允许继续投标，对少数严重或恶意拖欠农民工工资的建筑施工企业，采取清出当地建筑市场的措施。建设行政主管部门凭劳动保障监察机构出具的无拖欠农民工工资行为的证明材料后方可允许建筑施工企业继续投标。这样就可将企业的信用信息和市场监管结合起来，配合建设行政主管部门建立建筑施工企业和从业人员失信惩戒机制，约束建筑市场各方主体的行为，创造条件逐步在全国范围内实现信用信息共享。

（五）严格劳动用工制度

施工企业招用农民工必须与之签订劳动合同，明确合同期限、劳动报酬、工作内容、工作时间、劳动保护、劳动条件、工资支付的方式及违反劳动合同的责任等内容，违者依法处理。

对拖欠农民工工资行为的打击力度不够与法律缺少相应的规定有着一定的关系。我国经济目前正处于转型阶段，还没有建立起统一开放、竞争有序的劳动力市场。在这种大背景下，一些企业主法律意识淡薄，少数经营者唯利识图，就会钻现行法律的一些漏洞，有意克扣、拖欠工资。因此，根治欠薪，保障农民工合法权益，必须依靠健全的法规政策。

由于农民工是我国一群特殊而又庞大的群体，对于农民工权益的保护，就必须加强法律强制性规定的力度。我国对于不同的群体都有不同的保护法，如《残疾人保护法》、《妇女权益保护法》，农民工这个群体短期内是不可能消失的，那么也有必要为农民工制定相关的法律法规，如《农民工权益保护法》或《农民工工资支付条例》，并在立法上确定农民工的工资支付日，并建立相应的机构来监督与检查用人单位工资支付的情况，在立法中缩小“无故拖欠”中的“无故”的解释问题，不给用人单位留下可乘之机。

对于建筑施工企业来说，关键是要做到在工程施工和招用农民工时，严格遵守合同条款。在建筑工程承包合同中要明确规定工程款的支付方法以及保证按期支付的相应措施，要明确规定总包对分包的支付必须是每月支付一回，如月末结转、下月支付。支付必须以银行结算方式进行，不用现金支付。总包对分包的支付实行“立即支付”的原则，即总包有即使在发包商没有支付的情况下，在一定的期限内也要向分包商支付的义务。如果工程款不能按时拨付的，施工单位可以按合同停止施工。并且分包商还有权向法庭提请“支付倾斜”，即分包商依据合同进行施工或购买材料，在总包不进行支付时，分包商有权申请自己施工部分和交付产品的所有权。这样总包对建筑物的所有权不被承认，不能向发包商交付，也不能接受发包商支付。

劳动合同是建立劳动关系的法律依据，所谓“事实上的劳动关系”固然在实体上（目的上、法律上）有益于劳动者权益的维护，但在程序上以及在工资报酬权利的主张上却不利于农民工。因此，在法律中必须强制性规定任何用人单位都必须和农民工签订劳动合同，劳动合同中明确规定劳动合同期限、工作内容、劳动报酬及违反劳动合同的责任等内容，而有关劳动报酬的条款，应明确工资支付标准、支付项目、支付形式以及支付时间等内容，施工单位必须按照劳动合同约定，按月支付农民工工资。对于形成事实劳动关系而没有签订劳动合同的用人单位，一经查处也要重罚并取消一些相应的资格。在农民工主张自己权利的程序上，如应支付多少报酬、应给予多少赔偿等方面，应由用人单位举证，其不能举证的，应推定农民工一方的主张成立。

（六）建立农民工就业的长效管理机制

人力资源市场是人力资源配置的主要环节和场所，应当为农民工的充分就业提供信息和服务。但是有些城镇的人力资源市场还不发达，而且部分人力资源市场秩序混乱，对农民工就业实行歧视性的政策，不同程度地存在着信息不准确、服务水平差的情况。有些所谓的中介机构打着为农民工介绍职业的幌子收钱，但不提供服务或者发布虚假信息，侵害农民工的权益。而现行就业制度，使农民工跨地区就业和进城务工的各种手续非常繁杂，收费项目多，农民工外出打工都要身份证、暂住证、未婚证、工作证、外出务工证等很多证件，办这些证件要花上好几百块钱，有的证件在户口所在地和打工地都得办，而这些证件的有效期通常又很短，过一段时间又得重办。派出所会不定期地去工厂抽查，证件不全，就要被带去审查，有时候会为此丢掉工作。所有这些致使农民工对人力资源市场缺乏信任和认可。

目前农民工外出务工呈自发状态，渠道狭窄，大部分是靠乡邻、亲友的传、帮、带，无序盲目地流入经济发达地区。我们的调查表明，从农民工进城找工作的途径看，85%的人依靠熟人介绍，只有6%的农民工是通过劳务市场、中介机构。这种就业方式使农民工在就业时带有很大的盲目性，择业范围也受到很大限制。

因此，农民工流入地和流出地政府，都必须要对农民工的就业管理制度进行变革，建立起劳务长效管理机制。农民工流出地政府要为农民工建立就业档案，档案中除个人基本情况外，重点突出文化状况、培训经历、技能特长、求职经历，一式三份，农民工自己带一份，村里、乡里各存一份。有了政府的信息和支持，农民工会感到有了依托，用人单位也会很放心，当地政府又能了解农村劳动力的全面情况，可见就业档案既方便又可靠。具体管理上要充分发挥各方的便利，村里设联络员，了解本村劳动力外出务工情况；乡镇一级设服务站，搜集各村情况；县里建档案资源库和计算机平台，向省里汇总并实行联网。联络员要利用春节农民工大量返乡之机，更新档案内容。但是档案不是建起来就达到目的了，政府还要设立驻外劳务输出服务站，对全国的农民工市场进行调查，了解农民工的工资待遇、工作时间、合同签订、维权等方面情况，然后选择与就业环境和条件比较好的农民工市场进行劳务合作。农民工就业市场和劳务输出地对农民工进行订单式集体招工培训，市场负责介绍有资质的用工单位，然后向劳务输出地定向“采购”和技能培训，形成“先培训后就业”的农村劳动力转移就业制度。让他们学有所长，学以致用，提高他们在劳动力市场上的岗位工作能力和就业竞争力，增强他们开拓创造的信心，使他们不至于再像以前那样，两手空空就来到城里找活干，往往陷入困境。职业技能培训是以职业资格证书、以提高就业能力和就业率为目标导向，坚持培训与技能鉴定，培训和就业相结合，农民工在参加完职业教育课程的学习和培训后，就能直接进入就业岗位，市场负责监督用人单位与农民工签订劳动合同，出现纠纷，市场负责维权。

订单式集体招工培训在各级政府和市场的引导支持下，能使农民工的技能质量和结构与人力资源市场的需求相匹配，使培训有较强的针对性、实用性和有效性。职业技能培训主要是由各类教育培训机构、行业开展，还要鼓励和支持社会力量尤其是一些具有特色的民办培训机构开展。

对于培训资金来源，既不能完全靠农民工自己，也不能完全指望国家在短期内就有很大的培训资金投入。农民工培训需要社会各方出力，需要多样化的资金渠道和更有效率的运作机制。

流出地和流入地政府部门都应当采取政策支持和财政支持的办法，比如给职业培训机构提供补助，使培训机构降低学费。政府的财政政策要切实支持对农民工的培训，各级财政都要调整支出结构，在财政资金中安排足够的经费用于农民工的培训，并作为一种长期制度加以实施。

市场还要规定用人单位加强对培训的投入。用人单位和农民工达成劳动协议后，凡是对持有职业资格证书的农民工，用人单位都必须要支付一定比例的培训费用。

多渠道筹措农民工培训资金，还要鼓励社会各方力量的参与，特别要鼓励民营企业家或学者名人直接参与。现在有很多名人赞助建立希望学校或在学校中设立助学奖学金。我们同样可以鼓励社会各界捐赠建立“农民工培训基金”。有了政府的组织和服务，有了社会各界的参与，农民工的身份就有了提高，权益就有了保障。

（七）政策建议

针对农民工工资拖欠问题，根据以上思路将建设体制和建筑业的改革进一步引向深入，最终形成一个多功能、深层次、全方位的建设市场框架。在此基础上，再采取行政、法律、经济等手段，建立农民工工资防欠的长效保障机制。建议从以下几方面着手:完善工资基金账户管理和工资支付记录制度、建立工资保障金和工资监督员制度、规范劳动用工管理、严格施工许可证发放等措施，具体内容如下。

1.完善工资基金账户制度。凡在本行政区域内从事建设活动的建筑总承包、专业承包、劳务分包施工企业（简称施工企业）应在基金开户银行开立工资基金账户，留存至少一个月的工资留转金，发生的任何工资支付项目，凭《工资总额使用手册》从工资基金账户列支。企业按规定列支工资不得用于非工资性支出。施工企业收回的工程款及其他收入应按第一顺序划入工资基金账户，优先用于支付劳动者工资和补充工资留转金。对有拖欠工资行为的施工企业，劳动保障行政部门核实后可依程序申请人民法院通知开户银行，将回款先予划入工资基金账户。

2.实行直接支付工资办法。完善工资支付书面记录。施工企业、用工必须签订劳动合同，以货币形式将工资直接发放给劳动者本人，并向其提供工资支付清单。施工企业要按规定将《工资总额使用手册》和工资发放表支付工资书面记录保存两年备查。

3.推行银行代发工资办法。施工企业经与劳动者协商后，可实行银行代发工资办法，委托开户银行每月按时拨付劳动者工资到个人账户，劳动者持卡或存折支取工资。

4.要求建筑施工总承包企业、专业承包企业必须使用有资质劳务分包企业。严禁将劳动者工资发放给不具备用工主体资格的组织和个人。如将劳务分包给不具备资质的个人、组织，造成拖欠、克扣劳动者工资无法追回的，由有资质发包方承担连带责任。

5.建立工资保障金制度。建设单位要代施工企业按合同工程价款的5%向建设行政主管部门设立的账户预存工资保障金，专项用于垫付拖欠劳动者工资款。工资保障金列入工程总预算，在批准施工许可前到位。劳动保障行政部门、建设行政部门对工资保障金实行统一管理、监督使用，对没有发生拖欠工资行为的施工企业，工资保障金可按工期进度逐步返还。建设单位在申请工程项目竣工验收备案时，需出具劳动保障行政部门、建设行政部门、市清欠办核实认定的施工企业已足额支付劳动者工资证明，方可办理竣工备案手续，剩余工资保障金本息返还施工企业。

6.实行施工企业工资监督员制度。施工企业应由工会指派或职工民主推行一名工资监督员，负责监督企业工资支付行为和向上级工会、劳动保障行政部门反馈工资发放情况。工资监督员有权通过查验企业《工资总额使用手册》和工资发放表等了解企业工资发放情况，监督企业按规定列支和发放劳动者工资，发现问题应及时纠正，问题严重的，应通报上级工会组织、劳动保障行政部门。

7.建立工资发放情况通报制度。施工企业要于每季季末工资支付日后3日内，持《工资总额使用手册》和工资监督员出具的支付工资查验证明等到当地劳动保障行政部门通报工资发放情况，有拖欠工资的施工企业要按月通报。劳动保障部门对拖欠工资企业进行重点监控，进行预警。

8.严格施工许可证发放。凡未开立工资基金账户、建立按劳动合同约定支付工资办法、预存工资保障金、办理用工情况登记备案手续的，不予发放施工许可证，存在拖欠劳动者工资问题未予解决的施工企业不准承揽新的工程项目。

9.建立信用等级制度。对不按合同约定拨付工资款的建设单位或发包施工企业和有恶意拖欠、克扣工资行为的施工企业，建设行政部门记入信用档案，向社会公开，并建议对该企业降低甚至吊销资质。

任何单位和个人不得非法查封施工企业工资基金账户，施工企业不得挤占挪用，工资款银行应监督支付，不得扣留还贷还息，验资、施工许可审批部门严格把关，否则，按国家有关政策规定处理，造成工资基金损失、侵害职工权益，情节严重的移送司法机关查处。人民法院受理涉及工资拖欠的案件，应及时立案、及时审结。