论人民代表大会权力的特性

论人民代表大会权力的特性^[1]

人类社会的进步，在创造物质文明的同时，也创造了制度文明。而这种制度文明的重要体现，就是国家权力已不再是混沌一团，立法与行政不分，行政与司法不分，都为君主所独揽。现代社会，人们根据国家权力不同的价值目标和所承担的不同任务，对国家权力进行明确分工，使之发挥不同的职能作用，这就是国家权力的特性。不同的国家权力分工合作，并且相互监督制约，以充分有效地发挥其作用，使政府按民意高效、有序地运作，社会纠纷依秩序的程序解决。了解国家权力的特性，对掌权者合法、有效地行使权力是十分必要的。对公民监督国家权力更是必要。

但在我们这个缺乏分权文化传统的国家，对权力特性的了解是非常模糊的，或者说只有行政权的观念而缺少其他权力观念。今天，当人民代表大会在国家政治生活中发挥越来越重要的作用的时候，若不能正确地认识人民代表大会权力的特性，权力行使起来可能偏颇，如人民代表大会权力越来越带有行政化和司法化倾向。其实，人民代表大会建立以来就一直存在行政化倾向，只是过去人民代表大会权力在不能充分发挥作用的情况下，即使有些行政化倾向也不太要紧。而现在情况有些不同了，近年来人民代表大会开始发挥越来越大的作用，如果人民代表大会不依其权力范围和特性行使，产生危害的可能性就会越大。所以，权力越大的时候，认识权力的特性就越重要，强调依法行使权力就越重要。

国家权力有不同特性，是由权力的价值目标和任务决定的。行政权的价值是效率，它行使权力的方式就是首长负责制。行政权是一种执行权，它执行代议机关制定的法律或作出的决定；行政权是一种命令权，有上级指挥下级的功能；行政权是一种行动权，它必须不断地采取实际有效的行动，而不可坐而论道；行政权是一种管理权，它通过不断采取措施对社会进行有效管理；行政权是一种强制权，它可以通过直接采取强制手段达到目的。

司法权是一种裁判权，它的价值目标是公正。司法权首先是一种判断权，它要按法定的标准判断是非曲直；司法权是被动性权力，它由控方提起诉讼才行使权力，而不能主动去行使；司法权是一种程序性权力，必须严格按诉讼程序行使，否则，因违法而结果无效。司法权是一种中立权，它在国家权力体系中相对立法、行政权来说是中立的，它相对国家机关与公民、法人，以及公民、法人之间来说，也是中立的；司法权是一种终局权，它对社会纠纷的裁判具有终局性效力，除非特别情况是不可改变的。

从上可见，每一种权力，都有它特定的性质和特点，发挥着不同的作用。只有充分了解权力的特性，才能正确地行使它，使它有效地发挥作用。那么，人民代表大会的权力特性是什么呢?

1.人民代表大会的权力是一种表达权。人民代表大会作为代议机构，就是代表人民行使国家权力，它必然的形式就是通过议事方式表达人民的意志。代议机关成员的首要责任就是充分、真实地表达人民的意志，而不是采取行动来执行人民的意志。开会议事是代表表达人民意志的基础，也是人大行使权力作出决定的基础。

2.人民代表大会的权力是一种集合权。代议机构是一个众多代表组成的议事体，这个议事体有决定社会行为规则的权力，这是一个社会最大的权力。所以，它要由这个社会全体人民选出的代表组成。这个议事体是一个整体，需要集体共同行使职权。每一个议事体成员都有在议事体中表达和作出决定的权力，但每一个代表不能按照自己个人的意志决定问题，而必须按少数服从多数的原则决定问题。在议事体以外，任何代表没有作为议事体个人的权力，而只有一种影响力和号召力。

3.人民代表大会的权力是一种程序权。虽然人民代表大会权力行使的目的是决定实体问题，但是，决定任何实体问题都必须按既定的程序进行，否则，它决定不了任何问题。人民代表大会权力的程序性是由它的集合体性质决定的。在这个组织中，每个人都具有平等的权利，每个代表的背后可能有不同的利益或因为认识差异会有不同的声音。在这种情况下，没有严格的程序安排，会议怎么开，按谁的意见决定问题呢?否则，代议机关议事就会引起混乱或效力低下。所以，人民代表大会权力的每一步行使都必须在程序中运作。程序使每个代表既能充分表达出意见，又能按多数人的意见决定问题，没有程序就没有权力。

4.人民代表大会的权力是一种创制权。它的职责就是为整个社会创制行为规范。它的机制和组织功能是为了创制符合民意和便于实施的好规范。创制权需民意起支配作用，因而需有群众广泛参与的渠道，代表只需按民众意志和利益表达意见。创制权需要公众的广泛参与，代表意见通过程序一致起来。这种组织机制很不方便采取执行行为，因为执行规范与创制规范是完全不同的两种价值和机制，创制规范的价值是民主，它需要越多的人参与越好。执行规范的价值是效率，它需要精干有效，个人有很大的权利并肩负明确的责任。

5.人民代表大会的权力是一种会议权。它的一切权力都必须通过会议的方式行使，而不可以在会外，以非会议的方式行使，会议成为了人大行使权力的一个必要前提条件和必要方式。如果以非会议的方式行使权力，就必然导致个别人或少数人擅权，必能会篡夺和盗用代议机关的权力。所以，只有开会，人大权力行使才是有效的。不仅要开会，而且开会必须达到法定的人数，权力行使才是合法的。

彻底了解人民代表大会权力的特性，不仅应知道它是什么，还要知道它不是什么。人大的权力不是执行权。代议机关制定社会行为规则，并不同时又去执行它，因为代议机关不便于行动。当然，孟德斯鸠说它有很严重的后果:当立法权和行政权集中在同一个机关手中，自由便不复存在了。因为人们将要害怕国王或议会制定暴虐的法律，并暴虐地执行这些法律。当然这是资产阶级的理论。马克思说过，人民的政权要议行合一，立法权同时又可以是执行权。但实践证明这不利于人民的政权发挥作用，其实践结果是行政权取代了立法权，立法权难以运作和发挥作用，因为行政权总是不太喜欢立法权为它制定规则，约束它的手脚，干脆自己为自己制定规则，导致行政权膨胀和缺乏约束，这就是我国过去的实践。人大作为一个人员众多的议事体，是很不适合采取行动去执行法律或决定，因为议事和行事是两种机构的价值目标，组织方式是完全不同的。

人民代表大会权力不是一种裁判权。孟德斯鸠曾说，如果把司法权与立法权混淆了，则将对公民的生命和自由施行专断的权力，因为法官就是立法者。

人民代表大会行使不了司法裁判权，由于代议机构是个庞大的议事体，行使司法裁判权有复杂的程序，使它难以充当纠纷的裁判者。司法纠纷的裁判依据法律要随时及时作出，而不可等到议事机关经过漫长的程序、冗长的讨论(或辩论后)作出。如果让议事机关充当裁判必然耽误裁决。司法机关适用法律裁决纠纷不是民主问题，而是对事实的查证、对法律的理解和准确适用的问题。裁决纠纷需要对法律的深刻了解和丰富的经验。可见，代议机关肯定不会比专业法官熟谙法律知识的裁决纠纷更合适。代议机构如果有了裁决权，必然会落入少数个人或某个办事机关之手。当然，并不是代议机关绝对不可以行使司法权。如果需要代议机构行使某种司法权，也必须让代议机关按特定的司法组织和特定的程序组织某些代表行使司法权，而不可将决定权与裁决权混为一体，导致人大权力的滥用。

人民代表大会权力不是一种命令权。一般来说，除了人事权外，代议机关只对社会一般行为提出规范，而不对具体、特定的个人下达命令。就是说代议机关行使权力的主要对象是群体，而不是特定的个人。人大不能像行政机关或司法机关那样，对某件事某个人下达命令，要求怎么做。在行使监督权的情况下，监督对象也应是一般的事件，采用如听取工作报告、审批预算、检查法律实施等方式，而不应是对特殊的事情进行处理。

就人民代表大会权力特性而言，它是制定社会行为规则的工作，而不是一种直接发号施令或者处理问题的工作；它是一种决定重大事情的工作，而不是自己去办事的工作。人民代表大会如果依此原则行使权力，就会处于一种超然而有权威的地位。反之，它就像个办事员忙忙叨叨，却大大降低了自己的身份和地位。

【注释】

[1]原载《中国人大》2001年第4期。