人民代表大会上下关系论问题探讨

人民代表大会上下关系论^[1]

无论在中国还是外国，国家机关总是有上下之分，领导与被领导之尊，命令与服从之序。许多领导干部特别是那些刚到人大常委会工作的领导干部，对人民代表大会的上下级之间关系不很清楚、也很不习惯，他们习惯于党组织和行政机关那种上下级的领导服从关系，不习惯于人大上下级之间的相对独立、平等关系。于是，常有人呼吁人大上下级之间也应建立领导关系。针对这种模糊认识，下面就谈谈人民代表大会上下级之间的关系。

人民代表大会上下级不能是领导关系。

根据宪法和有关法律规定的精神，了解人民代表大会上下级之间的关系要从两方面出发:一方面，县乡两级人民代表大会由选民直接选举产生，对选民负责，受选民监督。县级以上各级人民代表大会都由下一级人民代表大会选举的代表组成，代表受选举单位的监督。另一方面，全国人大是最高国家权力机关，全国人大常委会监督宪法和法律的实施，它有权撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议。地方各级人大是地方国家权力机关，上级人大常委会有权撤销下一级人大及其常委会不适当的决定。

以上表明，人民代表大会的权力来源是自下而上的，上级人民代表大会的权力来自下级人民代表大会的授权，下级人大对上级人大代表有监督关系。人民代表大会的权力大小又是自上而下的，因为它代表更多的人的意志和利益。从这个角度说，人民代表大会自上而下形成权力梯度，下级人民代表大会要服从上级人民代表大会的决定，上级人民代表大会对下级人民代表大会有法律监督关系。从它的权力性质上说，人民代表大会的地位是平等的，都是国家权力机关。只不过各自行使权力的层次、范围不同，但都代表所属区域范围内人民的意志，对人民负责，受人民监督。可见，人大上下级之间没有领导关系。

人民代表大会运转的力量和动力来自下面，来自群众，人民代表大会各自独立依法行使职权，接受上级人大的法律监督。同时，代表又要服从人民的意志，接受选民和选举单位的监督。代表制的精神就是对所代表的人民负责，而不是对上级负责。这一点是人民代表大会制度运行的重要特点，也是代议制的性质决定的。把握这一点，对理解代议制这种民主制度是很重要的。

实践中，有相当多的领导干部对人民代表大会上下级之间的关系和人民代表大会制度的运行特点认识是模糊的。于是，有人“建议”人民代表大会上下级之间实行“领导关系”。殊不知，人民代表大会上下级之间是不能存在领导关系的，领导关系与人民代表大会制度的性质是相悖的。其道理在于以下方面:

人民代表大会是现代代议民主制的一种形式。所谓代议民主制，就是一定区域的人民，以地域为单位，按人口平等比例的原则，由民主选举产生代表，组成代议机构，代表人民的意志和利益，来讨论决定本地区内的一切重大事情。它要完全对所代表的人民负责，受人民监督。这一民主制的实质，就是人民自己的事务由自己来决定，而不是由别人决定。代表机构不论高低都是代表人民在本地区内决定一切事务的最高机关。在我国，它就是《宪法》规定的“一切权力属于人民”的最高原则在全国和地方的最高体现。地方代表机构在宪法法律下全权决定本地方的事务。所以，对每个代表机关来说，唯一应该服从的是本地区人民的意志和利益，而不是要服从什么其他的意志。当然，这决不是说一个地方的代表机关是绝对独立的，而可以不服从整体或全局利益。问题是代表机关服从整体或全局利益与行政机关不同，它是通过保证宪法、法律和上级人大决议、决定在本地区内贯彻实施的方式来实现的。上级代表机关要想把整体和全局意志利益在所属行政区域内贯彻实施，就只能靠制定法律、法规或作出决定的方式实现，而不是靠指挥命令的方式来实现。倘若上级代表机关靠行政式的指挥命令行使职权，就有违代议制人民的事情由人民自己来决定的民主旨意，就有悖代议制对下负责对选民负责的精神实质。

从人民代表机关行使职权的科学性说，代表机关最有权决定本地区内的事务。从理论上说，只有本地区内的人民及其代表机关最清楚其利害关系所在，只有他们才能作出最符合实际、最正确的决定。假如说，人民代表大会实行上下级领导关系，势必遇到的问题是本地区内的大事要请示上级人民代表大会决定，这就等于要把本地区内的大事让不太熟悉、不太了解本地区实际情况的人来决定，这种决定未必比本地区内人民或其代表机构决定更符合本地区人民的要求和利益。

人民代表大会实行上下级领导关系，必然违背代议机构集体行使职权的原则，违背民主集中制原则。代议机构与其他机构相比，还有一个显著特点，就是一切职权都必须集体行使，任何个人包括代议机构的领导人都没有权力，作出实体性决定。一切有法律效力决定的作出，都必须按严格的民主程序，最终通过大会表决以少数服从多数的方式作出。假如人民代表大会上下级实行领导关系，那么下级人民代表大会工作中碰到问题和困难，不可避免要通过请示上级人大常委会来解决。上级人大常委会怎么回答、解决?必然采取:或是依法集体行使职权，通过讨论表决方式处理；或是由常委会领导机构或个人处理。若依前者，靠常委会两个月一次会议来处理众多下级人大迫切需要解决的问题，几乎是不可能也不及时的，即使可能，上级人大常委会也岂不成了处理下级人大常委会事务的机构，这就会影响到人大常委会处理本行政区域内的大事；若依后者，靠常委会领导机构或领导人来处理下级人大提出的繁多事务，这样，人民代表大会上下级之间的关系就变成下级人大服从上级人大少数人或个人的决定，这就有违代表机关集体行使职权的原则，代议制就变成了行政领导负责制了。可见，人民代表大会上下级之间是不能实行领导关系的，它是由代表机关的性质和它行使职权的特点决定的。

人民代表大会上下级究竟是什么关系?

人民代表大会上下级不是、也不能是领导关系。那是什么关系呢?概括地说，是法律上的监督关系，业务上的指导关系，工作上的联系关系。具体表现在:

一、法律监督关系

人民代表大会上下级之间的法律监督关系，是各级人大依法独立地按本地区内人民的意志和利益行使职权，维护国家法制的权威和统一，保证全国人民意志和全局利益的实现，也是保障各级人大依法行使职权唯一、有效的机制。

人民代表大会上下级之间的法律监督关系，是由宪法、地方人大和地方政府组织法明确规定的。这种法律监督关系表现在:全国人大常委会有权撤销省级国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议。为便于进行此项审查，要求省级人大和它的常委会在制定地方性法规时，报全国人大常委会备案。县级以上的地方各级人大常委会有权撤销下一级人民代表大会不适当的决定和命令。地方各级人大都有责任保证国家的宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会的决定、决议在本行政区域内的遵守和执行。县级以上地方各级人大及其常委会通过的决定、决议在本行政区域内具有法律约束力，下级人大及其常委会都应保证贯彻执行。省会城市和国务院批准较大市的人大及其常委会制定的地方性法规，需报省级人大常委会批准，并由省级人大常委会报全国人大常委会和国务院备案。民族自治区和自治州、自治县在制定自治条例和单行条例时，需报全国人大常委会和省级人大常委会批准后生效，并报全国人大常委会备案。人民代表大会上下级之间的法律监督关系还包括，下级人大对上级人大代表的监督。县以上地方各级人大(含县人大)是上级人大代表的选举单位，它可以监督、罢免自己选出的上级人大代表，这些都是上下级人大之间法律监督关系的表现。

二、业务指导关系

人民代表大会上下级之间存在业务指导关系，是为了使本行政区域内人民意志和利益的实现，各级人大都要制定法律，法规或作出决议、决定。为保证下级人大更准确地执行法律和决定，就需要上级人大提供有关实施法律和决定方面的业务指导和帮助。还由于上级人大在更广的层面上工作，更了解人大制度建设的全面情况，积累了更多的经验，上级人大的指导对下级人大的工作是十分必要的。

人民代表大会的指导主要是业务性的，特别是法律业务方面的。其主要表现在:

1.选举业务指导。实际工作中，上级人大的业务指导大量是选举方面的。选举法规定，省、自治区、直辖市、设区的市、自治州的人大常委会指导本行政区域内县以下人大代表的选举工作。所以，地方各级人大在选举组织中碰到的大量选举组织问题，都要请示上级人大常委会，直至请示全国人大常委会，要求给予解释或解答。每次全国性的县乡换届选举和省、市级人大换届选举，全国人大常委会有关工作机构为指导选举，都要对选举和组织工作中提出的普遍性问题，作出法律解释或解答。另外，上级人大常委会工作机构还通过召开选举工作座谈会，编发选举工作简报等方式，指导下级人大的选举工作。

2.日常工作指导。这方面的指导是广泛的，形式也是多样的。就全国人大常委会来说，有的是回答地方人大工作中提出的问题，如全国人大办公厅1983年《关于县级以上地方各级人大及其常委会工作中的一些问题的解答》；有的是发表人大领导人讲话或人大常委会委员长会议就有关问题的意见，以指导地方人大工作，如全国人大常委会通过报纸、《工作通讯》等新闻媒介，登载委员长或副委员长就有关人大工作的讲话，1983年和1989年两次公布全国人大常委会委员长会议纪要等做法，都是为了指导地方各级人大的工作；还有的方式是，人大常委会办事机构就某一专门问题发布通知，提出指导性意见。如全国人大常委会办公厅1987年先后印发《关于全国人大常委会加强同代表联系的几点意见》、《关于全国人大代表持视察证视察的意见》、《关于健全人大机关工作和机构的报告》等，这些文件都对指导地方人大工作起了重要作用；另一种指导下级人大工作的方法是，上级人大常委会转发下级人大工作的一些好经验和做法。如1981年全国人大常委会办公厅《工作通讯》转发了安徽省、四川省人大常委会办公厅《关于县级以上地方各级人大及其常委会工作中的一些问题的解答》，就是这方面的例子。还有上级人大常委会领导机构或工作机构通过召集地方人大常委会负责同志的座谈会，提出工作意见，交流经验，从而起到指导工作的作用。

3.信息、理论指导。上级人大通过提供各种信息理论服务，起到指导、影响地方人大工作的作用。如人大常委会或工作机构举办有关人大干部培训班、人大理论研讨班，培训下级人大常委会领导人和工作人员，出版有关刊物和内部资料，指导下级人大工作。全国人大常委会向地方人大发行《全国人大常委会公报》、《工作通讯》，向省级人大印发《研究室材料》、《议会研究》、《联络动态》、《法制参考资料》、《法制工作简报》等数10种材料，都对指导地方人大工作发挥了很好的作用。

三、工作联系关系

各级人民代表大会都是在本行政区域内代表人民行使国家权力的机关。但上下级人大之间在法律上的地位都是平等，独立的，都各自直接根据宪法和法律行使自己的职权，而不能越俎代庖。上级人大除了通过制定法律、法规和作出决议、决定，要求下级人大保障贯彻实施外，上级人大及其常委会不得向下级人大及其常委会发号施令，也不得代行下级人大及其常委会的职权，更不得侵犯或干预下级人大及其常委会行使宪法规定的职权。人民代表大会之间的联系关系是由代议制的性质决定的。

上下级人民代表大会之间联系关系的内容更是非常广泛。全国人大常委会通过总结过去人大工作联系关系的经验，将其主要内容集中规定在1987年发布的《关于全国人大常委会加强同代表联系的几点意见》中。这些联系关系的主要内容包括:上级人大常委会邀请下级人大常委会负责人列席常委会会议；居住在地方的上级人大常委会委员向所在地人大常委会介绍上级人大常委会的有关情况，听取地方人大常委会对有关问题的意见和建议；上级人大代表列席下级人大常委会会议或参加下级人大常委会组织的有关活动，上级人大常委会委托下级人大常委会从事某些协助性工作，如委托组织代表视察、进行专题调查、召开座谈会等；上级人大常委会、专门委员会或工作机构亲自组织下级人大常委会、专门委员会(或工作委员会)或有关办事机构，召开座谈会、经验交流会或专题研究会，沟通情况、交流经验、探讨问题。

总之，由代议制性质决定的各级人民代表大会上下级之间形成的法律监督关系，业务指导关系和工作联系关系，既保证各级人大及其常委会依据宪法和法律，忠实于自己所代表的人民的意志和利益，独立地行使职权；又能使各级人大及其常委会保持统一、协调和法律上的一致性，保证国家的宪法、法律和上级人大的决定、决议得到贯彻实施；同时下级人大也能得到上级人大的适当指导和帮助。这样，各级人民代表大会都能依法、独立、自主地发挥自己的作用。

【注释】

[1]原载《江西人大工作》1993年第9期。