人民代表大会制度建设的重要进展

人民代表大会制度建设的重要进展
——从1979年到1990年人大工作扫描^[1]

十一届三中全会以来，中国民主政治建设的主要成就表现为人民代表大会制度逐步健全和完善。实践表明，民主建设必须从人大制度建设着手。总结人民代表大会制度建设取得的进展，对进一步完善和发展人民代表大会制度，推进制度建设的主要进展有以下几个方面。

一、人大的组织、职能大大加强

1979年以后通过修改宪法，制定和修改全国人大组织法，地方人大和地方政府组织法，使人民代表大会从组织上得到加强，在职能上得到强化，表现在下列方面:

1.加强了全国人大常委会的组织，扩大了它的职权

1982宪法总结了我国过去30多年人大制度建设的经验，着重加强了全国人大常委会的建设，将原来属于全国人大的部分职权改由它的常委会行使，使全国人大常委会在组织上强化，职权人为扩大。1982宪法扩大全国人大常委会的职权有:改变了1954宪法关于全国人大是“行使国家立法权的唯一机关”，全国人大常委会只能制定法令的规定。赋予全国人大常委会制定除应由全国人大制定的法律以外的其他法律，并可以在全国人大闭会期间对全国人大制定的法律进行部分补充和修改；可以审查和批准国民经济和社会发展计划、国家预算在执行中所作的部分调整方案；可以根据总理提名，决定部长、委员会主任、审计长、秘书长的人选，根据军委主席提名，决定军委其他组成人员人选(以前只能决定上述人员的个别任免)。还规定，全国人大常委会组成人员在常委会开会期间，有权根据法定程序提出对国务院或国务院各部委的质询案；人大常委会组成人员不得担任国家行政机关、审判机关、检察机关职务，从而使人大常委会组成人员向专职化方向发展。

这些规定，是原来宪法没有的，它使全国人大常委会的地位和作用更加突出，使常委会成为全国人大闭会期间经常有效行使国家权力的机关，从而使全国人大的作用能得到经常发挥。

2.县级以上人大设立常委会

1979年，第五届全国人大第二次会议修改1978宪法，决定县以上地方各级人大设立常委会，1982宪法把这一制度进一步确定下来。

地方人大常委会的设立，是我国人民代表大会制度健全和完善的重要标志之一。宪法赋予县以上各级人大常委会有权讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项；监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作；撤销本级人民政府不适当的决定和命令，撤销下级人大不适当的决议；依法定权限决定国家工作人员任免；在本级人大闭会期间、罢免和补选上一级人民代表大会的个别代表等。

10多年来，地方人大常委会从无到有建立、发展起来，并做了大量的工作，在摸索中前进，取得了许多人大制度建设的有益经验。实践表明，县以上地方人大常委会的设立，健全和加强了地方人大制度建设，有利于保障人民当家作主行使管理国家的权力。地方人大通过常委会经常讨论、决定本地区内重大事项，开展对“一府两院”的监督，保障它们更好地依法行使职权。认真行使人事任免权，从而强化了国家工作人员对人民代表大会负责，对人民负责的精神。地方人大常委会的建立，加强了地方人民代表大会的自身建设，改变了过去由本级人民政府召集代表大会的做法，保证了代表大会按时召开，并能充分做好各项会议准备工作，提高代表大会的效率和水平。在代表大会闭会期间，有了经常行使国家权力的机关、代表与人民代表大会，人民代表大会与人民群众的联系加强，人民代表大会能更好地反映人民群众的意见和要求，及时处理群众建议、批评和意见，加强了人民群众对国家机关的监督。

3.赋予省级人大及其常委会行使地方立法权

新宪法根据权力下放的精神，赋予省级人大及常委会享有制定地方性法规的权力。在此之前，省级人大只有依照法定权限通过和发布决议的权力。省级人大立法权的确立，大大加强了省级人大及常委会的职能作用。从1982年至1989年底，省级人大已制定地方性法规1 600多件。这些法规对加强地方政权建设，保证发挥地方自主权和积极性，加强地方国家机关管理本地事务，促进地方经济、文化建设，起了良好作用，从而使省级人大的作用得到更好发挥。

4.专门委员会得到健全和加强

专门委员会在国外是行动中的国会。专门委员会建设，是人民代表大会制度建设的重要方面。这对保障人大及常委会经常、有效地开展工作，从而发挥人大作用是十分重要的。

10多年来，全国人大和地方人大专门委员会建设逐步健全和加强。根据1954宪法，第一、二、三届全国人民代表大会只设立了民族委员会、法案委员会、预算委员会和代表资格审查委员会。而其中只有民族委员会和法案委员会是大会闭会期间的常设委员会。根据1978年宪法规定，“全国人大可根据需要设若干专门委员会”。第五届全国人民代表大会了设立民族、预算、法案、代表资格和提案等5个委员会。只有民族委员会为常设委员会。根据1982年新宪法和《全国人大组织法》，增加和改进了专门委员会的设置，第六届全国人大第一次会议开始设立了民族、法律、财经、教科文卫、华侨、外事六个专门常设委员会，第七届全国人大第一次会议又增设了内务司法委员会。另外，根据1982年全国人大组织法，从第六届全国人民代表大会开始将代表资格审查委员会改设在常委会中，成为全国人大常委会的代表资格审查委员会，以便于平常增选代表对代表资格的审查。

地方人大专门委员会也从无到有逐步建立和发展。1979年《地方人大和政府组织法》只规定地方人大在举行会议时，可设立代表资格审查委员会、议案委员会和其他需要设立的委员会。这都不是常设委员会。1979年县以上地方人大设常委会后，部分省级人大常委会开始设立有关工作委员会或专门性办公室。它属于常委会办事机构，为常委会提供专门服务。1982年全国人大设专门委员会后，1983年省级人大换届时，少数省级人大根据宪法精神，将工作委员会改为专门委员会。1986年修改的《地方人大和政府组织法》明确规定地方人大可以设立法制、财经、教科文卫等专门委员会，其他地方人大仍保留工作委员会。

与此同时，专门委员会职权也得到加强。全国人大专门委员会职权，原来只是审查议案，或提出有关的议案和意见。只有法案委员会可根据全国人大或常委会决定，拟定法律和法令草案。现在，人大专门委员会的职权扩大为:研究、审议、拟定议案。《七届全国人大常委会工作要点》^[2]和有关委员长会议纪要^[3]强调要进一步加强专门委员会建设，专门委员会除履行好上述职权外，还要协助人大常委会做好监督工作，可听取“一府两院”工作汇报，把审查备案法规工作承担起来，有选择地开展对一些重要法律实施情况的检查。这些工作各专门委员会正在逐步开展，并取得初步成效。

由于从上述几方面加强了人民代表大会的组织职能，使人民代表大会制度的作用得以初步发挥，人民代表大会的形象开始改变。

二、选举制度朝民主化方向迈了一大步

选举制度是人民代表大会制度建设的组织基础。1979年以来，全国范围内进行了四次县乡直接选举，两次县以上的间接选举的换届选举。在这个过程中，选举制度不断改进，选举民主化程度逐步提高。从而推动了人民代表大会制度建设和民主政治建设的发展。

我国新《选举法》和《地方人大和政府组织法》是1979年制定的，这两个法律与50年代的“两法”比，有两点重大改革:一是将代表的等额选举改为差额选举；二是把直接选举人大代表的范围在农村由乡镇一级扩大到县一级。尔后，又分别于1982年和1986年对“两法”进行了两次修改，使选举制度总体上朝完善和民主化方向前进。

当然，前进并不是一帆风顺的。1982年对《选举法》的修改主要有两点:第一，将1979年《选举法》规定的联合提名候选人推荐者可用各种形式宣传代表候选人，改为选举委员会应向选民介绍情况，推荐者可以在选民小组会议上介绍候选人。二是简化另行选举程序，规定对需要进行另行选举的，以最低得票不少于选票的1/3者当选，从而改变了过去以获得全体选民或代表的过半数票当选，有时多次得不出选举结果的弊病。在《地方人大组织法》的修改中，主要将部分国家机关领导人员和常委会组成人员的选举，由过去确定的“一般应差额选举”的原则，改为“可采用候选人多于应选人的办法，也可以经过预选产生候选人，进行选举”。即实际上可通过预选进行等额选举。可见，1982年对“两法”的修改，在选举制度的民主化方向是有所后退的。这主要是受1980年前后一些高校搞自由竞选的影响而作出的修改。

根据民主法制发展需要和政治体制改革精神，1986年再次修改“两法”，使选举程序大为完善，选举的民主程度大大提高。这次修改“两法”的主要内容有:完善和加强了选举组织体制，改变了过去选举工作在县以上由民政部门主持，在乡由乡政府组织的选举工作体制，改为县以上各级人大常委会组织选举工作，并指导县以下(包括县级)人大代表选举工作，乡镇选举委员会受县级人大常委会选举委员会领导，选举机构逐步走向常设化和专门化。确立了优先按居住状况划分选区，其次按生产单位、事业单位和工作单位划分选区的原则；简化选民登记手续，实行一次登记长期有效的办法；将选民或者代表联合提名候选人的人数由3人改为10人，使代表候选人提名更加严肃认真；直接选举代表候选人差额数由1/2至1倍，改为1/3至1倍，使选举效率提高；取消了通过预选确定正式候选人的办法，由选民小组或全体代表反复酝酿，讨论、协商确定正式候选人；增加人大主席团应向代表介绍候选人情况的规定；限制委托投票不得超过3人；将直接选举当选代表的票数，由全体选民过半数改为“两个过半数”当选，即全体选民过半数参加投票选举有效，候选人获参加选举选民的过半数当选；确定对国家机关领导人员实行差额选举的原则，取消了对国家机关领导人员可通过预选等额选举的做法；明确了副职领导人和常委委员选举的差额幅度和比例。从以上可见，1986年“两法”的修改是朝着工作简便、程序完善、制度民主的方向发展的。

为保证选举工作依法办事，中央于1985年和1989年两次转发过三个有关选举工作的文件，文件强调选举要充分发扬民主，严格依法办事，尊重选民意志。改变为照顾代表面而规定代表构成比例的做法，限定同级党政部门领导人推荐为代表候选人一般为3～5人。要重视提高代表素质，改变代表和常委组成人员的知识结构、年龄结构，更好地发挥各级人民代表大会权力机关的职能作用。同时，为保证选举法的实施，省级地方人大都根据本地情况制定有较详尽的选举细则。上述措施，促进了选举工作的民主化、程序化。

总括10多年来我国选举制度民主化的重大进展，主要表现在:

第一，改进代表候选人提名办法。修改后的《选举法》和《地方人大和政府组织法》规定，政党，团体可联合或单独提出候选人，选民或代表10人以上联名也可提出候选人，并有同等的法律地位，都必须列入初步候选人名单，经充分酝酿、协商根据较多数选民或代表意见确定正式候选人。大多数地方在实际中注意尊重选举人意愿，让选民或代表放手依法推荐候选人，不划框框，不定调子，不要求保证某人当选，使提名推荐候选人空前广泛、活跃。

第二，改进了代表候选人介绍办法。实践中，群众创造多种多样的形式，广泛、充分介绍候选人。如一些地方组织候选人同选民或代表见面和对话，回答选民或代表提出的问题，使选民或代表能充分了解候选人，深受群众欢迎。

第三，普遍实行差额选举。我国差额选举是1979年开始确立的，但当时法律对实行差额选举规定不彻底，差额与等额选举并存。实际执行中，除对代表实行了差额选举外，国家机关组成人员的选举基本上还是等额。1986年修改“两法”后，明确了差额选举原则、不允许经过预选再搞等额选举。各地在代表和国家机关组成人员选举中，注意按法定比例进行差额选举，让选民或代表在较大程度上按意愿挑选候选人，选出比较满意的代表或领导人。这样，我国地方国家机关领导人除一部分正职没有实行差额选举外，其他一律都实行了差额选举。

第四，县级人大代表实行直接选举。把直接选举从乡级扩大到县级，提高了人民群众直接参与管理国家事务的程度，便于人民群众对县级国家机关和国家工作人员实行有效的监督。

三、立法工作取得显著成就

10多年来，人民代表大会的立法职能得到加强，立法工作取得了令人瞩目的成就。

1.建立了一套以全国人大常委会为主导的，既统一、又能发挥多方面立法主动性、积极性的立法体制

1982年宪法改变了1954年宪法以全国人大为我国唯一立法机关的高度集中的立法体制。强化了全国人大常委会在立法中的地位和作用，下放了立法权，从而调动了国务院和地方人大立法的积极性。过去30年，我国立法工作进展缓慢，从中华人民共和国成立后直到1979年，国家一些重要的基本法律，如刑法、民法等都没有制定出来。国家社会生活的重要领域基本上无法可依。其主要原因，除指导思想存在问题外，与缺乏能调动多方面积极性的立法体制有关。1979年以后，全国人大根据十一届三中全会“从现在起要把立法工作摆到全国人大常委会的重要议事日程”的精神，为加快立法步伐，在1982年宪法中确立了新的立法体制，全国人大有权修改宪法，制定刑事、民事、国家机构和其他的基本法律；全国人大常委会与全国人大分享立法权，有制定全国人大上述立法范围以外的其他法律的权力；国务院有制定行政法规，省级地方人大有制定地方性法规的权力。此外，为了某种特殊需要，也可以进行授权立法，如为适应经济体制改革和对外开放需要，全国人大曾授权国务院在经济体制改革和对外开放方面，可以制定暂行规定或条例。在这个立法体制中，全国人大常委会处于主导地位，它不但自身进行大量的立法起草、审议工作，并且要协调、监督国务院和地方人民代表大会进行立法工作。10年来，正是这种集中又多元的立法体制，既保证法律的统一，又发挥了多方面立法的积极性，使许多法律经各方面努力，能较快制定出来。

在新的立法体制中，专门委员会积极参与立法，在立法工作中发挥越来越大的作用。各专门委员会不但参加法律议案的审议和调查、研究，根据七届人大常委会工作要点的精神，进一步参与立法草拟工作。现在，由专门委员会牵头，组织有关部门草拟法律的工作广泛开展。专门委员会参与立法，大大提高了全国人大及常委会立法工作的能力。

为适应新时期立法工作的需要，1979年2月五届全国人大常委会第六次会议设立了全国人大常委会法制委员会。^[4]10多年来，法制工作委员成为全国人大及常委会立法工作的重要参谋助手，有力地协助立法工作的发展。

2.制定了一批保障公民基本权利，保证国家机器运转，促进国家经济建设和改革开放的重要法律，从而推动了国家民主建设的发展和社会主义法制的健全

概括全国人大常委会10多年来的立法，主要有下列四类:(1)保障公民基本权利的法律，如《刑法》、《民法》、《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》、《行政诉讼法》、《继承法》、《义务教育法》等。(2)健全国家基本组织制度的法律。如《宪法》，《选举法》和《地方组织法》、《全国人大组织法》、《国务院组织法》、《法院组织法》和《检察院组织法》、《村民委员会组织法》和《居民委员会组织条例》、《全国人大议事规则》和《全国人大常委会议事规则》等。(3)大批保障经济建设方面的法律。如《森林法》、《环保法》、《经济合同法》、《商标法》、《食品卫生法》、《文物保护法》、《统计法》、《专利法》、《工业企业法》、《破产法》、《水法》、《城市规划法》、《海关法》、《技术合同法》、《会计法》、《草原法》、《计量法》、《土地管理法》、《破产资源法》、《邮政法》，《渔业法》等。(4)促进改革对外开放方面的法律。如《合资企业法》、《合资企业所得税法》、《外资企业所得税法》、《外资企业法》、《合作经营企业法》、《涉外合同法》等。此外，还完成了为实现“一国两制”的重要法律——《香港基本法》的立法。这些法律的制定，对保障公民基本权利，加强人民代表大会制度建设和国家政权建设，对保障经济建设、促进改革开放都有重要意义。

3.积累了立法工作经验，总结出一套立法工作的程序

这些立法工作经验是:立法必须以宪法为准则，以建设民主法制为目标，充分发挥民主，体现人民群众的意志和利益；从实际出发，广泛调查研究，要总结自身的经验，并根据实践中的新情况，不断修改完善法律；要以加强法律理论研究指导立法实践，借鉴古今中外立法的有益经验；采取积极慎重的立法方针，把有把握，成熟的东西制定为法律；立法技术上注意简明扼要，明白易懂，立法起草工作实行立法工作者、实际工作者和理论工作者相结合。

立法实践中，还摸索了一套成文和不成文的立法工作程序，使立法工作初步走向规范化、程序化。其基本程序是:法律草案一般由人大常委会(委托法工委或办公厅)专门委员会和国务院有关部门起草。然后提交常委会听取说明，作初步审议。再交有关专门委员会审议和法律委员会统一审议。同时把草案发各地方、各部门广泛征求意见，对重要的、意见比较多的法律草案，深入调查研究，召开各种专门会议讨论修改，再交常委会审议。在人大常委会审议中进行充分讨论，特别注意听取不同意见。对重要法律条款有争论或有较多代表或委员对法案有不同意见时，暂不付表决，进一步进行调查研究，补充修改，待大多数人意见一致后，再提交会议审议表决。有的法律草案要经多次审议才表决通过。^[5]提交给代表大会审议的法律，都事先经过常委会审议。对审议中有重要不同意见的，法律委员会必须在审议结果报告中予以说明，对重要的基本法律案，全国人大常委会可公布全民讨论征求意见，涉及审议专门性问题的法律案，不但事先反复征求有关专家意见，还邀请有关方面代表、专家列席人大或常委会会议发表意见。以上这些程序和做法，保证立法发扬民主，更好地反映人民的意志和要求，使法律更周到。

总之，十一届三中全会以来，我国立法组织机构得到健全，立法制度逐步完善，取得了丰富的立法经验，形成了一套立法工作程序。这是过去立法工作的结晶，也是我国今后立法进一步发展的基础和条件。到1990年底，全国人大及常委会已制定法律90多个，国务院制定行政法规500多个，省级地方人大制定地方性法规近2 000个。在国家生活的一些重要方面，不能说无法可依了。

四、人大的各项职能初步发挥

人大除立法职能外，还有监督、决定重大事项和人事任免权。近年来，人大的监督工作受到重视，监督机制大力加强，初步摸索了一些行使人大监督权的经验。从1979年修改宪法，决定县以上设人大常委会和改变人民公社政社合一体制，设立乡政府，为从组织上加强人大监督工作奠定了基础。1982年宪法在从制度上加强人大监督职能方面有大的发展。

首先，确立了立法监督体制。宪法规定立法权下放的同时，也随之加强了对立法的监督措施。如全国人大有权改变或撤销全国人大常委会不适当的决定；全国人大闭会期间对全国人大制定法律可进行部分补充修改，但不得同该法律的基本原则相抵触；赋予全国人大解释宪法和监督宪法的职权。全国人大常委会有权撤销国务院和省，直辖市、自治区国家权力机关制定的同宪法、法律相抵触的行政法规和地方性法规。这些规定，确立了我国的法律监督体制。

其次，加强了全国人大常委会对财政的监督职能。全国人大常委会在闭会期间可审查和批准国民经济和社会发展计划，国家预算在执行中所作的部分调整方案。乡镇人大有权审查本行政区内的预决算。这从法律上保证了人民代表大会对国家计划、预决算的经常监督。设立国家审计机关加强对国家财政、财务活动的监督。另外，还规定全国人大常委会组成人员不得担任国家行政机关、审判机关和检察机关职务，有利于从组织上加强对“一府两院”的监督。

最后，在监督方式上，赋予全国人大常委组成人员在常委会开会期间，有权提出对国务院及各部委的质询案。

1986年修改地方组织法，又进一步加强了地方人大及常委会的监督职权。赋予县以上地方人大及常委会在本行政区域内保证宪法、法律、行政法规和上级人大常委会决议的遵守和执行；撤销本级政府不适当的决议和命令；可组织特定问题调查委员会；对国家机关领导人员的罢免程序作了进一步规定；常委会开会期间可对“一府两院”提出质询案；人大常委会在人大闭会期间，可撤销其任命权限内的国家机关领导人员的职务；赋予人大代表和委员的发言免责权，是对代表和委员行使监督权的法律保障。

监督工作受到重视，把监督工作提上了各级人大常委会重要议事日程。全国人大常委会自1986年开始成立监督问题研讨小组，做了大量调查研究工作。1990年，根据许多代表提议，委员长会议根据中共中央决定，成立了监督立法起草小组，起草监督法。地方人大在如何加强监督、将监督权具体化方面，作了许多有益的探索，不少地方人大制定了专门的监督条例。

实践中，监督工作稳步前进。全国人大常委会和专门委员会开展了对法律实施情况的检查，执法检查工作在地方人大也已广泛开展。各级人大常委会还支持和督促了一些地方对不符合宪法和法律的做法作出必要处理，纠正了一些违宪违法事件:如湖南邵阳县委追查人大代表发言事件，河南长葛县委违法任免法院院长事件等。全国人大常委会还加强对国家建设、改革开放中的重大问题和人民群众普遍关心的问题的监督，如听取审议了一些重大问题的报告和汇报，如质询“渤海二号”事件，听取大兴安岭森林火灾的汇报，听取经济发展情况、农业生产情况、工业产品质量和改进措施的报告，还听取物价、工资改革，劳动制度改革，教育工作情况和改善知识分子待遇，打击严重经济犯罪，清理整顿公司等情况的报告，等等。通过听取报告，督促有关部门改进工作。现在，全国人大常委会会议将国家建设的重大问题和群众关心的问题列入审议议程已形成制度。

各级人大还通过受理人民群众来信来访，加强对司法工作监督。全国人大常委会成立信访机构，1988年又设立群众来访接待室。督促纠正了大批冤假错案，1988年全国人大常委会经过多年努力，纠正台安“三律师案”，博得了广大人民群众的赞扬和信任。

各级人大还通过行使重大问题决定权，加强了对国家和地方重大事项决策的监督。10年来，全国人大决定了一批重大事项，如批准国民经济“七五计划”，决定开放一批港口，批准国务院机构改革方案，决定建立海南省和建立海南经济特区等。过去中央和地方党与政府不把有关国家和人民利益的重大问题提交给人大审议的做法已逐步得到改变，党政联合发文的情况也大为减少。

各级人大及常委会认真依法行使人事任免权，加强对人事任免监督。不少省级人大及常委会成立了选举人事任免专门委员会或工作委员会，协助人大及常委会做好人事任免监督工作。中央曾发布文件，要求各级党组织任免国家机关领导人员必须严格依法办事，对纠正人事任免中的违法现象起到了良好作用。过去党委不经人大选举任免就随意宣布任命或调动干部的做法大为减少。1981年全国人大办公厅作出县以上地方人大常委会对通过任命的干部发给任命书的规定，对保证人大常委会行使人事任免权，强化干部对人大负责，对人民负责的精神，起了很好作用。现在，一些地方人大及常委会能做到依法行使任免权，对少数提交任命群众反映不好的人选，行使了否决权，实际效果是好的。一些地方人大制定了人事任免条例，使人事任免工作更加程序化、制度化。地方人大常委会在如何行使人事任免方面，摸索了许多好的经验，如让被任免的人到会见面，述职，等等，收到了良好效果。

五、人大工作逐步走上程序化

程序是人大依法行使职权的保障，也是人大制度完善的重要标志。10年来，人大在行使职权过程中，注意总结经验，把工作中一些成熟的、定型的好做法固定下来，形成制度，有的用立法加以法律化。一批重要的落实人大制度和职权的程序法得到制定，如《代表选举法》、《地方组织法》、《法院组织法》和《检察院组织法》、《全国人大组织法》、《国务院组织法》、《民族区域自治法》、《全国人大议事规则》和《全国人大常委会议事规则》等，都在这10年中得到制定不断完善修改。近10年来，人大工作程序的完善，主要有两次。

第一次，1986年修改地方组织法，有关程序的完善有:

1.代表大会召开程序。将县以上地方各级人大预备会的做法固定下来，规定了开预备会的议程，预备会的主持和召集。规定了每届人大一次会议必须在代表选举完成后两个月内召集，乡镇人代会中过去由人民政府召集，改为由人大主席团召集。这些规定，使地方各级人大会议召开更规范和更有保障。实践表明，这些年来，县、乡无故不召开或不按期召开人大的现象已大大减少。

2.完善提案程序。扩大提案范围，专门委员会可以在人代会期间提出议案，有提案权的人都可以在常委会上提出议案，提高了代表联名提案的人数，使代表提案更为慎重，提案的提交和审议程序更具体化。

3.完善了有关监督程序。对人大的罢免、质询权作了更具体的规定，增加了常委会撤销职权的程序规定。

4.完善了国家机关领导人离职和不能行使职务时的替换程序。对因正常原因需要离职的，作了辞职程序规定；对国家机关领导人因故不能担任职务的，规定了代理人选的程序。

第二次，1987年后全国人大及其常委会制定了两个议事规则，委员长会议、各专门委员会也都分别制定了议事程序，从而带动了一些地方人大纷纷制定了议事规则和内部工作程序。议事规则是人大工作实践中好的经验总结，它对程序的完善主要有:

1.开会时间固定化、法律化。五届全国人大期间开会时间很不规则，代表大会有时在2月举行，有时在8月举行，有时又在11月举行。能不能按时开会是人大发挥作用的起码条件。人民代表大会建设史上，人大不能按时开会，国家政治生活就不正常。总结以往经验，六届人大开会时间开始固定化，从六届全国人大第二次会议开始，开会时间固定在每年3、4月召开。全国人大议事规则进一步明确规定，全国人大会议于每年第一季度举行。同时，人大常委会会议也由过去比较随意召开，确定为每两个月举行一次例会。

2.人大会议的召集举行有比较具体的程序规定。规定了常委会为大会所作的必要准备工作，代表团的组成，预备会的召集、议程，大会主席团的组织和职权，会议公开举行的必要措施等。为提高代表和委员对议案的审议水平，议事规则还规定，全国人大开会前1个月，常委会开会前7日，应将会议的主要议程通知代表或委员。

3.开会的基本形式，会议发言、表决方式固定化。全国人大开会的主要形式是全体大会、大会发言、代表团会议、小组会议。常委会开会的主要形式是全体会议、联组会议和分组会议。为提高开会效率，对大会发言时间、主席团会议发言时间，会议表决主要方式作了规定。

4.议案的提出和审议程序有了具体规定。这些程序包括:提出议案的主体范围，提交审议时间、审议保障(有关部门提供必要资料和询问)，审议方式，法律议案的修改、撤回议案、暂不付表决等。

5.对人大监督职权的程序化有所完善。对人民代表大会听取审议工作报告、质询、罢免、任免和辞职、常委会和专门委员会委员职务的撤销、调查委员会的组织等监督方式，都有不同程度的程序规定。当然，这些程序远不够完善。

人民代表大会工作的逐步程序化、制度化，保证了人大制度的运行，人大各项职能的初步发挥，有利于发扬民主。

六、人大自身建设大为加强

人民代表大会的自身建设主要是指人大代表和人大常委会机关的工作。这方面的进展有:

1.适当减少了各级人大代表数额，代表素质有所提高，人大的组成向精简、效能方向合理化。

为使各级人大能有效地行使宪法赋予的职权，便于开会和讨论问题，全国人大和地方人大代表都作了适当减少。全国人大代表由五届时的3 497名减为现在的2 978名。地方人大代表1979年后曾呈上升趋势。由于各级人大代表名额太多，会议难以组织、开会效率低，花费大，不便于行使职权。鉴于这种情况，1986年全国人大常委机关党组，向中共中央提出减少地方各级人大代表名额的建议。提出了确定人大代表名额的“基数加人口”的计算法，即对各级人民代表确定不同的基数，然后按每加增若干人口，再增加一名代表的做法，确定各级人大代表数额，中共中央批准了这一建议。根据这一原则，各省级人大常委会对减少代表名额作出具体规定。1986年以后，地方各级人大代表数额大为减少，全国各级人大代表总数由过去600万减少到380万。省级人大代表减少了17%～48%，县级人大代表减少了53%～79%，乡镇人大代表多的减少了63%，人大代表少的地方略有增加。在减少代表数量的同时，重视代表素质提高。改变了代表知识结构、年龄结构，使代表的社会活动能力和议政能力都有所提高。由于代表数量的减少，议事效率有所提高，还为各级人大代表数额更科学、更合理化制造条件。

2.人大常委会组成人员和专门委员会委员专职化程度提高，知识结构趋于合理，议政能力逐步提高。1982宪法规定人大常委组成人员不得担任“一府两院”中的职务，从而确定常委会组成人员专职化原则。实践中，常委会组成人员专职化程度是逐届提高的，全国人大常委会专职程度已达60%以上。

3.改进了代表活动方式，加强了全国人大常委会同代表和地方人大常委会的联系。为发挥代表的作用，全国人大常委会在制度建设上主要做了两件事。第一，1985年全国人大常委会提出《关于改进全国人大代表视察办法的意见》，并随后制定了《关于全国人大代表持证视察的意见》，这两个文件总结了以往代表视察的经验，对下列问题作了规定:视察方式——小型、分散、灵活多样、业余、就近就地视察；视察内容——了解法律、计划、预算的执行和群众意见要求、会前围绕问题视察；视察时间——每年脱产视察为半个月，等等。第二，全国人大常委会重视加强代表联系工作，在总结经验的基础上，1987年制定了《关于全国人大常委会加强同代表联系的几点意见》，使代表联系工作逐步走上制度化轨道。这些制度主要有:全国人大常委会和省级地方人大常委会共同联系全国人大代表；联系内容主要是围绕会议议题，征求代表意见，省级人大常委会负责同志列席全国人大常委会制度，扩大同代表的直接联系；邀请代表列席常委会会议等。这些制度在实践中取得了良好效果，促进了全国人大及常委会的立法和决议更符合人民意志和利益、更符合实际。

4.培养了一支人大工作队伍。人大机关工作队伍建设，是人大行使职权和发挥作用的重要条件。10年中，各级人大工作队伍有很大发展，到1990年底全国各级人大常委会机关工作人员总数达近9万人，比1980年地方建立人大常委会之初至少增加了两倍。尽管有些地方仍存在机关人员编制不足等问题，但是，地方人大常委会机构还是从无到有发展起来了，并根据人大行使职权的需要设置了必要的机构。全国人大常委会工作机构人员发展到900多人，设置了办公厅、法制工作委员会和各专门委员会的工作机构，它们能为“三会”提供较齐全的服务，干部队伍素质逐步提高，并且在工作实践中培养了一批有法律知识和人大工作专门知识的人才。这些为我国民主法制建设和人大制度建设的未来发展打下了基础。

【注释】

[1]原载中国法学会《法学研究动态》1991年第10期。

[2]参见刘政、于友民等主编:《人民代表大会工作全书》，中国法制出版社1999年版，第888页(补充注释)。

[3]参见刘政、于友民等主编:《人民代表大会工作全书》，中国法制出版社1999年版，第884页。

[4]1983年9月六届人大常委会二次会议改为法制工作委员会。

[5]如《企业法》和《村民委员会组织法》都经过四五次审议。