论人民代表大会在法律实施中的作用

论人民代表大会在法律实施中的作用^[1]

议会在法律实施中发挥作用，这在国外议会中是很少见的。议会是立法机关，按照分权制衡的原则，它不可能又在实施法律中发挥作用。但是，中国的人民代表大会不仅是立法机关，它在宪法上是最高国家权力机关，从理论上说，它根据民主集中制的原则组织，掌握国家的一切权力，由它选举产生行政机关和司法机关，^[2]行政和司法机关对人民代表大会负责，并受它监督。所以，人民代表大会在宪法上的权力通常被概括为四大权力:立法权、重大事项决定权、选举任免权和监督权。

监督权是人大及其常委会的重要职权之一。根据《宪法》、《全国人大组织法》、《地方人大和地方政府组织法》对人大及其常委会监督权的规定，概括有以下方面。

全国人大:(1)解释宪法和监督宪法的实施；(2)解释法律，撤销同宪法法律相抵触的行政法规和地方性法规；(3)监督行政机关和司法机关的工作；(4)监督国家经济计划和财政预算的执行情况。

地方人大:要保证宪法、法律、行政法规在本行政区域内的实施；也有上述第(3)、(4)项方面的权力。

从上可见，监督法律的实施，是人大监督权的重要组成部分。本文试图对全国人大常委会和地方人大常委会在法律实施中的作用进行阐述并作简要评述。

20多年来，人民代表大会的权力在不断加强，在国家中的作用和影响不断扩大，主要表现为监督权的强化。各级人大在加强监督方面进行了不懈的努力和探索，并创造了多种监督形式。各级人大通过在监督保障法律实施方面的作用，主要有三方面:一是对法律的解释，解决法律实施中提出的问题；二是执法检查，通过组织检查发现执法中存在的问题，并督促执法机关改进执法工作，纠正违法；三是对司法机关的工作实施监督。

一、解释法律

法律实施离不开解释法律。在西方国家，法律制定后，最终由法院作出解释。而中国的全国人大常委会被宪法赋予解释法律的权力。支持人民代表大会有权解释法律的理论是:从人民代表大会的性质上讲它是权力机关，不允许最高人民法院有最终法律解释权，否则，就会形成对立法权的制约，这不符合人民代表大会的民主集中制原则；这一理论还认为，只有立法者最了解法律的原意，才能作出准确的解释。在中国，只有全国人大常委会的法律解释才是最权威、最终的。从法律实施的过程看，全国人大常委会的法律解释权具有对法律实施的监督作用，中国是个统一的单一制国家，这种集中的法律解释权会起到维护法制统一和高度集中权力的作用。

1.有关法律解释制度的规定

1954年宪法就规定了全国人大常委会有权解释法律。1955年6月23日，全国人大常委会作出《关于解释法律问题的决议》，该决议对法律解释和审判中应用法律的解释作了区分:(1)凡是法律本身需要明确界限或作补充规定的，由全国人大常委会进行解释。(2)凡是关于审判过程中如何具体应用法律问题，由最高人民法院审判委员会进行解释。根据这一决议，全国人大常委会在50、60年代进行了11次法律解释。^[3]“文化大革命”时期，人民代表大会停止行使职权。

1978年中国法制重建以后，全国人大常委会在1980年又发布了《关于加强法律解释工作的决议》，该决议在50年代法律解释决议的基础上，对法律解释作了进一步规定。主要内容是:

(1)凡是关于法律条文本身需要进一步明确界限或作补充规定的，由全国人大常委会进行解释。

(2)凡是属法院审判工作中具体应用法律的问题，由最高人民法院进行解释；凡属于检察院检察工作中具体应用法律的问题，由最高人民检察院进行解释；最高人民法院和最高人民检察院的解释如有原则性的分歧，报请全国人大常委会解释或决定。

(3)不属于审判和检察工作中的其他法律如何具体应用的问题，由国务院及主管部门进行解释。

(4)凡属地方性法规条文本身需要进一步明确界限或作补充规定的，由省级人大常委会进行解释，地方性法规具体应用的解释，由省级人民政府主管部门进行。^[4]

这个决议对法律解释的主体及其它们的权限和内容作了规定，扩大了法律解释的范围。在理论上，通常把全国人大常委会的法律解释称为立法解释，其他机关的解释称为具体运用解释，包括审判解释、检察解释和行政解释。立法解释是在法律条文含义不明确或者条文有缺陷的情况下阐明法律条文的意义，它可以对法律条文增加补充含义。具体运用解释，是在具体执行法律时，遇到法律条文含义不清楚的，在不改变法律条文含义的基础上，说明它的意思。可见，尽管理论上这两种解释内容不同，但实践中有时并不好区别。全国人大的立法解释与法律有同等的效力，能对执法机关的执法活动产生直接的影响，从而对执法机关形成一种监督势态。

2.法律解释的实践

实践中，全国人大常委会很少行使法律解释权。偶尔有时行使这项权力，也未明示为法律解释，所以较难判别哪些是法律解释。根据有关学者的研究，从1955年发布法律解释问题的决议后，共作出过20多个法律解释，其中50年代有11件，1979年以后有十几件。^[5]这些解释中，只有1996年以后的被明示为法律解释。

全国人大常委会很少行使法律解释权，使法律实施中许多应该作出法律解释的问题而得不到解释，实践中一些法律相互矛盾、冲突的问题得不到解决。法律的冲突、不一致，引起法律实施的混乱，影响法律的权威性。这使常委会的工作机构法工委不得不行使“解释法律”的权力，由于法工委不是权力机关，而只是工作机构，它的解释不具有法律约束力。鉴于法工委在立法方面的作用，它的解释一般会受到执法机关的尊重。大量在司法实践中碰到的法律问题，由最高人民法院、最高人民检察院作出解释。最高人民法院实际上成为主要解释法律的机关。^[6]实践中，全国人大常委法工委、最高人民法院和最高人民检察院的解释常常受到来自法律界的批评:一是指责它们越权解释；二是批评它们的解释经常出现矛盾、不一致。例如对公共汽车的乘客受到汽车公司过失造成的损害，受害者是适用《消费者权益保护法》，还是适用《合同法》?适用不同的法律，所得到的赔偿差别巨大。像这样的问题，人们都希望全国人大常委会作出法律解释。在刑事诉讼法的实施中，公安、检察、法院等部门曾对诉讼中的许多问题有不同的解释，如律师会见当事人，有的部门解释要经过批准才可会见，有的解释则不需要批准。为了消除矛盾，由全国人大常委会法制工作委员会联合最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部等六部门统一发布了《关于刑事诉讼法实施中若干问题的规定》，^[7]才消除了该法律实施中的问题。以上说明，全国人大常委会长期以来忽视了它的法律解释权，直到《香港基本法》在香港实施遇到挑战时，才使全国人民代表大会常委会的法律解释权得以激活。

但是，近几年来，全国人大常委会开始重视法律解释工作，运用法律手段解决法律实施中的问题。

下面，我们用法律解释的例子，来看看人大常委会法律解释所起的作用。

例一，1996年5月，全国人大常委会作出《关于〈国籍法〉在香港特别行政区实施的法律解释》。这一解释变通了《国籍法》不承认双重国籍的原则，承认香港的中国同胞，可持有“英国公民护照”或者“英国国民(海外)护照”，这样解释法律既维护了中国的主权，又对持有英国护照的中国香港公民以灵活的规定。从技术的角度看，这种法律解释既节约了立法资源，又解决了法律实施中的难题。

例二，1999年6月11日，全国人大常委会对《香港特别行政区基本法》第22条第4款和第24条第2款第(3)项进行了解释。1999年2月29日，香港终审法院就香港居民在大陆所生子女的居港权案作出判决，认为香港居民所生子女，包括在其父或母成为香港永久居民之前或之后所生子女。而且这些子女进入香港不需经内地批准。中央政府认为，上述判决违反基本法的精神，干涉了中央政府对香港事务的管辖权。于是，全国人大常委会对基本法的上述条款进行了解释，确认香港居民在香港以外所生的中国籍子女取得居港权，须是本人出生时，其父母双方或一方是香港特别行政区永久性居民。这样的解释就大大限制了香港居民在内地所生子女取得居港权的人数。可见，全国人大常委会的法律解释对正确行使司法权起着监督作用。

例三，2000年4月，九届全国人大常委会第十五次会议对《刑法》第93条作出解释。该条文规定:“依照法律从事公务的人员”，利用职务便利获取国家、集体财物或受贿，以国家工作人员贪污受贿论处。对这句话实践中有不同的理解。近些年，农村中村民委员会的工作人员非法侵占集体财物、收受贿赂现象严重。由于村委会是村民自治组织，村干部非国家工作人员，但村委会也有一部分职能是受政府委托从事公共管理事务的，如救灾、救济款物的发放，土地的经营、管理和宅基地的管理等。这算不算依法从事公务?如果不算，村委会人员非法占有这些财物的，只能按侵占财产罪论处。如果算，则应按贪污罪论处。针对实践中如何适用法律问题，全国人大常委会对此作出法律解释，认定村委会组成人员依法或受政府委托从事公共管理工作的，是“依法从事公务行为”，如果犯上述罪的，按贪污罪论处。这一解释对法律条文含义作了明显的扩大解释，在没有修改刑法的情况下，使贪污、受贿罪的主体扩大了。

以上例子说明，全国人大常委会解释法律会对法律实施产生巨大影响。通过解释法律，可以指导、监督法律实施机关适用法律，也可以纠正法律实施中的错误，还可以使法律灵活运用，以适应现实和发展的需要。

3.对人大法律解释的评价

在过去轻视法制的年代，全国人大常委会的法律解释权显得无关紧要，全国人大常委会也很少运用这一手段，因为法律制定后是否实施并不重要。随着法律在社会生活中越来越发挥作用，社会对法律解释的需求增加。当人们把法律实施中碰到的许多问题和矛盾提出来要求作出解释时，人大常委会一时不能适应这种需要，所以，法律解释仍然很少。由于全国人大常委会实际上放弃了部分法律解释权，使得执法机关在实施法律第一线不得不大量越权解释法律。

对全国人大常委会法律解释的“失职”行为，法学界多有批评。同时，也引起了一些学者对人大法律解释权的反思，有学者提出质疑:全国人大常委会是否应该解释法律?能否行使好法律解释权?有人认为，全国人大常委会不应承担法律解释的职责。在立法机关表明法律条文含义之后，如何执行法律，保证执法符合立法原意，是执法机关的事。执法中发生的事不能再回到立法程序中来，立法中法律条文不明确使执行碰到问题，再让立法机关来明确含义是强立法所难，立法中不明确的条文是因为立法难以明确，就是要让执行机关根据具体情况去解决。全国人大常委会很少解释法律，就是立法解释不可行的证明。^[8]

正是由于全国人大常委会解释法律不到位，而最高人民法院不得不进行大量的审判解释，学者和法律界对审判解释有超越立法解释之嫌提出不少批评，有鉴于此，2006年制定的《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》(以下简称《监督法》)对最高人民法院和最高人民检察院的司法解释作了备案审查的规定，最高人民法院、最高人民检察院作出的属于审判、检察工作中具体应用法律的解释，应当自公布之日起30日内报全国人大常委会备案。国务院、中央军事委员会和省级人大常委会认为“两高”作出的具体应用法律的解释同法律相抵触的，或“两高”之间认为对方作出的解释同法律规定相抵触的，可以向全国人大常委会书面提出审查要求，其他国家机关、公民和社会组织也可以向全国人大常委会提出审查的建议，全国人大常委会必要时对司法解释进行审查。^[9]

全国人大常委会具有解释法律的权力，是人民代表大会制度特点决定的。在这种制度下，全国人大是最高国家权力机关，这种“最高权力”表现为它有权制定法律，同时还有权监督保障法律的执行。由于全国人大是按民主集中制原则建立的，不是按分权制衡原则建立的，所以，它不允许法律解释权最终掌握在司法机关手里，否则，就等于承认司法机关有监督制约人大的权力。

笔者认为，让人大常委会行使法律解释权确实勉为其难，因为，解释法律与制定法律是两种不同的机制，制定法律是集中反映民意的过程，它需要的是民主的程序和工作方法。法律解释则是在确定的法律条文之下，理解和阐明法律含义的过程，它需要法律知识和专家的智慧。所以，民意机关不宜解释法律，也难以解释好法律，解释法律最好是由有丰富法律知识的专家来做。再说，解释法律的请求大都是法律实施中碰到的问题，急需回答，而人大常委会会议每2个月举行一次，每次时间只有1周左右。可见，人大常委会这种会议的工作方式难以适应急迫需要解释法律的要求，这也是人大常委会很少行使法律解释权的原因。如果审判中碰到问题需要解释法律时，等全国人大常委会开会来进行解释，审判程序就要中断，人大常委会的法律解释远水难救近火。

当然，全国人大常委会解释法律，作为人民代表大会制度的一种产物，能在监督执法和司法方面起一定的作用，但这种监督的作用到目前为止还是非常有限，这是因为它的适用不方便，而又非专业性的特点所决定的。笔者认为，在人民代表大会制度下，如果要改革立法解释权的话，全国人大常委会可以保留法律解释权，但应由全国人大常委会设立一个专门机构来行使，而不应由常委会本身来行使。如果全国人大要设立宪法委员会，可由宪法委员会来解释法律。

二、执法检查

人民代表大会的执法检查，是指由人大常委会或专门委员会组织委员对本级行政、审判、检察机关执行法律的情况进行检查的一种专门监督活动。通过检查，发现法律实施中的问题，提出改进法律实施的意见和建议，以促进执法司法机关改进工作，从而保证法律的实施。

1.执法检查的产生

执法检查权的产生是人民代表大会在“曲线救国”似地寻求加强自己的权力过程中创造的一种监督方式。之所以这样说，是因为宪法和法律并没有明确规定人大常委会有执法检查的职权。执法检查的法律依据间接来自宪法，全国人大有权监督宪法和法律的实施，地方人大应保证宪法、法律、法规在本行政区域内的实施。执法检查也产生于现实的要求。1979年中国重建法制是从立法开始的，因为当时国家无法可依。经过20年的努力，中国已基本有法可依。随着法制逐步健全，执法问题愈显突出，许多法律制定了不能很好地执行，有的公然违法现象还十分严重。针对有法不依、法律得不到很好实施的状况，人民群众对法制的信心在动摇，希望人大常委会能加强监督，改变法律实施不力的状况。人们把建立法制的信心寄托在人大法律监督上。出于社会和人民群众的这种强烈要求，各级人大逐步开展对法律实施情况的检查工作。

执法检查最早产生于80年代中期，是从人大代表视察制度发展而来的。代表视察制度是人民代表大会一项传统的制度。早在50年代，为了让人民代表了解实际情况，组织人大代表深入工厂、农村、机关、街道进行视察。后来形成一种制度，每年人民代表大会召开前组织一次集体视察。到80年代中期，出于人民群众加强法律实施监督的呼声日高，一些地方人大组织代表专门视察法律执行情况。90年代初，执法检查在全国许多地方人大常委会都开展起来，并得到全国人大常委会的肯定。1993年，全国人大常委会制定了《关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定》，在总结以往执法检查工作经验的基础上，把全国人大常委会的执法检查更规范化、法律化。虽然这个规定是针对全国人大常委会的，但在这个规定颁布以后，执法检查几乎在全国所有的地方人大都开展起来了，全国人大常委会和各省、市、县的人大常委会在每年人代会后，都要确定几个法律作为执法检查的内容，执法检查已经成为一种最广泛、普遍开展的一项制度化的监督活动。2006年的《监督法》对执法检查作出了规定，使各级人大常委会都具有了执法检查的法律权力。

2.执法检查的内容和程序

根据《监督法》和《关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定》，对执法检查工作的对象、内容、程序和发现违法问题的处理方式等作了规定:

(1)执法检查的内容和重点。执法检查是针对法律实施的情况进行的。要求围绕改革开放和社会主义现代化建设的重大问题，社会主义市场经济法律的实施，以及人民群众反映强烈的问题，确定为一个时期检查的重点。

(2)关于执法检查的对象。主要是检查监督法律实施主管机关的执法工作，如全国人大常委会主要是督促国务院及其部门、最高人民法院和最高人民检察院执法情况，解决法律实施中存在的问题。而不是像过去的许多检查那样只检查下级和基层是否违法，而不敢检查本级政府的违法。

(3)执法检查的工作计划。全国人大常委会和各专门委员会在每年3月份人代会后都要制定当年的执法检查计划，每年计划检查的法律不应太多，一般检查三五个法律。计划制定后要事先通知被检查的机关。

(4)执法检查的组织。规定要求按精干、效能、便于活动的原则组织执法检查组，执法检查组常委会组成人员一般不超过7人组成，指定1人为组长，全国人大常委会的执法检查组至少有1名副委员长任组长。执法检查组还可以邀请全国人大代表、有关专家、法律实施主管机关和地方人大常委会的有关负责人参加工作。

(5)执法检查组的工作程序:

①首先，执法检查组要收集有关法律实施情况的材料，听取执法主管机关的汇报。

②然后，执法检查组要深入基层、深入群众，采取多种手段了解和掌握法律实施的真实情况，研究法律实施中存在的问题。

③检查结束后由组长写出执法检查报告。报告的内容应包括:对所检查法律实施情况的全面评价；指出法律实施中存在的问题及分析原因；提出改进执法工作的建议；对法律本身需要修改、补充、解释的建议等。

④常委会议要对执法检查报告进行审议，听取检查组组长的汇报。法律实施主管机关负责人应到会听取意见，回答询问和质询。必要时，常委会可对执法检查发现的问题作出决议。

⑤常委会审议后的执法检查报告和提出的意见，由委员长会议以书面形式交法律实施主管机关。有关机关按常委会提出的意见，切实改进执法工作，并在6个月内将改进的措施及取得的成效，向常委会作出书面汇报。

(6)对执法检查情况的处理。执法检查中发现重大、典型违法案件，委员长会议可以交由专门委员会或常委会工作机构调查，调查结果应向委员长会议报告。委员长会议可根据情况，要求有关机关限期处理，并及时报告处理结果。对特别重大的典型违法案件，常委会可直接依法组织特定问题调查委员会。

新闻媒体的配合。经验表明，执法检查活动能否搞好，有赖于媒体的参与监督。对全国人大常委会的执法检查活动，要求新闻媒体及时进行宣传报道。对执法检查中发现的重大、典型违法事件及处理结果，应通过媒体公布于众。

3.执法检查的实践和评价

执法检查已成为全国人大常委会除了立法工作以外一项最主要的工作。现在全国人大常委会在每年3月开完全国人民代表大会以后，就要作出全年的执法检查计划，选择三五个法律进行检查。同时，全国人大有的专门委员会也要选择一、二个法律进行检查。有时常委会连续几年抓住一个法律进行检查，如对农业法，连续5年都进行检查。从1993年八届全国人大常委会至2003年九届全国人大常委会，共检查了43部法律和有关法律问题的决定的实施情况。检查的内容涉及工业、农业、环保、教育、科技、产品质量、社会治安等广泛领域的法律。^[10]

从开展执法检查的情况来看，《农业法》、《环境保护法》、《产品质量法》和《消费者权益保护法》被列为全国人大常委会的执法检查重点，多年都进行了检查。从检查的效果看，有的检查确实起到了推动法律实施的作用。执法检查比较成功的例子是对《环境保护法》的检查。从90年代初以来，全国人大环境与资源保护委员会汇同国务院环保局连续多年开展“中华环保世纪行”活动，配合执法检查，先后对17个省开展了环保法的执法检查。全国人大常委会又在1995年、1996年先后两年组织执法检查组对海南、山西、辽宁三省，北京、天津、上海三市的环保情况进行了检查。如1995年全国人大常委会在对上述“三省”的环保执法检查中，就分别听取了“三省”人大、政府以及21个市、地、县贯彻环保法的情况汇报，实地考查了140多个工矿企业、开发区、自然保护区、污染治理设施和公共场所，与基层干部、企业厂长经理、科技人员、管理人员进行了多次座谈。在开展执法检查前，媒体都要对环保法进行大量宣传。执法检查组每到被检查的省、市，都要在当地媒体公布检查组的驻地和电话，欢迎群众对环保问题进行投诉。它们接受了大量的群众来信、来电、来访。通过各种途径了解环保法实施的大量信息，执法检查组找出环境保护法实施存在的主要问题，提出改进环保立法、执法工作的意见，向常委会汇报，并向国务院领导反映。

通过几年对环保法的检查，对环保立法和执法都产生了重大影响。

第一，促进了环境保护的全国性法律和地方性法规的完善。全国人大环资委在1995年执法检查报告中提出建议，要修改《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《环境保护法》、《海洋环境保护法》等法律。到2000年，这些法律的修改都已完成。执法检查提出的关于刑法中增加严重破坏资源犯罪的建议，也已在1997年修改刑法时采纳。地方人大也根据全国人大常委会执法检查报告的建议，加快了地方环境保护立法步伐。如山西省制定《山西省大气污染防治条例》、《放射环境管理办法》。辽宁省发布了《关于进一步加强工业污染防治的通知》、《石油勘探开发环境保护条例》等。

第二，通过对北京、上海、天津“三市”的检查，对环境治理起到了促进作用。根据常委会建议，“三市”提出了加强环境保护的具体政策措施。如北京市、上海市都提出调整产业结构，加快第二、第三产业发展的措施。对工业企业都要进行治理，对污染严重的企业进行技术改造或搬出城区。北京市加大了大气污染治理力度，改变以煤为主的燃料构成，引进天然气，发展集中供热，减少分散燃煤锅炉，加强烟灰和粉尘防治，加大了对机动车尾气污染防治。还坚决关闭了36个污染严重的企业，北京最大的企业首钢总公司压缩停建了一批生产项目。

第三，督促查处了严重污染和破坏环境资源的事件。如1995年全国人大环资委执法检查发现河南与陕西交界的小秦岭地区出现淘金热，严重破坏了资源和污染环境，环资委督促国务院紧急采取措施制止了这一行为。1998年8月，全国人大环资委先后就水污染防治法开展了淮河、太湖的执法检查，发现淮河严重污染，向国务院提出了治理淮河的紧急建议。要求淮河沿岸省市在规定的时间内进行治污达标。这一建议引起国务院高度重视，于是采取有力措施，关闭淮河沿岸几百家污染严重的小企业，使淮河开始恢复生态环境。

第四，大大提高了民众的环保意识。在过去，无论是普通百姓、

企业领导，还是政府官员，完全缺少环保意识。80年代以前，环境保护只是少数专家和专业工作机构的语言。今天，环保已成为全民关注的热点和焦点问题，在短短的10年时间，公民的环保意识大大加强，与全国人大常委会的执法检查和大力宣传环境保护法有很大关系。特别是持续几年进行“中华环保世纪行”活动，在全体国民中产生了巨大影响。通过揭露一些严重环境污染的违法事件，使公民认识到加强环保的重要性，增强了环保的自觉性。

当然，像《环保法》的执法检查取得这么明显效果的并不是很多。《消费者权益保护法》、《产品质量法》等法律的执法检查也取得了一定的成效。应该承认，大多数的执法检查并没有取得应有的成效，而是流于形式。下去检查造的声势很大，轰轰烈烈，“雷声大，雨点小”但收效甚微。没有查出法律实施存在的问题，更没有查处和纠正违法行为。如对《农业法》的执法检查，连续搞了5年，没有解决《农业法》存在的突出问题，如农民负担过重、农业资金投入不足等问题。

执法检查中存在着形式主义和缺乏实际效果的原因。有执法的大环境问题，有些法律难以实施是体制性问题，如对农民乱收费造成负担过重，这就需要政府机构改革和税制改革等措施解决。但从执法检查本身来看，主要是检查者不敢监督，怕得罪政府，缺少责任心；还有执法检查采取的方法不当，执法检查组人数太多，下去检查有关部门和地方政府层层陪同，难以深入实际了解真实情况。对查出的问题不敢揭露批评，发现了违法问题，不敢采取有效的措施追究违法者的责任。经验表明，要使执法检查取得实效，就是要对执法检查中发现的严重违法的单位和领导追究责任，并一追到底。同时让新闻媒体对违法事件曝光。

三、对司法的监督^[11]

人民代表大会能监督审判、检察机关^[12]是人民代表大会权力与西方国家议会权力很不同的特点。奉行“三权分立”的国家，议会的立法要受到司法的审查监督。而中国的人大，宪法规定它有最高的权力，所以，司法机关不能监督人大，而只有人大可以监督司法机关。

1.监督司法的理论

理论上人民代表大会是可以监督司法，但人大怎么监督司法?却一直是颇有争议的。过去人民代表大会监督司法只是听取法院、检察院的工作报告，选举罢免院长、副院长，任免法官、检察官等。近10多年来，人大在加强它的权力过程中，把眼光投向对司法机关具体案件的监督。地方人大积极开展了所谓“个案监督”的活动。产生人大个案监督的原因是:随着司法权在社会生活中发挥越来越大的作用，司法权的滥用和腐败现象日益严重。公民把越来越多的被认为司法腐败和判决不公的案件投诉到人大，认为司法机关是人大产生的，只有人大有权“管”司法机关，希望人大能维护司法公正，反对司法腐败。从人大的角度看，它处于权力扩展过程之中，目前监督政府还比较困难，所以它也乐于把监督对象对准权力比较薄弱的司法机关。

主张对司法机关“个案监督”的理论主要有:(1)司法机关对人大负责、受人大的监督，这种监督不能仅停留在工作报告上，还应体现在对司法机关的具体办案上。如果不对具体案件进行监督，就不能真正落实司法机关对人大负责，人大对司法机关的监督权。(2)人大是民意机关，近些年来，由于司法腐败严重，群众强烈要求人大加强对司法的监督。如果人民群众有冤屈找到人大，人大不管，对老百姓的申诉一推了之，或不了了之，人大就会有负人民的期望。(3)当前司法腐败、审判不公、侵害公民权利的现象严重，人大监督有利于遏止这种现象。人大比较公正，加强监督有利于落实人大的宪法职权，树立人大的权威。

2.监督司法的实践

人大实施个案监督大概自80年代中期开始。但在全国各地人大广泛开展此项监督是近四五年的事。全国人大常委会有过两起监督司法个案的案例。一起是监督“三律师案”。1989年，辽宁省某地三律师在一起刑事诉讼辩护中，被检察院指控为包庇犯罪而被逮捕。三律师和全国律师协会申诉至全国人大常委会，前全国人大常委会委员长彭真亲自指示，要求检察机关调查处理此案。在前后经过4年反复调查和专家论证后，于1992年此案得到纠正，三律师被宣告无罪。另一起案件是1997年，辽宁省朝阳市市长李朝东被指控犯有受贿罪被逮捕，引起不少市民上告，说市长是个好市长，有人诬告市长。此案反映到全国人大常委会，常委会通过信访部门的调查，督促有关部门纠正错误，市长被司法部门宣告无罪。从全国人大干预的这两起司法案件的情况看，是比较成功的案例。

近些年来，地方人大广泛开展个案监督的情况远比这要复杂得多，其中不乏成功的例子，但也有相当多的做法是不规范的。个案监督的一般做法是，地方人大常委会通过群众的申诉控告，或在执法检查、评议司法机关工作时，发现一些被认为可能有错误或徇私枉法的案件，由常委会主任会议或常委会领导决定，将其中重大或群众反映强烈的案件，交由信访部门或有关机关进行调查，或要求有关司法部门调查了解情况后，向常委会主任会议或内务司法委员会汇报。如果认为是违法的，由主任会议或有关专门委员会向违法机关提出纠正违法案件的要求，并要求将错案纠正的情况向人大常委会汇报。也有的地方通过代表评议的方式监督个案，评议法院的做法是由常委会工作机构组织人大代表到法院了解办案情况。有的对法院一段时间以来办理案件的情况进行检查，甚至查阅案卷，从中发现错案，然后要求法院汇报这些案件，由代表对案件进行评议，如果代表认为是错误的案件，法院应予以纠正。现在，地方人大开展个案监督非常活跃，形式也多种多样。

3.对监督司法的讨论和评价

地方人大开展“个案监督”的实践，对司法机关产生何种影响，难以作出全面评价。因为各地做法很不一样，效果也大不相同。应该说搞个案监督的目的是好的，有的个案监督确实起到了纠正错案、维护司法公正、防止司法腐败的作用，保护了公民的权利，得到人民群众的赞扬。但有些地方人大的个案监督由于监督者的不正确理解，使监督出现偏颇，有的地方人大监督存在地方保护主义倾向；有的个案监督成了领导的“个人监督”，办“关系案”，有的干扰了司法机关独立办案和正常的司法程序。

1999年5月，全国人大内务司法委员会向全国人大常委会提出《关于对审判、检察机关重大违法案件实施监督的决定》的议案。该议案在全国人大常委会审议中出现不同意见，同时，法律界也开展对个案监督的讨论，有的要求加强对司法机关个案监督，有的则坚决反对搞个案监督。^[13]

反对人大开展“个案监督”的主要理由有:

(1)开展个案监督有悖于司法制度改革的方向。司法制度改革的方向是使司法更加独立，人大的监督会造成对司法机关办案的干涉，这不利于司法独立。

(2)开展个案监督并不一定能实现司法公正。司法是一门专业性很强的工作，需要专门的法律知识。而人大代表大多缺少法律知识，如果代表只凭个人感觉监督案件，是很容易出错的，结果不但不能维护法制，反而会损害法制。^[14]

(3)人大个案监督容易形成个人监督。人大是集体行使职权的机构，而现在各地人大个案监督常常是人大常委会领导批案，办事机构查案。监督的案子一般都没有经过常委会的讨论，这样，人大的监督就会成为个人监督。

(4)人大的监督可能产生新的腐败。本来应由人大集体行使的职权成了个人行使职权，一旦某个人有了帮人纠正错案的权力，就会有人把腐败之手伸向这个人，这样所谓人大的监督也可能成为新的腐败点。

(5)人大代表的监督可能形成利益冲突。我国的人大代表都是兼职的，他们有不少是企业家或事业单位领导，他们的单位也会发生经济纠纷和其他纠纷，成为法院的当事人，如果人大代表又可以监督司法，就可能自己成为自己案件的监督者，造成新的司法不公正。据最高人民法院反映，在近年全国人代会期间，人大代表带到人代会上要求法院解决的申诉案件多达数百件，最高人民法院不堪重负。在这些案件中，有些案件就是人大代表本人的案件，或者是关系人的案件。

(6)个案监督会影响司法机关的权威性。法律赋予司法机关对案件有终局裁决的权力。如果人大随时可以对终局裁决的案件进行监督，提起再审，或纠正过来。那么，法院就没有终审的权威，因为人们知道法院的终审也是可以推翻的。司法判决也处于不稳定的状态，这也不利于社会经济关系的稳定。

上述意见对全国人大常委会审议“个案监督”的法律议案产生了很大的影响，使这个在1999年下半年可能被通过的法律议案被搁置起来了。但是九届全国人大常委会领导还是谨慎地赞成对司法进行“个案监督”。但十届全国人大常委会也不同意搞“个案监督”，基于对“个案监督”的不同争议，2006年全国人大常委会制定的《监督法》没有对个案监督作出规定。原则上，本届全国人大常委会的个案监督工作几乎停止。

当前，中国正处于法制变革和司法改革时期，人大对司法机关的监督实质上涉及人大与司法机关权力调整。地方人大在实践中探索，开展对司法机关的监督，对加强人大的权力，发挥人大在国家政治社会生活中的作用是有积极意义的。但是，这种监督如果不规范，不但不能达到维护司法公正和消除司法腐败的目的，而且可能对司法制度的改革产生深远的不良影响。实践中也确实有不少地方人大通过监督纠正司法错案有成功事例，人民群众也有不少期待于人大对司法的监督，但是，这是一种难以规范的权力，需要在人民代表大会与司法的权力关系总体上来考虑它们的改革，这种改革有法律和政治性的双重意义。

【注释】

[1]本文是2001年提交给荷兰莱顿大学“法律实施在中国”理论讨论会的论文，该文的英文版作为《法律实施在中国》一书的文章2002年在荷兰出版。根据近年来的新情况，对文章作了小的修改。

[2]司法机关在中国指法院和检察院，有时还包括公安机关。

[3]参见刘政、于友民等主编:《人民代表大会工作全书》，中国法制出版社1999年版。

[4]参见刘政、于友民等主编:《人民代表大会工作全书》，中国法制出版社1999年版，第791页。

[5]参见刘政、于友民等主编:《人民代表大会工作全书》，中国法制出版社1999年版，第792～847页。

[6]最高人民法院已出版解释法律的书已有数千页之厚。

[7]参见刘政、于友民等主编:《人民代表大会工作全书》，中国法制出版社1999年版，第821页。

[8]这方面的讨论文章有蔡定剑:《论立法解释》，载《中国法学》1993年第6期；袁吉亮:《论立法解释之非》，载《中国法学》1994年第4期；周振晓:《也论立法解释》，载《中国法学》1995年第1期；袁吉亮:《再论立法解释之非》，载《中国法学》1995年第3期。

[9]《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》第31、32条。

[10]如八届全国人大常委会执行检查的法律情况:1993年检查的法律有《全民所有制工业企业法》，《关于加强社会治安综合治理的决定》，《关于惩治生产、销售伪劣商品犯罪的决定》，《环境保护法》等。1994年检查的法律有《反不正当竞争法》，《消费者权益保护法》，《产品质量法》，《关于惩治生产销售伪劣商品犯罪的决定》，《农业法》。1995年检查的法律有《妇女权益保护法》，《环境保护法》，《关于禁毒的决定》，《“二五”普法决定》，《农业法》，《台湾同胞投资保护法》。1996年检查的法律有《劳动法》，《关于加强社会治安综合治理的决定》，《农业法》，《环境保护法》，《教育法》。1997年检查的法律有《森林法》，《食品卫生法》，《产品质量法》，《科技进步法》，《水法》，《农业法》。参见全国人大常委会办公厅秘书局编:《八届全国人大常委会执法检查报告》，中国民主法制出版社1993年版，第579页。

[11]指人大通过受理公民申诉等方式发现可能的错案，通过调查了解认定错案后，要求法院、检察院纠正重大违法案件。

[12]在中国，审判、检察机关被称为司法机关。

[13]1999年8月，全国人大工作通讯转载了两篇观点截然不同的文章。在“个案监督，一督到底”一文中，介绍了某地人大对一起房屋租赁纠纷案的监督，说明人大监督的必要性和监督的艰难。同时刊登的另一篇文章批评这种监督有滑向“党委办案”的老路，容易造成领导人的个人干预。有不少文章对此进行了讨论。

[14]1997年，四川省夹江县发生一起行政诉讼案，此案引起省人民代表大会代表的关注，在人代会期间，人大代表向省高级人民法院院长提出质询，有代表质问院长，为什么要受理造假者的告状?人大代表对法律的无知引起了社会的反映。被处罚者有权告处罚者是法律赋予被处罚者的权利，法院有义务受理控告，而不论被处罚者是否有理。据最高人民法院反映，这一质询案曾一度使行政诉讼案大幅度下降。