论市场经济中的立法民主化改革

论市场经济中的立法民主化改革

近20年来，我国立法取得了很大的成就，特别是进行市场经济立法，建立社会主义市场经济法律体系取得的成就，令世人瞩目。但应该看到，我国当前立法也存在不少问题，这些问题有的明显地、有的潜在地对我国法律建设产生不良影响。这些问题主要有以下两方面。

第一，以计划经济的思想和方法来搞市场经济立法，使市场经济的法律成了计划的产品。具有讽刺意味的是，市场经济的法律本身并不是市场决定的，而是按事先的一个主观的立法计划来制定的。这个计划很大程度上是由政府的各个部门依其利益提出的想要制定的法律为基础，经全国人大常委会的有关机构协调后拼凑而成的大拼盘。哪个部门的权力意识强，立法积极性高，这个部门和领域的立法也就多。反之，哪个部门上计划的立法就肯定少。或者涉及的不是一个部门管的事，或者是由几个部门共管的事，或者立法难度大、比较棘手，尚无什么利益的立法，即使市场经济十分需要，立法起来也十分困难。市场经济立法反成了部门分配权力和利益的手段，把本不合理的政府职能和政府权力用法律固定下来。^[1]它对市场经济来说焉知祸福?市场经济立法应是基于经济的发展、社会不同利益要求的结果。这种要求通过斗争最后达到妥协，法律就是这种利益妥协的协定和界限。所以，真正市场经济的法律决不是某个机关和部门事先在办公室里计划出来的。否则，它就不是市场经济的法律，或者它就不能适应市场经济的需要。

如果说立法是可以由计划产生出来的，那就意味着法律规定的内容都是事先可以由人操纵的，而不是民意决定的。那么，代表民意的立法机关怎样发挥作用?如果立法机关制定的法律不能最大地反映民意和社会利益的要求，那么，这些法律与行政规定又有什么两样?立法是体现长官意志还是民意呢?可见，这种立法体制和立法方法都很难适应市场经济立法的需要。一位法律工作者曾给全国人大常委会法工委来信，就一针见血地批评当前立法中存在的这一问题，他说:在我国立法如同生产产品，法律由有关政府部门组织起草，绝大多数未经社会酝酿和民众的参与，而是按部门的模型“浇铸”出坯件，然后由国务院常务会议“检验合格”，最后由全国人大“批发出厂”。立法机关与人民缺乏沟通。这就不可避免地出现两个问题:一是人民的立法机关的立法过程人民毫无了解；二是法律成了有关部门根据自己的部门利益，通过立法程序强加给人民的“紧箍咒”，这种产品不是根据人民的需要制造的，人民就难以接受，只能积压到最终“报废”。^[2]这就在立法过程中孕育了对法的不遵守和反抗。这种说法虽然有些过激，但在一定程度上却反映了一些实际情况。

第二，立法虽多，但立法质量不高，片面强调加快经济立法，以市场经济立法为中心，使一些部门认为立法越快越好、越多越好。所以出现了不顾主客观条件，不分析法律实施的预期效果，不讲究法律的可操作性，而片面追求立法数量，使一些法律草率出台。而另一些法律，由于部门利益之争，又迟迟不能出台。这些情况使立法应时、重复、超前与滞后并存，造成立法一定程度的无序和混乱。该有的法律没有，不该有的法律却出了不少，但不起作用。这种立法状况必须加以改变。

我国立法制度的改革目标是，随着改革出现利益多元，法律应更民主化，因而要增加公众对立法的参与，提高法律的民意含量和社会利益含量，实现从政府立法到社会立法，从官员立法到民众立法的转变。改革立法机构，增强立法能力。转变立法观念，给立法注入现代法精神。进行法典编纂，对纷繁的法律进行整合、协调、统一。

立法民主化是提高我国立法质量，并防止出现制定“恶法”的根本措施。因而必须加强公众对立法的参与，提高法律民意含量。

1979年后，我国立法向民主化方向不断迈进，立法程序不断完善。但是，我国的立法还基本上停留在少数官员立法和专家参与立法的程度上。立法决策由领导拍板，立哪个法不立哪个法，一个法是否提交通过，基本是少数领导者在决定。法律草案大部分由行政职能部门起草。广泛听取意见，吸收专家参与，还是民主集中的工作方式。领导提出法律草案，广泛听取群众意见，最后，吸收或不吸收哪些意见都是由领导决定。立法带有很深的领导意志和部门利益印记。因此，立法制度改革最重要的任务是，扩大民众对立法的参与，提高立法的民主程度，使法律真正反映民意和表现各种社会利益的妥协。

就现阶段来说，提高立法的民主化程度可以从以下三方面进行一些改革:

第一，开放法律起草资源。卢梭说，法律是公意的表现，是人民自己意志的记录。^[3]这决定法律制定的源泉来自广大民众之中，而不是来自少数官员们的头脑之中。所以，立法资源应取之于民，不管在议会中谁有立法提案权，但立法的动议和要求应从民众中来，民众的立法意图能通过议员或政府，或直接提上议会的议程。在一些国家，一定数量的公民联名，可直接向议会提出法律议案的国家也有。如英国、意大利、西班牙、荷兰、奥地利、古巴等国。

现在，我国法律案的起草基本是封闭性的。根据宪法和有关组织法规定，有权向代表大会及其常委会提出法律议案的是代表大会主席团、各专门委员会、若干代表联名、若干常委会组成人员联名、本级行政机关和司法机关等。谁有权提法律议案谁就有权要求其职能部门或工作机构起草法律草案。普通公民和社会组织是不能自行起草法律草案的，即使起草了也进不了人民大会堂的门槛。

目前，我国法律议案的大部分是由行政机关提出，因而也就是政府各部门起草的。这是造成我国立法矛盾、不协调，碰到矛盾绕着走，现实迫切需要但难度大的法律立不了，而相对不甚迫切容易立的法律立了不少，立法不解决实际问题等弊端的原因之一。部门立法也造成了“立法是管老百姓”的客观效果。现在，立法工作基本上还是政府部门和官员在做。要改变政府立法、官员立法的状况，让立法成为全社会的事、成为公民能直接广泛参与的事。

因此，要缩小、限制政府提案范围，尽可能减少行政部门起草法律议案。同时，让公民、社会组织也参与起草法律草案，并使他们起草的法律草案也能有机会通过有效途径进入代表大会或常委会会议议程。可在有立法权的各级人大常委会设立公众议案箱，接受社会组织和公民的议案，凡符合法律议案条件的，有关专门委员会应进行审议，提出审议意见向常委会报告。现在公众和普通的社会组织不能起草法律议案，或起草了也没有途径进入代表大会或常委会的议程的状况是应改变的。让立法资源取之于社会、取之于民众，而不仅仅由政府部门和官员所垄断。

第二，放开公众参与讨论。立法虽然是在人民代表大会中进行，但决不能仅仅只是人民代表大会的事，而应成为全社会的事，成为民众的事。立法是把人民的意志转变为国家意志，是人民当家作主管理国家的重要途径。所以，立法的过程一定应是开放的过程，给大众参与的过程。

1995年，我在华盛顿曾对美国国会的立法过程进行考察。国会立法专家告诉我，相对通过一个法律来说，他们起草一个法律草案要简单得多。通常他们一个立法专家一个工作日要炮制出好几个法律草案。他们只是把议员的立法意图用法律的语言表达出来。但是法律议案一旦在国会进入程序，就会立即引起社会特别是利益集团的关注。这时，有关的选民和利益团体，院外活动组织就会游说议员，表示自己对法案的意见，要求议员采取行动。这样一个法案从小组委员会到委员会，从委员会到院会，就是公众和院外活动集团不断用不同形式影响法案的过程。有时，利害关系人还会在议会委员会开会讨论法案时，当场给议员们递上一份意见，或打出标语进行抗议。法案在讨论辩论过程中，被议员们不断提出的修正案加以修改。常常是一个法案从开始提出时只有10条，到通过时变成了20条。这时，可能原提出该法案的议员也不投赞成票了，因为它被公众的参与改得面目全非。

现在，我国立法过程中虽然有征求各部门、各地方和专家意见的程序，但是在机制上还缺乏公众参与的程序和保障。立法过程对公众和社会基本上是封闭的。过去很长时间，普通老百姓是很难知道人大要制定什么法的。九届全国人大常委会决定把更多的法律公布全民讨论，但公众还是不知道人大代表和委员对讨论法律的意见，讨论中的法律矛盾和焦点在什么地方。人民代表大会会议对公众不公开，在代表大会和常委会开会期间有严格的保安措施，公民和社会组织是不能进入代表或常委会组成人员驻地接触他们的，更不能递给他们材料，对他们施加影响。曾有几次公民进入常委会组成人员驻地送材料，被视为“非组织活动”被保卫人员驱逐。当然，会议驻地是不应该随便进出，否则会干扰代表和委员们的休息，也还有安全问题。但应该有一条公众向人民代表反映意见的方便、有效的渠道。市场经济条件下新的法制是社会、民众的法，而不是政府给老百姓制定专管老百姓的法。相反，而应有更多的法律是管官员的，约束、限制政府权力的。让政府官员^[4]自己立法来约束自己是困难的。所以，公众参与立法是建设现代法治的重要条件。

为此，要开放立法程序之门，保障公民、社会组织和利益集团能通过各种合法途径参与立法过程。唯有如此，才能适应市场经济立法的需要。社会各种利益集团的存在，是市场经济条件下利益多元化的反映。法律要调节它们的关系，就应该允许它们对立法的参与。给予利益集团合法途径参与立法，是我国立法民主化的重要步骤。

我们非常高兴地看到，九届全国人大常委会委员长会议决定，今后要将一些重要的、涉及公民利益的法律都公布全民讨论，这是立法民主化的一项重要举措。但实践证明，过去这种公布法律草案全民讨论的方法，并没有取得所期望的结果。法律草案以前也有多次公布让全民讨论，但公众参与并不踊跃，也没有怎么改变立法状况，帮助提高立法质量。有关部门仍然只不过把公众意见作为一种并不是很重要的参考意见。最近公布法律全民讨论的效果也不理想，如土地管理法公布全民征求意见时，只收到600多封公民来信参与该法的讨论。而且这些公民的意见在常委会会议上只作为参考材料印发会议，并没有引起很大的作用。所以，只有公布法律全民讨论是不够的，重要的是要真正高度重视民众的意见，并确实把他们的意见吸收到法律中去。

为什么会有公民和社会组织对参与立法不热心的情况呢?这里有许多原因，如大众媒体对法律公布全民讨论没有积极宣传报道，法律只是在有关报纸上公布，很多普通百姓并不知道；公民对法律并不很懂，更难以参加讨论；作为单个的公民个人即使有意见也很难参与，因为他们担心自己个人的意见很难起什么作用。

所以，真正有效的公民参与必须以立法过程的公开为前提，让公众随时知道立法机关在立什么法，立法者在讨论什么问题，自己的意见怎么能够影响到正在讨论的问题。有这样的条件，公民才会踊跃地发表意见。因此，与法律全民讨论相配套的措施是立法过程的公开性，媒体可以公开报道人民大会堂讨论法律的情况；举行面对公众的听证会制度；公民可在媒体上发表对正在讨论的法律的各种意见；在讨论法律议案的同时，公民也有途径反映意见，如可以要求会见人大代表或常委会委员，向他们传递信息、提供材料、反映意见。

立法程序的改革就是要使公民能广泛参与、深入参与立法过程，使每个法律在制定过程都有各种不同意见、不同利益的碰撞，体现各种利益的磨合、妥协。这样形成的法律产品，才会成为名副其实的“民意”产品。在整个民众参与的过程中，一个非常重要的条件就是公民能通过中介组织或团体来参与立法。如果都是单个公民的意见，确实很难说明什么问题，也很难发生影响力。公民的意见应通过公共的利益团体来反映，只有利益团体才能真正形成对立法的有力影响。^[5]中国目前还没有形成公开的、有组织的利益团体，但是，利益团体是客观存在的，立法机关应主动建立起与立法机关联系的桥梁至关重要。利益团体也不能仅仅是一方面的，而是有相反利益团体的意见。如要制定律师法，而不仅是由律师的管理部门司法行政部门起草，还始终要有律师的参与。

第三，建立立法听证制度。公众参与立法最重要的途径是立法听证制度。所谓立法听证制度，就是在立法中为获取立法信息、资料，邀请政府官员、专家学者、当事人、与法案有利害关系的人或有关议员到议会委员会或小组委员会陈述意见，为委员会审查法案提供依据和参考。听证制度在立法中有极大的作用，美国学者基夫和奥古尔认为:听证制度通过陈述、辩论、举证，有利于发现事实；有利于听取各方面的意见，特别是有利害关系人的意见；能向公众宣传法案及其结果；能把人民的意愿告知立法者。^[6]听证制度的核心就是给公众提供直接参与立法的机会，特别是给立法利害关系人陈述意见和抗辩的权利。为了保证利害关系人在立法中参与意见，美国的听证制度规定:

(1)调查。允许利害关系人在调查中参与意见，立法机关要将法案文本及立法理由交利害关系人。

(2)咨询。当利害关系人涉及有关团体时，以咨询方式征求意见。

(3)举行会议。使利害关系人得以表达意见，提出自己的观点。

(4)辩论。由参加听证的各方陈述看法，并举证自己的观点。

(5)当事人可出具书面意见。^[7]

通过这样一些程序，充分保证利害关系人参与立法的权利也使法案得到充分的论证。

可见，听证制度是民主立法程序中不可缺少的制度，世界上绝大多数国家议会的立法程序都有这一程序。作为一种立法程序制度，我国可以直接引进这种制度，就像在行政处罚法中已引进听证制度一样。当前，我国立法中已有征求意见制度，但它与听证制度根本不同，征求意见制度只是在有限的范围内征求意见，而且主要是限于官方范围或学者范围内。听证制度是向公众特别是向立法涉及的利害关系人征求意见。

第四，建立辩论制度。在国外，讨论法案的过程实际上就是辩论的过程。我们知道，国外议会讨论法案一般有“三读”程序，所谓这种读会制度，在英文中是Successive debates，而“debate”的中文意思就是辩论。可见，讨论法案就是辩论法案。在三读中的二读主要是进行不同意见的辩论。可以说，没有辩论就没有立法程序。

我国全国人大及其常委会讨论法案的制度，大多数情况下是代表或委员们发表一通赞成、支持法案的表态性意见，然后提一些很具体的修改意见。法律的一些重点、焦点问题并不是有很多人能提出来。有时虽有人提出切中法律要害的焦点问题，提出一点不同意见，但不可能、也不允许形成争论，这样一些很重要和关键性的意见就被忽视了。前委员长彭真说，立法就是在矛盾的焦点上画杠杠。一个好的法律就是要解决社会生活中提出的问题和矛盾。问题能不能很好地解决，取决于矛盾能不能充分暴露。矛盾暴露得越充分，问题就能解决得越彻底。这样的立法就能更切合实际，在实践中行得通。怎么能做到这一点，这就要求有立法中的辩论制度。辩论制度就是要求各种不同的意见进行交锋。俗话说，真理越辩越明。不同意见的交锋过程也是各种不同利益的交锋过程，不同利益在碰撞中妥协磨合，最后的法律产品是不同意志和利益妥协的结果，实际上也就是大家承认的结果。法律被各种意志和利益者认可，它实施起来就容易得多。

现在，我们有些立法是一厢情愿，由有关部门提出后，不同利益特别是不同意见的参与较少，没有辩论，法律制定得很顺利，结果法出来后，问题仍难以解决，或触及不到问题的实质。没有辩论，矛盾没有充分暴露，更谈不上很好解决。所以，国家立了很多法，有一些法律难以实施，其中有些原因就是法律制定本身的问题。设置专门的立法辩论程序，是提高立法质量的重要条件，是立法民主化的要求和措施。

现在已经具备建立辩论制度的条件。九届全国人大一次会议后，李鹏委员长提出审议法律草案要实行三审制:一审提案人对法律草案的说明，进行初步的审议；二审在经过两个月或更长的时间里，委员们在对法律草案进行充分的调查研究之后，围绕法律草案的重点、难点和分歧意见进行深入审议；三审在专门委员会根据委员们的审议意见对法律草案进行修改，并在提出审议结果报告的基础上再作审议，如果意见不大时，即可提交表决。在这样一个程序的基础上，只要解放思想，在立法中设置辩论程序并不复杂。我们可以把第二次审议设置成辩论程序。在小组会审议的基础上，专门安排一次全体会议，就不同的意见进行一次辩论发言。相同的意见一方互相举证支持，形成不同的意见进行交锋，阐述理由。根据辩论的意见修改法案。

与辩论制相适应的是，表决法案时的动议制，对重要、有争议的法案分条表决。即表决中，对重要的法律条文有不同意见时，可以提出修改或反对的动议。一旦有人提出修正案或反对议案时，先表决修正案或反对案，再表决本案。若没有修正案或反对案时，可对法案一次表决。这种动议表决制是法律审议表决中一种必要的民主程序，它能保证法律草案审议中各种不同意见有充分的显示机会。现在全国人大及其常委会在讨论法律草案中都是一揽子交易，有时有相当多的代表或委员对法律草案的某些条款有不同意见，但也不是反对整个法律草案，没有动议分条表决制，一些大家不满意的条款也就和法律草案一揽子通过了，从而影响到法律的质量。

【注释】

[1]如按照部门、行业制定的《煤炭法》、《铁路法》、《邮政法》、《公路法》等就是这一反映。

[2]参见全国人大常委会法工委办公室编:《法制来信简报》1997年第4期。

[3]参见［法］卢梭，何兆武译:《社会契约论》，商务印书馆1984年版，第47页。

[4]这不仅是指法律草案由政府机构起草，而且各级人大代表中有许多政府官员，他们在代表大会中也是立法者并起主要作用。

[5]当然，利益团体影响立法易产生副作用是我们应力求避免的。

[6]参见［美］基夫、奥古尔:《美国立法程序》1985年英文版，第176页。转引自吴大英等:《比较立法程序》，群众出版社1992年版，第105页。

[7]参见吴大英等:《比较立法程序》，群众出版社1992年版，第510页。