紧急状态下的人大立法分析介绍

紧急状态下的人大立法^[1]

在这场突如其来的“非典“灾难面前，我们除了付出，还可以学到很多东西，特别是可以历练政府处理紧急问题的能力，提高政府在紧急情况下依法保障公民的生命财产和公民权利的水平。

一个有能力的法治政府不仅能运用法律处理好正常社会状态下的秩序和有效地保障公民权利，而且能有效地依法处理非常状态下的社会秩序和保障公民权利。政府能否在非常状态下做到依法办事，有效地处理应急情况，不滥用权力破坏法治和保护大多数人的基本权利，这是对一个政府执政能力和法治水平的考验。现代宪政国家，把紧急状态下政府能否依法办事作为法治和宪政的一个重要标志。

这次抗击“非典”，中央政府采取了一系列强有力的措施，效果是明显的。特别是在采取行政措施的时候重视依法办事。如把传染病防治法的实施提上日程，同时紧急立法，制定《突发公共卫生事件应急条例》，把应急处理突发公共卫生事件纳入法制轨道。这是政府尊重法制的表现。

但是，非常状态的出现也暴露出我国法律的严重缺位和不足，即非常情况下的政府或社会组织行使正常情况下不可能行使的特别权力的法律根据是什么?如果为处理特殊情况，对政府或社会组织的权力没有明确授权和对授权的规范和约束，只是强调情况特殊，各政府和社会组织可以各行其是、各自为政地自行采取各种措施，权力就会无序行使，社会就会出现新的混乱，人们会出现恐慌。所以，紧急状态时期迫切需要一套紧急时期的法律制度，给政府采取特别手段提供法律依据。当紧急状态出现时，只要政府依法宣布进入紧急状态，政府和社会组织就可采用特别程序，行使特别的权力。

必须指出紧急状态是一个宪政概念，不是一个行政法的概念。它是为解决社会非常状态下的政府权力运作及对公民权利必要时特别限制的授权问题。紧急状态也是一个法治概念，它是为解决社会非常状态下适用的一套特殊的法律制度和程序问题，紧急状态不是不讲法制的“特殊时期”。

制定紧急状态法是我国法律体系的应有之义。紧急状态法律制度是以紧急状态法为基本法，包括诸如制止社会动乱的戒严法、公共卫生紧急事件防治法、自然灾害救治法等为系统的一套法律制度。现在我们缺少的是一套紧急状态的基本法，没有基本法，难以解决紧急状态出现的基本问题——对政府的特别授权和对公民基本权利限权的原则、范围和程序问题。有了紧急状态的基本法，即使出现没有预想到的像非典这样的灾难，政府只要依法定程序及时宣布紧急状态，就可以采用紧急状态下的一套法律制度，行使政府的特别权力。

紧急状态法作为宪法秩序下的一套例外法律制度，是一项非常严肃的立法。它要解决一系列重大而复杂的问题。

第一，宣布进入紧急状态的条件、程序和决定宣布机构，以及紧急状态的及时解除。我国宪法规定，战争状态和戒严(全国和个别省)由全国人大常委会宣布。可见，由战争和政治动乱、社会骚乱而引起的紧急状态，由全国人大常委会宣布。如果由自然灾害和公共卫生而引起的紧急状态，可以由政府来宣布，这点比较好确定。但是，需要明确宣布紧急状态的条件和程序的具体规定。

第二，给政府或社会组织的授权。这里包括:特别指挥机构的建立，对立法和行政机关特别授权的范围和界限。紧急状态时期的特别权力涉及:紧急立法权和特别立法程序；紧急的财政权，主要是增加财政拨款和预算的变更，以及所需的特别程序；紧急状态下的行政措施和特别行政程序；对公民人身自由的特别强制措施和对公民财产的限制与征用；警察的特别使用和军队的投入使用的条件和指挥等；对紧急状态下某些现行犯罪的处理和特别司法程序；授权程序和限制；由于在紧急状态下需要处理的是大量难以预见的事情，所以在紧急状态下需要大量的授权，包括立法机关对行政、中央对地方、政府对非政府组织的授权，必须对授权的程序和范围有较明确的规定。

第三，对公民的宪法基本权利予以保护。紧急状态肯定要对公民的基本权利进行限制，但应明确限制的条件和程序，特别要规定哪些是不可限制和剥夺的权利，以及对公民权利和财产限制和征用发生纠纷时的处理救济机制。紧急状态立法的核心是要解决给政府特别授权和对公民权利予以适当保护和救济的界限问题。给政府授权要充分、有效，但又要给出必要的界限和程序限制。

立法机关在紧急状态下不是无所作为、放任政府，而是负有更重大的职责。为此，立法机关也获得一些特别权力和程序。包括宣布紧急状态，召开立法临时或紧急会议，按特别程序行使紧急立法权，立法的形式也可以多样化(可以就特定问题或特别时间的问题制定特别问题的法或特别时间效力的法)，决定对政府的授权，决定紧急财政问题，决定设立临时应急指挥机构，监督紧急权力的行使，宣布或监督紧急状态的及时结束等。

按宪法精神制定紧急状态法，人民代表大会在紧急状态时期发挥应有的作用，是建立紧急状态下的法治和保障公民权利的重要条件。

【注释】

[1]原载《法制日报》2003年5月15日。