地方立法听证调查报告内容介绍

地方立法听证调查报告^[1]

2000年3月，九届全国人大三次会议通过的《立法法》第34条第1款规定:“列入常务委员会会议议程的法律案，法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”《立法法》颁布实施前后，一些地方人大和政府在制定地方性法规、规章的过程中，进一步深入贯彻民主立法原则，采取立法听证会的方式，扩大公民参与立法的途径，取得了可喜的效果。为了便于互相交流经验，推动立法听证这一民主立法方式的广泛开展，我们对全国各地已开展立法听证的情况进行了一次全面调查。现将调查情况报告如下:

一、地方立法听证的基本情况

据收到的不完全的书面材料统计，截至2001年10月底，先后有20个省、市举行立法听证活动27次，共听证了28个法规、规章草案(其中河北省一次听证会听证了2个法规草案)。广东、上海等10个省、直辖市的人大常委会、专门委员会或者工作机构举行立法听证活动12次(其中广东省、上海市各举行2次)，武汉、沈阳等6个较大市的人大常委会、专门委员会或者工作机构举行立法听证会8次(其中武汉市、沈阳市各举行2次)，安徽、厦门等5个省、市人民政府或者政府部门举行立法听证会7次(其中湖南省、安徽省各举行2次)。目前，已有11个省、市制定了立法听证规则，有2个地方正在起草制定之中。

在地方人大立法听证活动中，由人大常委会组织的有7次，由法制委员会组织的5次，其他委员会组织的5次，由法制委员会或者法制工作机构与其他委员会联合组织的3次。

通过听证制定和修改的28部法规、规章，所调整的社会关系十分广泛，涉及经济管理与市场秩序、城市建设与管理、社会保障、教育与权益保护、行政监督等各个方面。

1.有关经济管理与规范市场秩序的9件，占举行立法听证的地方性法规、地方政府规章总数的32.14%。包括《广东省建设工程招标投标管理条例(修订草案)》、《广东省建设工程监理条例(草案)》、《武汉市外商投资企业管理条例(修改稿)》、《武汉市专利管理条例(草案)》、《安徽省保护和促进个体私营经济发展条例(草案)》、《河北省私营企业条例修正案(草案)》、《河北省个体工商户条例修正案(草案)》、《山西省盐业管理条例(草案)》、《安徽省砂石粘土矿开采管理规定(草案)》等。

2.有关城市建设与管理的9件，占32.14%。包括《贵阳市汽车维修业管理办法(草案)》、《石家庄市民心河管理条例(草案)》、《沈阳市城市房产管理条例(草案)》、《沈阳市城市绿化管理条例(草案)》、《江苏省物业管理条例(草案)》、《陕西省出租车管理条例(草案)》、《湖南省城市住宅区物业管理条例(草案)》、《厦门市限制养犬管理办法》、《青岛市城市房屋共用部位和共用设施维修管理暂行办法》等。

3.有关教育、文化、公民和企业权益保护的7件，占25%。包括《南京市民办中小学条例(草案)》、《上海市中小学生伤害事故处理条例(草案)》、《天津市人大常委会见义勇为人员奖励和保护条例(草案)》、《上海市劳动合同条例(草案)》、《浙江省实施〈消费者权益保护法〉办法(修订草案)》、《湖南省禁止向企业乱收费乱罚款乱摊派条例(草案)》、《四川省世界遗产保护条例(草案)》等。

4.有关社会保障的2件，占7.14%。这一类有:《海南省城镇从业人员基本医疗保险条例(修订草案)》、《安徽省失业保险规定(征求意见稿)》等。

5.有关行政监督的1件，即《深圳市经济特区审计监督条例(草案)》，占3.57%。

二、地方立法听证的做法

地方立法听证刚刚开始，还处于探索阶段，缺乏经验。但各地非常认真，高度重视，事先进行了认真周密的准备工作，一般都制定了比较详细的工作方案和立法听证规则，做到有计划、有步骤、有规则、有纪律、有记录、有报告，开展得比较顺利。归纳起来，基本做法是:

1.决定举行听证会

作出举行听证会的决定，就是立法听证会的正式启动。建立何种启动机制，直接关系到立法听证会的效果。地方人大常委会组织的听证会，一般由有关专门委员会在起草、审议法规草案的过程中提出，一般履行了报经主任会议批准或者主管主任同意的相关手续。委员会决定听证，一般是由委员会会议，也有的先经委员提出，由委员会主任委员或者副主任委员同意并报常委会有关领导认可。主任会议作出举行立法听证的决定时，相应地就指定了承担组织立法听证会的机构及相互分工。地方政府部门组织的听证会，一般由该部门决定，有的报经政府主管领导同意。

2.拟定听证会工作方案

为了保证听证会顺利进行，取得预期效果，各地在举行前都事先进行周密安排，制定工作方案。听证会工作方案一般包括如下内容:举行听证会的依据、必要性和指导思想、主持单位及主持人，听证会通告的发布，举行听证的时间、地点，听证的法规、规章名称，需要听证的主要内容，选择听证陈述人和旁听人的原则、方法，听证陈述人的权利与义务，听证会纪律或者注意事项，宣传报道，听证会进行的程序，听证报告的制作与提交等。如江苏省举行的立法听证会工作方案包括指导思想、听证会时间、地点、听证主要问题、参加人员、具体程序及有关守则、宣传报道、材料准备、会务工作等9个方面。

3.制定立法听证规则

立法听证规则是听证会举行过程中应当遵守的行为规范，是听证会顺利进行的保证。在已经举行的27次立法听证会中，有5次没有制定听证规则，9次从掌握的资料中还无法判断是否制定了听证规则。从现有的材料来看，制定有听证规则的省、市，有的是由人大常委会制定地方性法规，有的是由主任会议或者委员会制定长期适用的听证规则，有的则是制定只适用于当次听证会的、临时性的听证规则。当次适用的立法听证规则，大多是在听证会工作方案中加以规定。

4.发布举行听证会的通告

各地方作出举行听证会的决定之后，一般由人大常委会办公厅致函当地媒体发布举行听证会的通告，公告听证会事宜，发动公民和组织积极参与，征集听证会参加人报名。海南、沈阳等省市则由听证会主持部门直接与媒体联系，办理公告事宜。各地发布公告的时间一般在举行听证会之日前7～10天。有的地方同时将拟听证的法案在报纸上予以全文刊登，有的地方则在通告中注明法案备索。如广东省在发布《广东省建设工程招标投标管理条例(修订草案)》立法听证会公告时，先在《南方日报》上刊登法规案全文征求意见，然后又在《南方日报》上刊登举行立法听证会的通告。也有个别地方(如上海)没有发布听证会公告，而是直接从公民公开讨论中邀请听证会参加人员。

5.接受公民和组织报名，决定并通知参加听证会的人员

选择听证陈述人是听证准备中最重要的事项之一，也是关系立法听证公正、平等与否的关键程序。公民和组织在指定的时间和地点，通过电话或者信函方式报名。报名参加听证会的公民和组织都要在报名时表达自己对听证内容的基本观点、理由。各地群众对报名参加听证会比较踊跃，一般都远远超过预定的听证陈述人名额。听证陈述人员名单一般由听证组织单位决定，多数地方规定听证参加人数为15～20人，对没有被邀请为听证陈述人的，有些邀请为旁听人。组织者主要选择与立法事项利益密切相关的公民和组织，相关的专家、学者，相关政府部门的负责人或者代表参加听证会，并注意选择各种不同观点的群众参加听证会。报名先后顺序也是选择听证陈述人和旁听人的重要原则之一。主持单位在确定听证陈述人之后，一般以书面方式通知，有的地方还在媒体上公告听证陈述人的名单。浙江省举行修改《消费者权益保护法实施办法》听证会时，257人报名要求参加，其中要求发言的达124人。根据报名发言的主要观点、内容和报名先后顺序，以及支持、反对意见人数基本对等的原则，最后确定了24人作为听证会陈述人。这24人中有经营者代表、消费者代表，有医生、律师，有法学教授、高级工程师，有政府官员和个体户，其中也有作为单位的代表。

6.举行听证会

听证会一般由委员会负责人主持，有的地方由常委会主管副主任主持；政府部门组织的听证会则由部门负责人主持。听证人，多由委员会全体或者部分成员组成，有的地方还由常委会委员组成。听证会秘书或者主持人首先宣读听证会纪律或者注意事项，宣布听证的法案与主要内容，介绍主持人、听证人、陈述人及选择听证陈述人的原则。然后，主持人主持听证会，按照听证主要事项先后顺序，分别由支持方、反对方轮流发言。每个发言人每次发言都规定了时限，一般为10分钟，有的地方规定为5分钟或者20分钟。大多数地方规定旁听人员经主持人许可后可以发言，但发言时间基本上相当于听证参加人的一半，一般为5分钟或者3分钟，个别地方为10分钟。发言人数由主持人掌握。最后，由主持人对本次听证会作出小结，宣布听证会结束。听证全过程由秘书或者记录员作出详细记载。已举行的27次立法听证会有25次是公开进行的，都有诸多媒体对听证过程进行了公开采访和报道，上海举行的2次听证会没有公开举行。同时，要求媒体在听证过程中必须遵守一些规则，如在听证过程中不得采访等。

7.制作听证会报告

听证会结束后，一般制作听证会报告，主要由听证人或者听证主持人指定的工作人员负责。听证报告全面、客观地反映听证陈述人的意见和建议，围绕听证主要内容，从正反两方面展开。在报告结尾部分，大多载有主持人或者听证人的总结。有的还在记录中注明了建议或者处理意见，如《〈江苏省物业管理条例(草案)〉听证报告书》在每一项听证内容中概括了陈述人的基本观点之后，都载明了处理意见和建议，并简要说明理由。听证报告书一般都交听证人、人大常委会或者人民政府、相关专门委员会或者政府部门，人大制作的听证会报告书一般被用做了常委会的文件或者参阅材料，成为常委会审议该项法案的重要资料。

三、地方立法听证的经验

归纳、分析各地举行立法听证的成功经验，主要有以下几点:

1.抓住本地重大的、人民群众普遍关心的立法事项举行立法听证会。各地在选择进行立法听证的项目时都充分考虑到了公众的可参与性，没有选择专业性特别强的法规、规章草案进行听证。如《上海市中小学生伤害事故处理条例》、《浙江省实施＜消费者权益保护法＞办法》、《石家庄市民心河管理条例》等。从举行的20多次立法听证的法规看，绝大多数都是群众普遍关心的问题。

2.选择法规、规章中分歧大的焦点问题作为听证的主要内容。立法听证会的举办单位大多列出了听证中要讨论的主要问题，引导听证活动围绕中心问题进行，提高听证的效率和质量。如沈阳市人大在《〈沈阳市城市绿化管理条例(草案)〉立法听证会方案》中列举听证的主要内容有:(1)第2条设定的适用范围是否妥当；(2)第3条设定的绿化管理体制是否可行；(3)第9条设定的城市绿化规划编制的程序和权限是否合适；(4)第11条、第12条设定的绿化用地各项指标是否合理；(5)第4章设定的处罚的行为、种类、幅度是否适当；(6)需要听证的其他问题等。

3.切实贯彻公开原则，充分发挥媒体作用。各地立法听证活动都公开举行，允许媒体参与和报道。许多地方都为听证会准备了供公众索取的法规、规章草案及相关资料，有的在媒体发布草案。公开听证大大提高了公众参与立法的积极性，同时也使立法听证过程成为对公民的一次法制宣传教育活动，提高公民遵守，执行法规、规章的自觉性。

4.制定公正的听证陈述人遴选原则，保证各种不同意见有平等的发表机会。不少地方都规定了听证陈述人、旁听人的报名、遴选、公告、通知等程序，制定了选择听证陈述人的原则，确保公正、平等。如沈阳市的立法听证会方案中规定:参加者根据“报名举证的主要内容和报名的先后顺序，以及不同意见的发言者大致对等的原则确定”。《广东省建设工程招标投标管理条例(修订草案)》的听证程序规定:“听证参加人通过公开登报征集，限定人数为20名，根据报名的先后顺序及支持、反对意见对等的原则遴选。城建环资委可以根据报名情况特邀有关单位或个人作为听证参加人。”

5.制作好听证报告书，为立法提供依据。听证报告是听证活动的直接成果，必须是书面形式。多数地方都制作了立法听证报告，有的地方是听证情况综述形式的，但也基本上反映了听证会的全部情况。如《〈江苏省物业管理条例(草案)〉听证报告书》包括听证的主要内容、听证会的基本情况、听证会参加人发言的基本观点及处理意见和建议等三大部分。听证报告一般都呈送给人大各专门委员会、人大常委会及主任会议，为立法提供了真实的资料和信息。河北省人大举行立法听证后，采纳吸收了40多条听证意见和建议。山西省人大在立法听证总结报告中，阐明了听证会对完善法规草案的重要作用，吸收采纳了听证中提出的实行食用盐零售许可证制度、处罚规定等一些重大、合理的意见。

四、尚待改进的几个问题

同时，从调查资料看，各地听证活动还存在着一些需要进一步改进的问题，主要有:

1.听证规则比较粗糙。由于立法听证还处于探索阶段，没有实践经验和现成做法可供遵循，许多地方的听证规则还较为简单，内容不够周全，听证规则条文达到10条以上的只有3份，有的则没有制定听证规则。

2.有的听证会没有发布公告，而是直接向有关人员发出邀请，也没有公开举行，没有真正体现听证的公开精神，与立法座谈会没有多大区别。

3.听证人和听证陈述人的权利义务欠明确。不少地方没有对听证人和听证陈述人的权利义务作出明确规定，有的实际上变成主持人一个人听证，其他听证人没有发挥实际作用。

4.听证意见没有得到应有的尊重。有的听证后只是对听证记录作一简单整理，缺少应有的归纳与概括；有的听证归听证，法规规章草案该怎么修改还是怎么修改，对听证意见没有给予应有的尊重和考虑，有使听证流于形式之嫌。

尽管当前的立法听证还存在着一些缺陷与不足，但毕竟已经迈出了勇于探索的步伐，并且取得了初步效果，对提高立法质量，增强公民民主意识，促进立法民主化、科学化，发挥了重要作用。

【注释】

[1]原载《中国人大》2002年第1期，作者:蔡定剑、陈斯喜、吴国舫。
　　本报告是北京大学人民代表大会与议会研究中心同美国全国民主研究所(NDI)合作进行的“立法听证研究项目”的一个背景报告。提供给中心2001年11月在昆明举办的“立法听证国际交流会”。