健全人大法律监督机构的设想

健全人大法律监督机构的设想^[1]

随着人民代表大会立法的快速发展，加强法律实施的监督工作，备受社会关注，已被全国人大常委会提上了议事日程。要加强我国人民代表大会的法律监督工作有许多问题需要解决:比如，监督意识的提高，监督对加强民主、法制的作用，监督与党的领导的关系等问题，还有如何确定监督的对象和内容，监督的程序要具体化，还有一个特别重要的问题就是监督机构的设施。目前，我国人民代表大会及其常委会要加强监督工作不是缺少法律上的规定，不是无法可依的问题，而是缺乏专门的机构去帮助人民代表大会和它的常委会去行使宪法赋予它们的监督职权。因此，加强人民代表大会法律监督工作非常重要的方面就是要建立、健全人民代表大会的法律监督机构。

有人主张，健全人民代表大会监督机构就是要在人民代表大会设立一个专施监督的职能机构，如同一些国家的宪法法院或宪法监督委员会那样。若是这样，这一机构则只能解决法律合宪性的监督问题，而不能解决人民代表大会及其常委会的所有监督职权的落实问题。然而，要从根本上解决宪法监督问题，尚需要解决政治体制问题，如果不解决党的领导与最高国家权力机关的关系问题，不彻底理顺人民代表大会和政府的关系，人民代表大会即使设立宪法法院或宪法委员会式的机构，其作用也将是有限的。设立一个类似宪法法院或宪法监督委员会式的专门机构，只能说这是一种途径，它并不能解决人民代表大会对政府和司法机关进行法律监督的所有问题。如果要设立一个能行使人民代表大会及其常委会所有监督职权的职能机构，这与宪法、法律不符。因此，人民代表大会及其常委会机构本身与它的监督职权是不可分割的。也就是说，《宪法》赋予人民代表大会及其常委会的监督权是给代表或委员们行使的，而不能由其机构代行。如果另设一个专门机构专施监督职权，那就意味着取代人民代表大会及其常委会本身的监督权。因此，在人民代表大会专设监督职权的职能机构的主张是不合适的。

设置机构的原则是功能决定机构，而不是机构决定功能。所以，我们在考虑健全人民代表大会监督机构的时候，应该从《宪法》赋予人民代表大会及其常委会的监督职权入手。《宪法》规定的全国人大及其常委会的监督主要有:(1)监督宪法、法律的实施，撤销违反宪法的法律、法规；(2)听取，审查工作报告以及国家计划和预算的执行；(3)质询；(4)罢免；(5)特定问题调查；(6)听取、受理群众的批评意见。从宪法赋予全国人大及其常委会这些监督职权看，要加强人大的法律监督只有设立为人大及其常委会服务的工作机构，来帮助人大及其常委会有效地行使它们的监督职权，而不能直接设立监督职能机构越俎代庖。建立、健全为全国人大及其常委会行使监督服务的工作机构应分两个层面:

第一层面是健全为全国人民代表大会行使监督权服务的机构。从上述全国人大及其常委会的监督职权看，多数职权都是人大及其常委会共同享有的。但其中有两项职权应该认为只能或者主要是由全国人大行使，即全国人大改变、撤销全国人大常委会不适当的决定；听取、审议政府工作报告，监督国家计划、财政预算的执行情况。为使全国人大有效地行使这两项监督职权，建议适当修改宪法、法律，赋予全国人大法律委员会和财经委员会一定的法律监督职权，使它们能协助人大行使法律监督权。

有人主张，应同时赋予全国人民代表大会几个专门委员会以监督职权。我认为这不太合适。因为，全国人大的监督最主要的职权是违宪监督和财政监督。凡涉及立法是否违宪的问题，应统一由法律委员会审查。否则，违宪审查就缺乏统一性和权威性。

那么人大法律委员会和财经委员会监督的职权是什么呢?

第一，全国人大法律委员会除继续为全国人大审议议案和质询案服务外，应规定它有权审查判断全国人大常委会所制定的法律(包括法律解释)和所做的决议是否违反宪法，审查判断由全国人大常委会交付的被认为同宪法相抵触的行政法规、地方性法规，以及其他规范性文件是否违宪。若发现全国人大常委会立法违反宪法的，可向人大常委会提出自行撤销的建议，或请求全国人大撤销。全国人民代表大会闭会期间，若某项法律通过可能给社会造成危害，法律委员会可要求全国人民代表大会常委会作出暂缓实施的决定，待提交下次全国人民代表大会会议处置。若发现行政法规、地方性法规违宪的，可由法律委员会提请全国人大常委会通过决定撤销。若发现法规违反一般法律的，也可交全国人大常委会决定撤销。这样，《全国人大组织法》第37条第3项需做适当修改。

第二，规定全国人大财经委员会为全国人民代表大会监督工作服务所担负的任务主要是:了解、监督政府的计划、财政预算的执行，国家财政收支，国家重大投资项目和重大引进项目，发行内、外债券，货币的发行等情况。若发现违反计划、财政预算有违人民的根本利益，可向全国人大报告，并提出停止、改变或撤销建议。在全国人大闭会期间，应向全国人大常委会提出。由于人大法律委员会和财经委员会各有专门的监督任务，所以他们应该在每年的全国人大会议上口头报告监督工作情况。

第二层面是建立为全国人大常委会行使监督权服务的专门机构。建议设立全国人大常委会监督委员会。下设立法、执法、人事、信访、监督信息中心几个工作小组委员会。

立法监督工作小组。审查所有依法报请人大常委会批准或备案的各种法规是否符合宪法和法律，受理审查国家机关、社会组织和团体，以及个人控告的被认为违宪违法的各种立法和其他规范性文件。若发现有违宪法的，须请全国人大常委会交付全国人大法律委员会审议，向全国人民代表大会或常委会提出审议意见。若发现违反一般法律的行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例及其他规范性文件，可提请全国人大常委会撤销，或建议有权撤销的机关撤销。

执法监督工作小组。负责检查、督导由全国人大及其常委会制定的所有法律、决议的贯彻实施。工作对象是具有国家执法权的国家机关和国家机关工作人员，即由人大及其常委会选举、决定的国家工作人员。主要监督国务院及各部委行政执法行为，最高司法机关司法行为及判决的合法性，当发现某部门某方面法律执行不力或有违法时，可提出加强和改进执法的建议，如发现经济犯罪，可以及时了解情况或交司法机关处理，并向人大常委会和有关部门提出如何防止和治理经济犯罪的建议或措施。若发现执法中有违法行为，应通告有关机关立即停止或纠正，或提请人大常委会采取适当的进一步监督手段，如提起质询，罢免有关人员或组织特定调查，以全面了解信息，发现问题促其纠正。此外，对执法中的薄弱环节可提出加强、补充、完善法律和制度的意见。

人事任免监督工作小组。人事监督工作的对象是由全国人大及其常委会选举和决定的国家工作人员。这种监督是对党委或政府推荐为候选人或提请决定任命的国家工作人员进行必要的了解，为人大代表和常委委员们进行选举、任免提供必要的依据。对已被选举、任命的干部进行必要的考察，了解人民群众对他们的意见和反映，为人大及其常委会罢免干部提供依据。对不能胜任工作、严重失职或违法的人员，有权向人大或常委会提出免职、撤职的建议。

信访监督工作小组。负责受理人民的来信来访，接受群众的控告和申诉，督促有关机关纠正错案。有权组织必要的调查，查阅有关案卷和询问当事人。有权要求有关单位对转交的案件作出答复。现在各级人大常委会都有设立信访机构，但需进一步总结经验，将其加以完善和法律化，纳入监督工作的系统，使它成为人大常委会行使监督权的有力助手。

监督信息中心。主要担负以下工作:对国家重大决策和重大事件进行民意测验，与人大代表和常委会组成人员，以及与下级人大机关建立经常有效的联系，以便及时准确掌握代表、常委会组成人员和下级人大以及人民群众的意见和呼声；对群众反映的法律实施中的重大问题进行调查，写出报告提供给有关机关和人大常委会；此外还需要了解和掌握各种国情资料和统计数据，为全国人大常委会监督工作提供信息资源。

必须注意，以上监督工作常设机构除了监督信息中心外，应由若干人大常委会组成人员组成，并配备一定的工作人员。信访监督工作小组是每个常委会组成人员都可以进入的机构，自己根据情况接待民众的信访，以了解信息。从健全人大制度的目标来说，1982年宪法扩大了人大常委会的职权，这仅仅是从法律上加强了人大常委会的工作。真正要进一步加强人大常委会的工作，就必须使人大常委会能经常、有效地活动起来。开会是活动的一种重要方式，但只是一种有限的活动方式。人大常委会要经常、有效地活动，要靠委员在常设机构经常活动。因此，人大常委会应根据自己行使职权的需要，设立若干这样的常设工作机构，使每个常委会组成人员都可自愿参加一个或几个小组的活动。平时可进行调查研究、联系群众、视察工作等各种活动。在开会时向会议报告工作、提出议案和建议。这几个小组有个联席会议性的机构称为监督委员会，主要是协调工作，互通情况。这个委员会可以和现有的全国人大常委会下设的法制工作委员会平行。现在法制工作委员会实际是为立法工作服务，建议改称为“立法工作委员会”。这样，立法工作委员会的主要任务是为人大及其常委会制定、修改、解释法律服务，并负责法律的汇编和编纂。监督工作委员会的主要任务是监督行政、司法机关和人员是否违法，对法律的实施为人大常委会行使监督权提供服务。

【注释】

[1]原载《法学杂志》1987年第3期。这是笔者到全国人大常委会工作最早写的一篇论文，反映了对当时人民代表大会监督工作很粗浅的认识。