立法监督、对行政行为的监督及对司法的监督

人大监督什么?

(一)立法监督

立法监督是指各级人民代表大会及其常委会审查立法是否违反宪法、法律的一种监督，是人民代表大会监督的主要内容，立法监督的目的是维护国家宪法和法律的尊严，维护国家法制的统一。

立法监督的范围是:(1)县以上的各级人民代表大会有权改变或者撤销它的常委会不适当的决定。(2)全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令；县以上的地方人大常委会有权撤销本级人民政府的不适当的决定和命令。(3)全国人大常委会有权撤销省一级国家权力机关制定的同宪法、法律相抵触的地方性法规、决议；县以上的地方人大常委会有权撤销下一级人民代表大会及其常委会的不适当的决议。(4)全国人大常委会有权纠正、撤销最高司法机关和最高行政机关在具体运用法律过程中所作的不符合立法原意的司法解释和行政解释。

需要指出的是，虽然立法监督与宪法监督有很大程度的重合性，但不能认为两者是同一的。至少有两点理由可说明:

第一，宪法监督一般是由某个特定权威的专门机构来实施，有的国家是最高代表机关，有的国家是普通司法机关，还有的国家是特设的宪法委员会。而我们这里说的立法监督显然不是某个机关的事，它除了全国人大撤销它的常委会不适当的法律和决定，全国人大常委会撤销国务院和省一级的违宪、违法的法规以外，还包括省、县级人大常委会可撤销本级政府和下级人大及其常委会不适当的决议等。从行使监督权的主体讲，立法监督比宪法监督的范围广些。

第二，从监督的形式看，立法监督就是对制定法律和规范性文件的行为实施监督，宪法监督不仅对立法性行为实施监督，而且对违反宪法的其他行为实施监督。例如法国的违宪监督范围还包括审查共和国总统和议员选举的合法性，我国的宪法监督还应包括监督党是否在宪法法律范围内活动。这显然都不属于立法监督的范围，由于我国宪法监督和立法监督是同一主体行使，所以，模糊了人们对两者的区别。

立法监督的方式。宪法规定我国法律生效有三种类型:第一类，自行颁布生效。如全国人大及其常委会制定的法律，国务院制定的行政法规属于此类。第二类，自行颁布生效，但要报请备案。如省、直辖市的人大及其常委会制定的地方性法规，要报全国人大常委会备案。第三类，报请批准生效。如民族自治区的人民代表大会制定的自治条例、单行条例，报全国人大常委会批准，自治州、自治县人大制定的自治条例、单行条例，报请省或自治区人大常委会批准生效，并报全国人大常委会备案。对上述三种不同形式生效的法律，监督也应具有不同的方式，对自行颁布生效的法律，监督只能是事后性的。对报备案的法律，当然也是事后性的，但备案单位应在一定期限内对报备案的法律应进行审查，确定是否违宪。否则，超过一定期限就不能再宣布法律违宪了，这样有利于保证法律颁布实施后的稳定性。关于这一点有待于法律上的完善，法律报批准既是一种立法程序，也是一种事先监督的方式，但是，法律一旦经上级人民代表大会批准生效后，该级人民代表大会就不应再行宣告该法律违法。

(二)对行政行为的监督

对行政行为的监督也是法律监督。所谓行政行为是指行政机关依法律规定的职权或法律授权的范围作出的具有法律效力的行为。行政行为的违法一般具有两个特点:一是行政行为的作出是否有法律依据和是否遵照法定权限；二是行政行为的法律后果是否侵犯公民的权利。由此可见，人民代表大会对政府行政违法行为的监督，其实质也是法律监督。有些西方国家对行政行为的监督由普通的或专门的司法机关实施，就是因为它是执法中的法律性监督，我们指出人民代表大会对政府行政行为的监督，是想说明人民代表大会并非对政府所有行为都能实施监督，而只能对政府是否依法定职权和抽象行政行为进行监督，在此以外的领域，政府有广泛的自由决定权，人民代表大会不应干涉。

那么我们在研究人民代表大会对政府监督的问题时就应注意划分人民代表大会对政府实施监督权和政府自由决定权的界限。在西方国家，议会对政府行政行为监督的内容和范围主要有以下三方面。

第一，对政府滥用职权监督。政府依法律规定或明文授权，对行政事务具有在法律规定范围内的广泛自由裁量权，只要不违反法律，政府行为不应受到来自议会或法院的干涉。但是，一旦政府行为违反了法律保障公民权利或对民主制度造成损害，议会或法院就要动用它们的监督权力。由于政府经常在应付各种复杂情况和紧急事变，加上行政权力本身总显现一种自我膨胀的性质。因此，政府总不甘愿受议会事先用法律圈定的活动范围的束缚。这样，议会对政府滥用职权的监督就成为行政行为监督的主要内容。

第二，财政监督。钱，是任何政府活动的物质基础和力量源泉。议会控制政府的钱包，犹如掌握了政府的动脉。西方早期议会的主要职能是控制政府的税收和支出，因而有“钱包议会”之称。

在英国，议会对政府财政监督主要是通过审查、批准下述四个财政法案实现的:(1)每年7月底通过的岁入法案；(2)税收建议和预算书；(3)拨款法案；(4)决算书。此外，议会对政府制定的长期经济、社会发展计划，可通过辩论方式实施控制。

第三，控制外交权和战争权。外交和战争决策具有迅速、果断、秘密的特征。虽然资产阶级议会很早就获得了此项监督权，但一直很少问津。近几年来，美国议会和政府展开了外交和战争权上的激烈争夺，20世纪50、60年代美国政府曾绕过国会发动了越南战争、朝鲜战争等。战争失败教训了美国人，于是国会开始重视对政府自我膨胀的战争权进行限制。1973年国会通过了《限制总统战争权力法案》，它要求总统动用美国武装部队的任何决定必须在48小时内报告国会，武装部队必须在总统报告国会后的60天内停止行动等。1986年开始的美国国会对里根政府“伊朗门”事件的调查，也反映了国会企图监督政府外交的立场。

我国的人民代表大会如何实施对政府行政行为的监督?监督的内容和范围如何?现行法律规定的内容是:各级人民代表大会有权审查批准各自管辖区域内的国民经济和社会发展计划以及计划执行情况的报告；审查和批准国家预算以及预算执行情况的报告；听取政府工作报告。各级人大常委会在闭会期间能审查国民经济、社会发展计划、国家预算在执行过程中所作的部分调整方案；监督政府的其他工作。

按理说，我国的人民代表大会与西方国家三权分立的议会相比，应具有更广泛的监督权。人民参与决定国家事务和监督政府实现自己的意志的广度和深度，反映了人民群众当家作主、管理国家的程度。可是在相当长的一段时间内，我国的人民代表大会监督政府的广度和深度，远不如西方资产阶级国家议会对政府的监督，这与我国人民代表大会制度的性质不太相符合。事实也说明，由于政府的一些重大决策没有置于人大监督之下，以致造成违背人民的根本利益和一些不该发生的重大损失。因此，有必要加强人民代表大会对政府的监督，适当扩大人民代表大会对政府的监督范围，并加以具体化，借鉴外国的经验，总结我国人民代表大会监督工作实践中提出的问题，加强人民代表大会对政府行政行为监督的主要内容和范围应是:

1.加强财政监督。应在思想上明确，加强财政监督是加强人民代表大会对政府监督的重点内容。现行宪法已规定了人民代表大会对政府经济、社会发展计划和预决算行使监督权，要使这些监督成为实质上的而不是形式上的。一方面，要完善现行的监督审查制度，预算在提请人民代表大会审议时应详细列举项目和投资数额，应明确肯定被人民代表大会通过的预算具有法律效力。因此，在审查决算时要严格把关，发现擅自突破的，如不能充分说明正当理由，应追究有关人员的法律责任。

另一方面，要增加人民代表大会审查政府下列财政项目的权力:(1)税收。改变我国目前绝大多数税收法规、政策都由政府自行制定自我执行的状况。除非对政府专门授权，凡国家税收方面的实体法，都应由全国人大及其常委会制定，并要求政府每年向全国人民代表大会报告国家的收入和增收情况。(2)重大拨款项目。凡政府需要投资的重大项目，必须将该项目的可行性报告和投资数额，提请人大审查批准，人民代表大会在必要时可组织专家进行调查或书面审查。法律上还应对什么是“重大项目”加以明确，确定“重大项目”的指标指数时，应把项目投资总数和年度投资数一并考虑进去。(3)国家一切内外债的发行，应报人大批准。人民代表大会在必要时可限制发行内外债的总数和年度数额。(4)其他重大财政项目的控制。如行政经费和行政工作人员工资总数，货币的发行，重大对外经援和军援项目。

2.加强对工作报告的监督。听取政府工作报告是人民代表大会监督政府的一种重要形式，但是现在有的地方，政府报告工作也成了例行公事，政府到时只要向人民代表大会提出报告就了事，代表们最多议论议论也就完了，应该考虑如何完善现行的报告工作制度，特别需要考虑以下几个问题:

第一，工作报告是政府主动提出的，政府报喜不报忧怎么办?

第二，工作报告应有基本的格式和写法，应规定出政府报告工作的主要内容和范围，这样代表或委员们能在平时注意这方面的调查，审议起来也方便，并能与往年的工作比较。

第三，也是最重要的一点，工作报告是对政府一年来工作情况的总结，法律规定人民代表大会可以审查通过工作报告，有“通过”就意味着也可能有“不通过”。倘若人民代表大会不通过工作报告，那会意味着什么法律后果呢?法律没有规定，我认为“不通过”决不是对报告本身修改一下的问题，而意味着代表对政府一年的工作不满意，就是说，政府没有很好地向人民代表大会负起责来，一个不负责任的政府应承担什么法律后果呢?作为一个法制完备的国家应该对此作出规定。

3.加强对“重大事项”的监督。国务院和地方各级政府在作出全国或区域范围内的重大事项的决策或采取行动时，除非紧急情况，应报人大常委会批准，加强人民代表大会对政府决定重大事项的监督应考虑:

第一，法律应规定全国人大常委会有监督国务院决定重大事项的权力。现行宪法只规定了省、县一级的人大常委会有讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项的权力，没有规定全国人大常委会该方面的权力，这可能是考虑宪法已对全国人大及其常委会决定重大事项的权力作了些列举，如全国人大有权决定战争与和平问题；决定特别行政区域的设立及其制度，批准省、自治区、直辖市的建置等。全国人大常委会有权决定向外国缔结条约和重要协定的批准与废除，等等。但是，仅有对法律所规定的那些重大事项的决定是不够的，还有如政府在作出涉及国家政府机构、经济体制方面的重大变动，有关公民权利的重大事项等，提交人大常委会审议是必要的。

第二，确定“重大事项”的范围。许多在人民代表大会工作的同志反映，在实践中对什么是重大事项难以确定。如果我们想列举出什么是重大事项，恐怕是困难的，因为重大事项的内容是不确定的，它会因时间、地点的不同而不同。什么是政府工作的重大事项，我们认为可从下列原则或标准出发去确定，除现行法律已明文规定的，如国民经济、社会发展计划，财政预决算事项外，还有:

(1)涉及国家和政府体制、机构的重大变革，如国家所有制形式、经济体制的重大变革；政府机构和人事制度的改革，国家行政人员和行政编制的总数和规模等。

(2)涉及全国和本行政区域内公民基本权利和经济利益的事项，如工资物价问题，限制公民权利的行政措施，等等。

(3)人民群众普遍关心和迫切需要解决问题，如涉及群众安全的核电站建设，大型防洪、水利工程设施的建设，重大灾害事故的处理等。

4.加强对滥用职权和严重官僚主义行为的监督。政府中的滥用职权和严重官僚主义是国家民主制度的一大祸害，它给国家和人民生命财产造成的损害越来越惊人。人们记忆犹新的有“渤海二号”事件，大兴安岭特大森林火灾事故，首都机场大量进口货物无人认领，江西省省长倪献策滥用职权违法犯罪，等等。减少、避免官僚主义最重要的制度措施之一就是加强监督。在监督制度中，人民代表大会的罢免是较其他行政、党纪监督更严厉的手段，行使罢免权能有效地抑制滥用职权和官僚主义行为。因此，人民代表大会应善于使用质询和罢免手段来实现它对政府的监督。

必须强调，人民代表大会对政府行政行为的监督应把握合法监督与不当干涉政府工作的界限。人民代表大会对政府行政行为的监督必须严格依法办事，人民代表大会只能站在法律的角度监督政府是否有违法行为。对政府组织行政管理的具体活动，只要不违反法律和人民的根本利益，人民代表大会就不应干涉。人民代表大会对政府的监督必须有法律依据和遵照法律程序。所以，我们强调人民代表大会监督的法律性、间接性和事后性，以防止人民代表大会对政府的不适当干涉。

(三)对司法的监督

这是指人民代表大会对人民法院、人民检察院在司法工作中是否严格依法办事实施的监督，特别是对它们严重违法造成重大冤假错案所实施的监督。人大对司法机关的监督包括:通过听取工作报告了解司法机关执行法律和有关司法政策的基本情况，并通过作出有关决定指导司法机关工作；督促检查司法机关纠正由人民代表大会转交的人民群众的申诉和控告；对群众检举控告的在司法过程中有贪赃枉法、违法犯罪行为的司法人员给予罢免或撤职。但是，司法人员在侦查、起诉、审判、执行过程中的违法行为，由各级人民检察院实施专门的司法监督。

实践中，加强人民代表大会对司法机关的监督应重视解决两个困难:一是人民代表大会监督与司法机关独立行使司法权的关系；二是人民代表大会监督与党对司法机关领导的关系。

1.正确处理人民代表大会监督与司法机关独立行使司法权的关系，使人民代表大会对司法机关的监督不失职、不越权。

现在有部分在人民代表大会工作的同志主张，加强人民代表大会对司法机关的监督，就要使人大有直接纠正司法机关错案的权力。人大是权力机关，司法机关就应听命于人大。这些主张是不对的，人大对司法机关的监督不是无限的，而是有法律界限的。界限就是不妨碍司法机关依法独立行使司法权。可是有人说，《宪法》规定司法机关依法独立行使司法权，“不受行政机关、社会团体和个人的干涉”，是针对行政机关、社会团体、个人而言，而不是针对人民代表大会的，因此，人民代表大会干涉司法应认为是正当、合法的。

当然，我们不敢贸然去揣测上述《宪法》的意图。但我们不能这样去理解法律:对国家机关法律没有明文禁止的，即为合法的。我们的人民代表大会制度与西方国家的三权分立制度固然有着根本的不同，因而不存在人民代表机构不能监督司法机关的事。但是，人民代表大会制度决不意味着完全否认国家机关之间存在职能分工的必要。其实，我国宪法已明确规定了人民代表大会和司法机关的职责和分工。各自都必须依法定的职责来行使权力。如果说，正是因为法律上职责规定不明的地方，才产生人民代表大会能不能干涉司法机关的问题。那么，各自行使职责的法定方式可以完全排除人民代表大会可以直接干涉具体司法案件的可能。人民代表大会对司法机关监督的法定方式就是:听取工作报告、质询、罢免、特定调查等。显然，这些方式没有允许人民代表大会去直接插手案件的处理。

如果承认人民代表大会可以直接干涉司法案件的话，那么就可以推出某一地方人大常委会的意志可以高出国家基本法律的错误结论。如果人民代表大会也去对具体案件作判断，而判断一旦与法律有出入时，那就得服从该级人民代表大会而不要服从法律了。有人说，鉴于我国目前司法人员素质较低，人民代表大会干涉可减少、防止错案。这种理由并不是充分的。就素质而论，我国司法人员素质是较低的，但是，我国人大代表的素质也较低，而且就法律专业知识来说，比司法人员懂得更少。这样人大代表对犯罪的认识就难免更多地带有感情和道德的色彩，而判案则需要更多的理智和专业知识。可见，扩大人民代表大会对司法机关的干涉无助于减少、防止错案，甚至产生相反的结果。许多信访材料和司法统计表明，非司法机关和人员干涉而造成的错案比司法机关和人员自身造成的错案要多得多。真正由司法机关人员不懂法或贪赃枉法铸成错案的是少数，而且错误的出入相对小些，纠正起来也容易些。

目前，我国司法机关依法办案的独立性，不是太多而是太少。基层司法机关办案人员往往要受到来自多方面的干扰，如果再加上人大常委会的过多干预，司法机关将无所适从。还有些同志设想，以人大常委会的监督来取代现在党的政法委员会对司法机关所起的作用，在体制上就顺当了。这种设想也未必妥当，从我国法制建设发展的总要求看，保证司法机关更好地依法办事，应主要是提高司法机关的地位和权威性，提高司法人员的素质和责任，逐步扩大它依法独立行使职权的能力，而不仅仅是改变一下司法机关的从属关系。

强调人民代表大会对司法机关的监督不应直接处理司法案件，可能会使有些同志担心，这样做司法机关违法乱纪制造的错案将难以纠正。这种担心是没有必要的，人民代表大会只要善于使用现有的监督武器，是完全可以迫使司法机关依法办事、纠正错误的。人民代表大会对司法机关的可能错误的案件，可依次采用下述监督方式:建议有关机关复查处理，并要求报告处理结果，如果司法机关不予理睬或敷衍了事，代表或委员们可对案件提起质询，如果司法机关对代表或委员们的正确意见仍不予重视、坚持错误，该级人大常委会可以向上级人大常委会报告，要求上级人大常委会督促同级司法机关采用审判监督等方式；对特别重大或有影响的案件，人大常委会也可以组织特定问题调查委员会，对案件和有关司法人员的严重违法行为进行调查，作出相应的决议。人大常委会可以对经查证确实，坚持错案不予纠正的和不服从人大监督的司法人员，予以罢免或撤职，对有犯罪行为的，建议追究其刑事责任。一般来说，只要善于正确运用上述监督手段，人民代表大会足以达到有效监督司法机关的目的。

2.正确处理人民代表大会监督与党对司法机关领导的关系，使人民代表大会敢于监督，确保司法机关依法办事。

在人民代表大会监督工作的实践中，普遍反映最大的困难是，人民代表大会监督与党对司法机关的领导关系不好处理，监督会监督到党委或政法委员会头上。因为有些地方，重大案件都是经党委或政法委讨论决定的，有的地方把党委、政法委员会对司法机关的领导具体为:对重大案件的审批权；对“严打”范围内的案件“把关”；对经济犯罪案件“把关”。这样，一旦铸成错案，监督司法机关就有两个困难:其一，不能直接对司法机关行使监督权；其二，错误不是司法人员造成的，唯司法人员是问是不恰当的。

解决这些问题的办法是:

(1)需要在政治体制改革中进一步理顺党对国家机关的领导关系，改善党对国家机关的领导方式。分析造成党直接干涉司法案件的原因，与党长期以来形成的领导体制、方法有关，也与我们一些同志对党的领导存在错误理解有关。因此，有必要进一步明确，党对司法工作的领导主要是:第一，路线方针政策的领导。党通过调查、分析、总结社会治安和违法犯罪的情况，及时提出司法方面的方针政策，并尽量将其转变为国家的形式，作为国家的司法政策来指导司法机关的活动。第二，对司法机关发挥监督保障作用。党通过司法机关内部的党组织，监督检查司法机关及司法人员是否严格依法办事，是否有贪赃枉法行为，对司法机关中违法的党员给予党纪处分；教育党的司法干部忠于法律、忠于人民，培养他们秉公执法、不徇私情的品质。

(2)人民代表大会应敢于坚持依法办事，善于行使监督权。有些在人民代表大会工作的同志，怕人说监督是与党委“唱对台戏”。因此有必要使他们认识到，人民代表大会的监督是宪法赋予的职权，不监督就是失职。人民代表大会应对人民抱着高度负责的精神，敢于依法进行监督。对党的机关不当干涉造成的错案，人大常委会可通告有关党组织案件处理失当的情况，建议予以纠正，若有关党组织坚持其立场，人大常委会可向上级人大常委会或上级党组织反映情况，必要时可径直向全国人大常委会或党中央反映情况。

(四)对国家机关组成人员的监督

国家机关组成人员是指由人民代表大会和常委会选举、决定任命的各级国家机关组成人员。在中央一级它是指:国家主席、副主席，国务院总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长，中央军委主席和军委其他成员，最高人民法院院长、副院长、审判员、审判委员会委员和军事法院院长，最高人民检察院检察长、副检察长、检察员、检察委员会委员和军事检察院检察长。人民代表大会对国家机关组成人员行使监督权适用的条件:有犯罪行为的；有违反宪法行为的；有严重渎职和官僚主义行为的；有决定政策和处理案件重大失当的。

对国家机关组成人员监督的主要方式是质询和罢免。

在西方国家，议会对国家高级官员适用弹劾制度。弹劾是议会对有违法犯罪的国家元首、政府高级官员和法官提出控告和审判的法律制度。弹劾权的适用条件，在一些国家仅限于犯罪行为，如英国对一切犯罪行为都可以提出弹劾。美国弹劾限于叛国罪、贪污渎职罪、重罪、轻罪四种犯罪行为。在另一些国家弹劾还适用于政策上的失误，如法国，弹劾只限于职务上的违法行为。德国规定违宪、违法行为可引起弹劾案。

把我国人民代表大会的罢免权与西方国家议会的弹劾权比较，我们发现，主张在我国建立专门弹劾制度值得研究。弹劾和罢免虽各有不同的地方，如弹劾带有一定的司法性质，弹劾通常要由议会组织弹劾法庭进行审判，有的要交给宪法法院或普通法院进行审判。弹劾不但可免去职务，还可以定罪。但是，这些区别都不是实质性的，弹劾和罢免的性质和作用，适用的对象和条件基本上是相同的。其实，一些国家的弹劾就完全相当于我们的罢免制。我国的人民代表大会对选举产生的官员罢免虽然不能对犯罪的官员定罪，但人民代表大会罢免其职务后，并不免除司法机关可依法追究其刑事责任。人民代表大会只有在常委会需要对代表大会选举产生的领导人进行监督时，才可以采用弹劾制，代表大会对自己产生的官员适用罢免。所以，我国需要进一步完善现行的罢免制度，同时建立常委会的弹劾制度。

【注释】

[1]原载《全国人大常委会办公厅研究室材料》〔1987年〕。

[2]《中华人民共和国宪法》第5条。