人大监督在探索中发展所经历的过程

人大监督在探索中发展^[1]

20年来，我国人民代表大会制度建设获得了长足的发展，这在很大程度上取决于人民代表大会监督权的加强。总结20年我国人民代表大会监督工作走过的路，可以概括为经历了三个发展过程:

在80年代中期以前，人民代表大会忌讳谈监督，一讲监督会引起被监督者主要是行政机关的反感，有的指责人大监督“是多了一个婆婆”、“挑刺”、“找麻烦”。由于行政官员在认识上不能接受人大监督，监督工作基本没有开展起来。

80年代中期以后，是羞羞答答谈监督，当时流行的口号是“寓支持于监督之中”，“寓监督于支持之中”，人民代表大会一讲监督非要加上是“支持”，否则怕行政机关接受不了。这时虽然可以讲监督，但不敢理直气壮地讲。

90年代中期以后，人民代表大会已是理直气壮地讲监督。今天，监督工作在80年代中期开始探索多种监督形式的基础上，呈广泛、深入、强势发展之势头。

可见，人民代表大会重建20年来，人大监督权的行使走过的是一条艰难、曲折的路，是一条在不断探索之中前进的路。

一、监督工作探索的历史

1979年，第五届全国人民代表大会第二次会议修改1978年宪法，同时制定了选举法和地方组织法，对人民代表大会制度作了重要改革，其中重要的内容就是强化人民代表大会的监督权:(1)加强全国人大常委会的监督职能，赋予它有权监督宪法实施；有权审查批准国民经济计划和预算在执行过程中的部分调整方案；有权对国务院各部委提出质询。(2)为使人大常委会行使好监督权，规定常委会组成人员不得担任行政、审判、检察机关的职务。(3)全国人大还设立专门委员会，以便开展经常性的监督工作。在县以上地方人大设立常委会和在设区的市以上地方人民代表大会设专门委员会等，都是加强人民代表大会监督的组织措施。

虽然在宪法和法律上加强了人民代表大会的监督权，但在人民代表大会重建后相当长的时间内，对人民代表大会监督权的行使存在严重的抵触情绪。所以，那时人民代表大会一讲监督就有“挑刺”、“找麻烦”、“多此一举”之说，人民代表大会在各种抵触情绪面前，不敢于监督，更不善于监督。所以，在80年代中期以前，人民代表大会的监督工作没有怎么开展，监督工作仅限于视察、听取工作报告和汇报等。

1986年，六届全国人民代表大会第四次会议上，人大代表对我国法律实施状况不好，法律监督工作不力现象有较集中的反映。于是，委员长会议决定由陈丕显、黄华副委员长主持就如何搞好监督工作进行调查研究。在调查研究后提出了加强监督工作的若干建议:加强监督工作当前应主要提高对监督工作的认识；人民代表大会的监督主要是对违反宪法、法律行为的监督；加强监督要研究制定监督程序方面的法律。副委员长的调查报告还指出，人民代表大会的监督涉及整个国家的政治体制，有些问题需要在政治体制改革中加以解决。

根据委员长调研提出加强人民代表大会监督的主要内容是对法律实施监督的思路，1987年，全国人大常委会开始进行法律实施状况的调查研究，这就是执法检查的开始。1988年，七届全国人大常委会制定工作要点，把有选择性地开展对一些重要法律的实施情况进行检查列入工作计划。这时，执法检查后只向常委会提交一份书面报告。1990年开始，全国人大常委会开始将执法检查的报告列入常委会会议议程，并进行审议。到1991年，万里委员长明确提出，要把执法检查放到与立法同等重要的位置，从而使执法检查工作受到更为普遍的重视。1993年，为了规范执法检查行为，提高对执法检查工作的实效，全国人大常委会制定了《关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定》，使执法检查工作规范化、法律化。今天，执法检查已成为上至全国人大常委会，下至县级人大常委会的一项重要的、经常性的监督工作。每年列入工作计划，下大力气组织实施，并努力提高监督实效。

80年代中期以后，由于人民群众对法律实施状况不满的呼声日趋强烈，要求人民代表大会加强监督的呼声也日渐高涨。地方人民代表大会开始探索“一府两院”可以接受的监督形式。大约在1986年前后，河南、辽宁等省的县人大常委会开始组织人大代表对县政府部门下派乡镇的机构——“七站八所”的工作进行评议。这一监督形式在全国逐步传播开来。由于评议工作并没有明确的法律规定，有些地方这项工作本身开展得也不太规范，乃至有人对评议工作的合法性提出质疑，评议工作处于自我发展状态。

1992年，彭冲副委员长在“人民代表大会制度研究和宣传工作座谈会”上指出:评议“一府两院”的活动，“实践证明是人民群众创造的社会主义民主政治建设的一种好形式，是代表执行职务进行监督的一个重要途径，也是密切联系群众和加强廉政建设的措施”。^[2]全国人大常委会领导对评议工作的充分肯定，使评议工作很快成为全国各地人大普遍的监督方式。评议的范围越来越广，评议的级别越来越高，评议工作程度越来越深。现在，许多省级人大都开展了评议“一府两院”的工作，如海南省、陕西省开展对“一府两院”的工作进行评议，取得了显著效果。^[3]

述职评议是从代表评议发展起来的一种特殊评议方式。它是地方人大常委会对任命的干部进行监督的有益尝试和探索。这项监督大约1988年从浙江杭州等地开始搞起来。述职评议就是常委会要求“一府两院”由自己任命的干部向它报告本届任职以来的执法、廉政等方面情况。由常委会组成人员在调查研究的基础上对其工作进行评议。常委会的评议意见反馈给述职干部，促其进行整改。述职评议在1992年以前只在少数几个省实行，大概到1994年前后，迅速在全国扩展。现有20多个省开展了对省级厅(局)负责人述职评议，全国的每个省都有部分县级人大常委会开展了这项工作。

1987年前后，河北、河南等省人大常委会开始推行部门执法责任制的探索。90年代初，吉林、河北等省人大常委会督促司法机关建立错案责任追究制度。另外，广东、湖北等省还创造了法律监督书的监督方式。这些监督方式由于其合法性有较多的存疑，因而使用范围有限。

人民代表大会监督工作的探索，极大地丰富了人大监督工作的内容，大大增强了人民代表大会的权威，扩大了人民代表大会在群众中的影响。

1989年，七届全国人民代表大会第二次会议在总结过去几年人大监督工作经验的基础上，提出了加强人大监督的几点意见:

一是强调对财政监督的重要性，要求审查批准计划和预算及其执行情况，是人大对政府工作监督的重要内容。为做好审议，要求这些报告提前送交代表。计划预算一经批准，政府必须遵照执行。

二是肯定了听取审查工作汇报的监督方式。两个月一次常委会可根据需要听取审议国务院及其部委和“两高”的工作汇报。这是常委会工作监督的基本形式。听取汇报要认真审议，但一般不作出决议。

三是每年第三季度由国务院向常委会作计划预算执行情况的报告。

四是提出人大监督“两院”工作，不直接处理具体案件。对“两院”工作有意见可通过提质询或询问等方式，具体纠正错案，由法院、检察院严格依法去办。

对监督工作这些经验的总结，反映了当时人大对加强监督工作谨慎的积极探求态度。它表明全国人大常委会把监督工作摆上重要的议事日程，但非常强调监督权要严格依法行使。

80年代后期，随着社会各界对加强法律监督的呼声日趋强烈，人大代表在人代会期间连续几年提出制定监督法的议案。1990年，在中共十三届六中全会决定中和七届全国人大三次会议通过的全国人大常委会工作报告中提出要抓紧制定《监督法》。这年5月，在全国人大常委会办公厅成立了《监督法》起草组。经过3个多月的起草，完成了草案征求意见稿。该草案稿对人大监督的原则、监督的对象、内容和范围，监督的形式和程序，以及宪法监督、财经监督、人事监督、司法监督的范围和程序作了规定。监督草案在完善监督制度方面有些新的突破，如规定了宪法监督的内容和程序，包括对规范性文件的审查，接受违宪控告，裁决国家机关权限争议等方面的程序作了规定，使违宪审查有了可操作性。在听取工作报告方面，规定了工作报告两次不被通过，“一府两院”领导人就要承担责任，应向代表大会提出辞职。在计划预算监督方面，明确列举了代表大会应重点审查的项目，对常委会审查批准国家计划和预算所作部分调整的数量也作了明确的规定。草案还对撤职、弹劾、罢免程序作了规定。

《监督法》由于涉及人民代表大会与党和政府的关系这一政治体制问题，法律草案在提交全国人大常委会党组会议讨论时，可能是考虑到出台条件尚不够成熟，将其予以搁置。《监督法》虽然没有出台，但它的起草第一次对人民代表大会重建以来开展监督工作的经验进行了系统总结，推动了人大监督工作的研究和人大监督工作的开展。许多地方人大积极开展监督工作的探索，并在总结自己监督工作经验的基础上，制定了各种地方人大监督工作法规。这些法规有:一般监督工作条例，如某某省人民代表大会监督条例。还有一些特别性的监督法规，如执法检查条例、计划预算监督规定、对司法案件实施监督的规定、评议工作条例、述职办法等。地方监督法规的制定，对促进和规范地方人民代表大会的监督工作起了一定的作用，但也存在形式主义的问题，许多法规只是现行法律有关规定的转抄和综合，而缺少对有关监督权的具体化、程序化的内容，使得一些监督权仍难以操作而停留在纸上。

此后，制定《监督法》的呼声一直不绝于耳，每年全国人大会议期间都有若干代表团或代表联合提出制定《监督法》的议案。八届全国人大常委会立法规划也将其列入，但《监督法》实际上是难以提上日程，直到1997年九届全国人大换届选举前，委员长建议将《监督法》提上日程，组织班子进行了一些起草工作，但由于不久就换届了，《监督法》的起草再次搁置。

80年代后期以来，加强人大监督的呼声强烈，反映了人民群众对法律实施状况的不满和对人大寄以希望。但是，把人大监督工作的加强和改善都寄希望于《监督法》的制定，是有些走入误区的。其实，人大监督不力的状况虽然与监督法律不完善有关，但主要并不是法律的问题，而是政治体制问题。我国的现行宪法和法律赋予了人民代表大会足够大的监督权，可是，那些要求制定《监督法》的地方人大并没有很好地去行使、用足法律上赋予它的权力，而是企图靠制定一个《监督法》一劳永逸地解决监督问题，是很不现实的。

二、九届全国人大监督的进展

90年代中期以来，人大监督工作取得了一些重要的新进展。全国人大常委会强调指出，要把对法律实施情况的监督工作放到与立法工作同等重要的位置上。随着依法治国，建设社会主义法治国家方略的确立，各级人民代表大会加强了监督工作的力度，已经敢于理直气壮地开展监督工作，而不是羞羞答答地讲监督了。形式多样的监督——执法检查、代表评议、述职评议、执法责任制、个案监督等，已在地方人大广泛使用。令人可喜的是，人民代表大会的监督工作开始出现一种向正确方向发展的趋势，这就是越来越多地采用宪法赋予人民代表大会的监督手段(如听取工作报告、质询等方式)，重视加强对政府预算和财政的监督。

深圳市人大常委会1995年在全国率先成立了计划预算审查工作委员会，采取实际措施加强了对财政预算的监督。1996年又制定了《监督工作条例》，将监督权具体化、程序化。深圳市全面开展监督工作取得了显著成效。海南省人大常委会开展评议工作，监督省高院和省政府部门，纠正省高院的一起错案，查出了公路建设中的腐败违法行为，取得了突出效果。1996年，四川省人大向省高院提出了关于夹江县打假案的首例质询案。1999年2月，河南省人大向政府提出了“关于对住房制度改革实施情况的质询案”。这表明质询权在地方人大开始启动。1998年4月，武汉市人大常委会对《关于再就业工程实施情况的报告》说“不”，退回政府并责成政府改进工作后再报告。更多的地方人大常委会针对司法机关的严重腐败现象，进行“个案监督”，纠正了一些司法机关的错案，维护了司法公正。

1995年以来，全国人大常委会加强了执法检查工作的力度。全国人大环境与资源保护委员会以“中华环保世纪行”为主题的执法检查工作，连续6年开展，揭露了许多重要的污染环境和破坏资源的行为，推动政府采取了一系列的重大环保治理措施。如淮河治理零点工程等，“中华环保世纪行”的执行检查活动在全国产生重大影响，大大增强了公民的环保意识。近年，由副委员长亲自挂帅组织执法检查工作。如1995年有6位副委员长负责，组织了17个执法检查组重点检查了6个法律的执行情况。1996年有8位副委员长负责，组织了21个执法检查组，重点检查了5个法律的实施情况。这些检查都由副委员长亲自向常委会报告执法检查的情况。

第九届全国人民代表大会以来，在加强监督方面采取了一些新步骤:

1.加强对政府财政预算的监督。对政府财政预算的监督，是议会监督的重要手段。而我国人民代表大会长期以来不太重视对预算的监督，审查监督预算完全停留在形式上。近年来，人民代表大会对政府财政预算的监督意识增强，并采取了一些积极措施:

一是九届全国人大二次会议决定成立了常委会预算工作委员会，从组织机构上加强常委会对计划预算工作的监督。

二是加强了对国民经济计划和预算部分调整方案的审批。我国宪法规定了国民经济计划和预算的部分调整要报全国人大常委会批准。但长期以来，计划和预算的调整政府常常是“先斩后奏”，甚至根本不奏。近年来开始注意将计划和预算的调整报人大常委会审批。如1998年九届全国人大常委会第四次会议和1999年九届全国人大常委会第十一次会议，分别两次审查批准了国务院要求增发国债和中央预算调整方案。

三是通过审计加强对预算的监督。根据审计法的规定，全国人大常委会从1996年开始，每年6月底的常委会要听取国家审计署“关于中央预算执行和其他财政、收支的审计工作报告”。报告中实事求是地揭露了国务院有关部门严重的违法违纪行为。前两年的审计报告，委员们对其中的违法行为虽有批评，但都不果而终。1999年的审计工作报告揭露财政部、水利部等部门的严重违法行为，引起常委会组成人员的强烈反应。全国人大财经委员会审议结果的报告要求国务院将有关违法违纪行为的查处情况在6个月后向常委会报告。

2.加大了对司法监督的力度。为了顺应广大群众反对司法腐败，维护司法公正的要求，全国人大和地方人大都把目光投向对司法机关和对司法案件的监督。九届全国人大一次会议和九届全国人大二次会议由于人大代表对司法机关的腐败和不公正的不满，“两高”工作报告的得票率不高，对“两高”的工作有很大触动。促使“两高”采取了一系列的措施改进工作，接受人大代表的监督批评。

1999年9月，全国人大内务司法委员会听取最高人民法院和最高人民检察院的工作汇报，“两院”院长到会作汇报，委员长亲自到会听取汇报，并邀请了25个省级地方人大负责人到会对“两高”工作进行评议，对“两高”工作起到了极大的促进作用。地方人大常委会加大了对司法监督的力度，对司法案件的监督已普遍开展，全国人大常委会为规范对司法个案的监督，正制定“关于对审判、检察机关重大违法案件监督的决定”，它表明各级人大常委会将介入对司法机关具体案件的监督。人民代表大会对司法的监督，推动“两高”加紧进行司法制度的改革，以建立廉洁、公正的司法制度。

3.加快监督立法的步伐。九届全国人大常委会已把《监督法》列入五年立法规划，委员长多次表示要抓紧制定《监督法》。由于《监督法》制定的难度较大，在《监督法》出台之前，计划先制定有关的单行监督规定。《关于加强中央预算审查监督的决定》和《关于加强经济监督工作的决定》已分别于九届全国人大常委会第十三次会议和第十四次会议审议通过。“关于对审判、检察机关重大违法案件监督的决定”已经常委会会议两次审议，因有不同意见暂时搁置。

这些单行监督法律的制定，必将有力地推动人民代表大会监督工作的发展。特别是“关于加强中央预算审查监督的决定”的制定令人欣喜。该决定对改善预算编制作了明确规定，要求政府坚持先有预算，后有支出，严格按预算支出的原则。将预算内容细化，将过去预算只分大类细化到款，按部门和单位列出预算。并要求提前编制预算。加强对预算调整、预算超收收入的使用和预算科目间资金调剂的监督。国务院调整预算应当编制调整方案，并于当年7月至9月内提交全国人大常委会审查和批准。超收的使用情况，也应向常委会报告。不同预算科目之间的调整要严格控制，特殊项目的预算调整，如农业、教育、科技、社会保险等的调整必须报全国人大常委会审查批准。

决定还加强了对中央预算执行的审计，明确了三点内容:一是要求审计不仅要审计预算资金使用是否合法，还要审计资金使用是否讲求效益；二是对部门决算进行审计；三是审计出来的问题要限时纠正处理；四是全国人大常委会可以要求国务院进行专项审计。这些措施的采取，必将使人大监督取得实质性的成效，并真正走上正轨。以上情况表明，我国的人大监督工作已开始进入一个广泛、深入和取得实效的新阶段。

三、监督权行使存在的问题

20年来，我国人民代表大会的监督工作走过的是一条在艰难探索中不断前进的路。加强人民代表大会监督要冲破对监督工作存在的种种认识上抵触的思想障碍和体制上的束缚；要探索如何开展监督工作的理论和实践问题；还要克服人民代表大会机关和工作人员自身对监督工作的行政化和司法化的思想观念和工作作风。尽管有这么多的难处，但监督工作毕竟已经摆上了各级人大常委会的重要议事日程，并开始取得了明显的成效:一些地方人大抓住关系人民群众利益的重大问题和热点问题，听取“一府两院”的工作报告和工作汇报；开展对法律实施情况的检查监督工作，督促执法部门建立起执法责任制，以保障法律的实施；通过审查批准国民经济计划和预算的执行情况，审查批准计划和预算的部分调整方案，听取审议对预算执行情况的审计工作报告，强化了对政府财政经济工作的监督。通过行使质询权，开展代表评议和述职评议，督促“一府两院”及其工作人员认真履行职责，增强他们的公仆意识；通过受理人民群众的申诉、控告，开展对司法机关重大违法案件的监督工作，督促纠正了一些错案，在反对司法腐败和维护司法公正方面发挥了作用。

总之，人大监督权的初步行使，对落实宪法赋予人民代表大会的职权，树立人民代表大会国家权力机关的权威，对加强和完善人民代表大会制度有着重要的意义。但是，当前人大监督权的行使中也存在一些值得注意的问题:

一是人大监督权的行政化和司法化倾向。监督权是一种从旁察看的纠错机制，它不能代替、更不能干扰行政、司法机关的正常工作。由于一些地方人大的同志长期在党委、政府部门工作养成的工作作风，习惯于“发指示”、“管事情”，热衷于直接掺合行政和司法机关的事。比如在没有群众申诉的情况下，人大代表主动去评议法院或检察院的具体案件，甚至要对“两院”一段时期的案件进行普查；有的地方人大搞执法责任制时，人大常委会主任、副主任分别与“一府两院”领导人和行政部门负责人签订执法责任状，让“一府两院”对人大常委会主任、副主任负责，这就有悖人大监督权的特性。彭真委员长早在1986年谈到人大监督问题时指出，人大监督主要是法律实施的监督。他强调，人大讲监督，不要把由国务院、法院、检察院的事也拿过来。如果这样，就侵犯了国务院、法院、检察院的职权，而且第一我们管不了，第二也管不好。^[4]

二是人大监督工作的标新立异倾向。20年来，地方人大为加强监督工作进行了许多有益的探索，这是应充分加以肯定的。没有人大工作者独立进行不懈的探索，就没有人大工作今天生气勃勃的新局面。

但是，有些地方人大在行使职权中，不在如何依现行宪法和法律规定的职权、行使职权的方式和程序上下功夫，而是喜好另辟蹊径、标新立异另搞一套监督。如有的地方人大搞所谓的“一体两翼监督制”这种花哨的东西；^[5]有的地方人大在法庭审判中设“人大监审团”等，让人大代表参与法庭审判；还有的人大主任签订立法责任状等。人大工作要讲严格依法办事，即依法定的职权、法定的方式和法定的程序开展工作。对各级人大来说，现在最需要的是敢于依法监督的勇气，以及法律意识和依法办事的水平，而不是“创新”的能力。如一些地方在执法检查中或审议预算审计报告中查出了不少违法行为，需要人民代表大会行使自己的职权，敢于对违法行为一追到底，让违法者承担应有的政治责任或法律责任。而我们有的地方人大往往对这些摆到人大桌上来的违法行为不去深究，而主动去找一些本不属于自己职责范围内的事去管。这就“荒了自家的田，种了人家的地”。这种倾向发展下去会使人民代表大会逐步失去它作为民主代议机关的性质。

三是人大监督工作中的“好高骛远”倾向。人大工作者常常有一种抱怨，说人大监督法律不完善、手段不够，要求增加这个监督权、那个监督权。一片要求制定监督法的呼声，似乎制定了这个法律，人民代表大会的监督问题就迎刃而解了。这就有一点好高骛远。对宪法已赋予人民代表大会的权力不去认真地行使，却总想得到别的权力。比如宪法已赋予人大有罢免和撤职的权力，可几乎从来没有行使过。却还是有人要求给人大常委会弹劾权。这就好像一个原始的战士，有枪他不会开，有炮他不会打，他说还需要一支鸟铳。这种寄希望于监督法的心理实际上是一种对监督工作的依赖心理，总想通过国家立一个法律一蹴而就地解决所有的监督问题，这是不现实的。这也是一种行政观念在作怪，总觉得人大集体行使职权不够劲，总想法律给他一种个人的、能直接处理问题的权力。应该说现行宪法赋予人民代表大会的权力是足够的、适当的。需要我们善于行使法律明确赋予的权力，这就是听取工作报告、质询、特定问题调查、罢免等。只要这些权力充分行使起来，人大监督工作就有广阔的天地。

彭真同志早在1987年就告诫人大工作的同志，一不要失职，就是认真履行宪法赋予的职责；二不要越权，就是不要越俎代疱，干扰宪法规定由政府、法院、检察院分别行使的行政权、审判权、检察权，这是关系到严格依法办事的问题。^[6]当时彭真同志讲这个话的时候，人民代表大会工作还不存在越权问题，主要是失职，很多宪法上的职权没有行使起来，现在，随着人民代表大会地位提高，权威性加强，人大监督不仅有失职问题，还要注意越权问题。人民代表大会如果越权滥用权力，不仅不利于树立人民代表大会的权威，相反，会影响人民代表大会的地位和权威。

【注释】

[1]原载《人民代表大会发展与改革20年》，中国检察出版社2001年版。

[2]《法制日报》1992年7月10日。

[3]参见《法制日报》1998年10月29日。

[4]参见刘政、于友民等主编:《人民代表大会工作全书》，中国法制出版社1999年版，第1028页。

[5]参见《方圆传真》，载《法制日报》1997年11月17日。

[6]参见刘政、于友民等主编:《人民代表大会工作全书》，中国法制出版社1999年版，第1031页。