论国家权力机关对行政机关的监督[1]
对行政权力的有效监督是法治国家的核心问题。立法机关对行政权力的监督是对行政权力控制的重要方面。我国的人民代表大会对行政权力的监督又具有特别的意义，因为在我国的人民代表大会制度下，政府是由人民代表大会产生、对人民代表大会负责，并受人民代表大会监督的执行机关。各级人民代表大会及其常委会为保证行政机关依法行政，防止行政机关滥用权力，通过法定的方式和程序，对由它产生的行政机关实施监督，以维护人民的根本利益。人民代表大会对行政权力的监督，从根本上说，是人民行使当家作主、参与国家事务权力的重要体现。从这种意义上说，人民代表大会对行政权力实施监督的范围和内容是非常广泛的，它主要控制行政权力行使的界限和监督其合法性。相对于其他监督形式，人民代表大会的监督是一种宏观的、综合性的监督；它是法律性的监督，但也带有政治性的监督；它包括具体行政行为[2]的监督，也包括抽象行政行为的监督。
一、国家权力机关对行政机关监督的理论
议会对行政权的控制，是各国宪政和行政法治的重要内容。西方国家议会对行政权控制的理论渊源是以人民主权理论和分权制衡理论为主要内容的代议制理论，而我国国家权力机关对行政机关的监督理论，其直接来源是马列主义人民代议制思想及其民主集中制理论。
(一)国家权力机关对行政机关监督的宪政理论
1.西方国家议会对行政权力监督的理论
议会对行政权力进行控制监督，是西方代议制理论的核心内容。以19世纪英国政治思想家J·S·密尔为代表的西方代议制理论认为，代议制是人民控制政府的根本方法。他在《代议制政府》一书中提出:“代议制政体就是全体人民或一大部分人民通过由他们定期选出的代表行使最后的控制权。这种权力在每一种政体都必定存在于某个地方。他们必须完全握有这个最后的权力。无论什么时候，只要他们高兴，他们就是支配政府一切行动的主人。”[3]
从理论上讲，以代议机关为核心的代议制度是表达民意并从而敦促民意实现的基本制度。詹姆斯·密尔(老密尔)认为，“代议制民主是防止压迫的唯一保障，是监督统治者的唯一手段”。[4]约翰·密尔认为，议会不能直接干预行政和司法活动，主张议会不应重管理而应重监督控制。他说:“代议制议会的适当职能不是管理——这是它完全不便行使的——而是监督和控制政府:把政府的行为公开出来，迫使其对人们认为有问题的一切行为作出充分的说明和辩解；谴责那些该受责备的行为，并且，如果组成政府的人员滥用职权，或者履行责任的方式同国民的明显舆论相冲突，就将他们撤职，并明白地或事实上任命其后继人。”[5]代议机关对政府的监督控制，实质上为了保障人民对政府进行监督控制，从而一方面提供保持政治领导人公开地对他们的行为负责的途径，另一方面提供非暴力替换领导人的机制。[6]
议会对行政权力进行控制监督之所以成为代议制的核心内容，其根据在于西方代议制理论坚持了两大原则，即人民主权原则和权力分立制衡原则，前者是议会需要对行政权力进行控制监督的前提和基础，后者则是议会对行政权力实施控制监督的关键和主要内容。
(1)人民主权原则。人民主权就是指国家中的绝大多数人拥有国家的最高权力。在人类社会发展史上，人民主权观念很早就有。但人民主权作为一项原则是资产阶级革命以后的事。英国思想家洛克在分析批判布丹、霍布斯“君主主权”的基础上，提出“议会主权”的思想；卢梭进一步发展了资产阶级主权理论，提出了人民主权学说。英国资产阶级革命时期，独立派的思想家阿里卓尔南·锡德尼主张人民主权原则。他认为，权力只有一个唯一合理的根据，那就是人们以自己的目的而订立的自由协议。人们在建立国家政权的时候，依照维护共同利益所必不可少的尺度限制自己的自由，但人民享有建立和推翻政府的权利。另一思想家乔治·劳森认为，一切政治权力应该属于人民。“人民主权是最后的、固有的和不可剥夺的，它表现为一种所有权。”只有在为了全体人民的利益时，权力才能给予政府。只有通过共同体的默契或表示，权力才能获得。主权总是在人民之中。[7]在此基础上，卢梭以“自然状态”和“社会契约”理论为指导，提出“主权是公意的具体表现”的思想，认为:人民的公意表现为最高权力；人民是国家最高权力的来源，国家是自由的人民根据契约协议的产物，而政府的权力都是人民授予的；国家的主人不是君主，而是人民，治理者只是受人民的委托。因而主权只能属于人民。
人民主权原则是资产阶级民主制度的核心，是资产阶级领导人民反对封建王权，推翻封建专制统治的理论根据之一。几乎每个资产阶级国家建立过程，都以不同形式确立了这一原则。1776年美国《独立宣言》宣布人的天赋权利不可转让；1789年法国《人权宣言》宣布“整个主权的本原主要是寄托于国民”。西方国家在形式上一般都承认人民主权，并将其作为资产阶级民主的一项首要原则，在宪法中明确规定主权在民。如法国第五共和国宪法规定“国家主权属于人民”；日本1946年宪法规定“兹宣布主权属于国民”；前联邦德国基本法规定“主权属于人民”等。[8]
人民主权原则也是马克思主义代议制思想的基础，是我们今天一切权力属于人民、人民当家作主理论的来源。
(2)分权制衡原则。它是资产阶级确立的一项以代议机关为中心的国家机关体系组织活动原则。这一项原则是逐步确立和完善的。分权思想源于古希腊亚里士多德，他把政府权力分为讨论、执行、司法三要素。到罗马时代，思想家波里比阿提出“混合政府论”，认为罗马政体应为代表君主的执政官、代表贵族的元老院及代表民主的人民代表会议互相牵制和均衡。近代分权思想是由洛克提出，经孟德斯鸠发展完成的。洛克根据自然法则和人类理性观念，提出了立法权、执行权、外交权分立的思想。孟德斯鸠根据社会契约论思想提出立法、行政、司法权在国家整体权力中的合理配置。受洛克、孟德斯鸠思想的影响，西方国家在建立自己国家制度的时候，都或明或暗地采取了“三权分立”的体制。比如，英国实行君主立宪制，名义上国王是国家元首，但现实生活中，内阁和首相掌握实质性权力；尽管在法律地位上，议会是至高无上的，但这种法律地位并没有任何宪法性文件的规定，只是一种习惯的表示，是人民对它的默认；实际上，议会、王室、内阁各有各的角色，它们在英国政治中发挥着不同的作用。[9]法国《人权宣言》称“凡权利无保障或分权未设立的社会，就没有宪法”。实行立法、行政、司法权力分立，比较典型的首推美国。美国宪法规定，国会掌握立法权，行政权属于总统。国会实施对行政权的监督和控制，其理论根据大致有两方面。
①从政治上讲，美国是标榜民主政治和自由主义的国家。民主政治一个基本理念就是统治者的权力来自被统治者的同意，这一理念确立在1776年的美国《独立宣言》中。其具体内容:统治者必须对被统治者负责，为被统治者的利益而行使权力，接受统治者的控制和监督。而行政统治者人数众多，不能每人单独追问统治者的责任。凡实行代议制的国家，统治者要对被统治者负责，实际上表现为非民选的官员对民选的代表负责。在美国联邦政府中，民选的代表只有总统和国会。在联邦政府中，统治者对被统治者负责分为两个步骤:非民选官员受总统和国会的控制和监督，总统和国会受全体选民的控制和监督。国会对行政的控制是民主政治的表现形式。
②从宪法上讲，美国宪法受孟德斯鸠分权思想的深刻影响。孟德斯鸠认为，根据历史经验，有权力的人倾向于滥用权力，这是人性的一个弱点。他主张建立一个温和的政府以保障公民的自由。为达到这一目的，最好的方法在于以权力制约权力。孟德斯鸠认为国家有立法、行政、司法三种权力，三种权力应当分立，互相制约；而且权力分立和相互制约是不可分离的，是同一事物的两个侧面。这些思想体现在美国宪法中。美国制宪时期的重要政治活动家麦迪逊的思想具有代表性。麦迪逊认为:“孟德斯鸠并不认为政府的各部门应当没有任何属于其他部门的活动，或者对其他部门的活动没有任何控制。”[10]“防止各种权力逐渐集中于一个部门的最大保障，在于给予每一部门的主管者必要的宪法手段和个人动机以抵制其他部门的侵犯。野心必须用野心来对抗。”[11]国会对行政的控制是维持分权原则，保持立法部门和行政互相平衡的宪法手段。此外，美国之所以比较彻底地实行“三权分立”体制还有历史方面的原因:美国在殖民地时期，行政官员只对英王负责，不能反映人民的利益。美国人民在争取自由的过程中，逐渐形成一种信念，不能把个人或集体的命运交付于他们很少能够控制的行政官员。行政官员不能很好地反映人民的利益，所以他们转向民选的代表，以保护他们合法的利益。如果议员不能履行这方面的任务，则议员的政治生涯很难继续存在。[12]根据美国宪法，国会对行政机关具有组织的权力，授予进行活动的权力，监督行政活动的权力。
由于建立国家所处的时代和历史背景的不同，近代各国议会设置的对行政权力控制监督的制度是有差别的。但不论是英国的“政府统治，议会监督”，还是美国的“分权与制衡”，议会对政府的控制和监督的方式、程序虽然千差万别，但其实质性功能在几百年的发展历程中并未改变。威尔逊说过:“严密监督政府的每项工作，并对所见到的一切议论，乃是代议机构的天职。它应该是选民的耳目和代言人，应能体现选民的智慧和意志。如果不是国会拥有并运用能对政府行政官员的行为和气质进行了解的一切手段，全国民众是无法知道这些官员们是怎样为他们工作的。如果不是国会对这些情况进行检查，并通过各种形式的议论进行细微的审查，全国民众对他们应该了解和给予指导的、最重要的大事，仍是一无所知。”[13]议会对行政权力的控制和监督是现代议会的重要职能。
2.人民代议机关对行政权力监督的理论基础
西方国家政权组织制度的基本原则是分权制衡。而我国人民代表大会的组织原则是民主集中制。在民主集中制下，代议机关是国家权力机关，它负有对行政机关监督的职责，这一理论根源于马克思主义的代议制理论。
马克思在总结巴黎公社经验时，就明确提出新型无产阶级国家建设的理论。他指出:“公社必须由各区全民投票选出的城市代表组成，这些城市代表对选民负责，随时可以撤换。其中大多数自然会是工人，或者是公认的工人阶级的代表。它不应当是议会式的，而应当是同时兼管行政和立法的工作机关。警察不再是中央政府的工具，而应成为公社的勤务员，像所有其他行政部门的公职人员一样由公社任命，而且随时可以撤换；一切公职人员像公社委员一样，都只应领取相当于工人工资的薪金。法官也应该由选举产生，随时可以撤换，并且对选民负责。一切有关社会生活事务的创议权都留归公社。总之，一切社会公职，甚至原应属于中央政府的为数不多的几项职能，都要由公社的官吏执行，从而也就处在公社的监督之下。”[14]根据这一论述，我们可以清晰地看到，马克思对新型国家政权建设的基本观点是:新的人民代议机关是同时兼管行政和立法的工作机关，而非资产阶级议会式的“清谈馆”；这一代议机关是由选民直接选举产生并直接受到选民监督的，它任命政府官员并对他们实行监督；代议机关掌握一切社会生活事务的创议决定权。
在谈到如何防止国家政权蜕变时，恩格斯也是强调人民对政府机关的监督，认为监督是防止新型国家蜕变的重要措施之一。他在《“法兰西内战”一书导言》中提出:“为了防止国家和国家机关由社会公仆变为社会主宰——这种现象在至今所有的国家中都是不可避免的——公社采取了两个正确的办法。第一，它把行政、司法和国民教育方面的一切职位交给由普选选出的人担任，而且规定选举者可以随时撤换被选举者。第二，它对所有公职人员，不论职位高低，都只付给跟其他工人同样的工资……这样，即使公社没有另外给各代议机构的代表规定限权委托书，也能可靠地防止他们去追求升官发财了。”[15]同时，恩格斯提出防止新的国家公职人员蜕变的根本措施就是两条:一是人民对他们的选举和监督，二是取消他们的经济特权。
可见，在马克思的国家政权建设理论中，人民代议机关对政府官员的监督受到特别的强调。它被看成是与资产阶级虚假的议会制不同，保证人民的议会真正为人民所掌握的根本所在。
3.民主集中制的政权组织原则
我国行政权力要受到强有力的监督，是在民主集中制理论基础上建立的。民主集中制是我国人民代表大会制度的组织原则。民主集中制原则的本质就是“人民当家作主”。在我国，人民是国家的主人，享有管理国家事务、管理经济和文化事业，管理社会事务的权力。我国宪法第2条规定，“中华人民共和国的一切权力属于人民”(第1款)；“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”(第2款)；“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”(第3款)。这条规定就是对“人民当家作主”思想的最好诠释。
“人民当家作主”的思想可以一直追溯到“主权在民”理论。“主权在民”是近代资产阶级启蒙思想家在反封建专制斗争中提出的一个口号，它是针对封建社会“主权在君”而提出的，其目的是号召全社会的人们起来同封建专制作斗争，所以它宣布新政权要按照主权归属于人民的原则来组织。如何“主权在民”呢?资产阶级创造了代议制的形式，即让人民选举代表机构，由它来行使人民委托给它的权力，由它来制定法律，并监督国家统治者的执行。“主权在民”也是现代资产阶级国家议会的基本原则。当然由于资产阶级私有制的社会基础，决定了多数人不可能参加国家政权，“主权在民”不能真正成为现实。
中国民主革命的先驱孙中山在深刻分析西方资产阶级国家由少数人玩弄政权的弊端，提出要把政权“完全交到人民的手里”，真正让人民去“管理国事”。那么，如何组织政权才能达到这一目的呢?孙中山创立了“民权”与“治权”分立，同时两者相互监督的政权组织形式，即由人民掌握“民权”，统治者掌握“治权”，但“治权”归属于“民权”，由“民权”决定。但由于历史条件决定，孙中山的理想并没有实现。
马克思主义者在吸收资产阶级启蒙思想家“主权在民”的思想、总结资产阶级民主政权建设实践的基础上，提出国家一切权力归属于广大劳动人民的观点，并把它作为政权建设的根本原则。实现这一原则的方式就是由人民选举一个代表机关，赋予代表机关掌握国家的一切权力、进行国家事务的管理，由人民对这个机构及其人员实施监督罢免。这种形式在我国就表现为人民代表大会制度。
人民代表大会制度体现了广泛的民主，是人民当家作主的最好组织形式。中国有12亿多人口，这样多的人不可能都直接行使管理国家的权力，总得有个适当的政权组织形式。这个形式就是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。它能够便利人民行使自己当家作主的政治权利，能够便利人民群众经常地通过它参加国家的管理，从而得以充分发挥人民群众的积极性和创造性。彭真说:人民代表大会是“全国人民管理国家的基本组织形式，是政权工作从群众中来到群众中去的基本组织形式。老百姓管理政府是靠这一条，政府把老百姓动员起来做事情也是靠这一条”。[16]
民主集中制原则的内容。民主集中制是由列宁首先提出的。在当时的历史条件下，多是针对地方自治，反对官僚评论和无政府主义时提及的。1945年，毛泽东同志在《论联合政府》中，对民主集中原则的内容作了阐述，即“在民主基础上的集中，在集中指导下的民主”。他说讲民主是指人民代表大会决定大政方针，选举政府，使各级人大有高度权力；讲集中是指政府集中处理被各级人民代表大会所委托的一切事务。所以，在国家政权意义上使用民主集中制原则，就是围绕“代表机关与人民，代表机关与其他机关”的关系展开。具体表现在:
(1)全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。通过民主选举，由人民选出自己的代表，并能控制和监督这些代表。这种选举，实质上是一种权力委托，即把本来属于人民的权力委托给自己选出的代表，由这些代表组成国家权力机关——人民代表大会去行使国家权力。民主选举是人民当家作主的前提和重要内容。它表明了人民代表大会权力的来源，即这种权力来自人民。人民代表大会必须代表人民的利益和意志行使权力，人民可以依照法定程序，罢免自己选出的代表。
(2)人民代表大会按照民主原则和程序决定问题。人民代表大会行使权力是通过会议的形式进行的，代表个人不能单独行使权力。在审议议案时，代表都可以充分发表意见，决定问题时每个人只有一票的权利。全国性的重大问题经过全国人民代表大会讨论决定，地方的重大问题经过地方人民代表大会讨论决定，而不是由个人或少数几个人决定。这样才能使国家权力最终掌握在全体人民手中。
(3)国家机关及其工作人员接受人民的监督。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。为什么人民代表大会有这种权力?它的权力合法性基础是什么?是因为人民代表大会产生于人民，最终受人民监督。所有的国家机关都要受人民监督，但是，人民对行政等国家机关的监督主要还是通过代表大会的途径实现的。
当然，我国宪法还规定，公民对一切国家机关及其工作人员，都有提出批评、建议的权利，对他们的违法失职行为有检举、控告、申诉的权利。
(4)各少数民族在民族自治区域内，行使自治权。根据我国宪法和有关法律的规定，我国在少数民族聚居的地区实行民族区域自治制度，少数民族在平等参与国家政治、经济、文化事业管理中，依法享有自治权。
在民主集中制为组织原则的人民代表大会体制中，行政权力应受到最强有力的监督，人民代表大会选举产生政府，政府要向人民代表大会负责并报告工作，这种监督是全面的，既有宏观的计划和预算的监督、法律实施的监督，也有具体的执法行为和行政行为责任监督。
(二)国家权力机关与行政机关的监督关系
国家行政机关由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。这是人民代表大会同行政机关的法定的基本关系。国家机关从本质上看是统一的、不可分的，但就它的具体内容来看是可以分解的。大体上说，人民通过人民代表大会行使的国家权力可以分解为两部分:一部分是由人民代表大会直接行使的，它体现为宪法和法律规定的各级人民代表大会的职权(主要是立法、决定重大问题、选举和任免国家机关组成人员、监督等具有决定意义的权力)；另一部分则由全国人民代表大会通过制定宪法和法律，授予由各级人民代表大会所产生的国家机关分别去行使，其中很重要一部分是由政府行使行政权。国家行政机关由人民代表大会产生，其权力是经宪法授予的，因而他们必须对人民代表大会负责，受人民代表大会监督，决不能脱离或者违背人民代表大会的意志而进行活动。
中国是社会主义国家，可以而且必须由人民代表大会统一行使国家权力；同时，在这个前提下，明确划分国家的行政权、审判权和检察权，使各个国家机关能够在各自的职权范围内进行工作。国家机构的这种合理分工，既可以避免权力过分集中，又可以使各项工作有效进行。在法律的制定和重大问题的决策上，必须由国家权力机关，即全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，充分讲民主决策，以求真正集中和代表人民的意志和利益；而在它们贯彻执行上，则必须实行严格的责任制，以求提高工作效率。我国之所以如此，是因为人民代表大会、政府等国家机关都是代表人民利益、为人民服务的，他们的根本目标相同，只是分工不同，职责不同。人民代表大会同政府之间的关系不是对立的，而是监督与被监督的关系。这种监督既是一种制约，也是支持。它可以使政府的工作以人民代表大会作依靠，获得强有力的支持；又可以把政府的工作置于人民代表大会的有效监督之下，尽可能地避免失误。
(三)国家权力机关对行政机关监督的必要性
我国的国体和政体，决定了只有人民才是国家的主人。《宪法》明确规定，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。国家权力机关在国家体制中居于核心地位，国家的行政机关由它产生，对它负责，受它监督。人大及其常委会的权力直接来自人民，它能够对国家的一切重大问题作出决定并监督其实施，其他国家机关不能脱离或者违背人大及其常委会的意志而进行活动。
国家权力机关监督权的实质是什么?概言之，就是以权力制约权力。以权力制约权力的思想，是资产阶级理论家、思想家在反对封建专制主义的斗争中提出来的。英国历史学家约翰·阿克顿针对罗马教皇发布其“统治和权威至高无上的信条”时曾指出:“权力有腐败的趋势，绝对的权力绝对地腐败。”[17]英国哲学家约翰·洛克也提出:“为防止政府滥用权力，应把国家政治权力分为立法权、执行权和联盟权。这个立法权不仅是国家的最高权力，而且当共同体一旦把它交给某些人时，它便是神圣的和不可变更的；如果没有得到公众所选举和委派的立法机关的批准，任何人的任何命令，不论采取什么形式或以任何权力做后盾，都不能具有法律效力和强制性。”[18]法国政治学家孟德斯鸠进一步提出:“……一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验……要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”[19]应当肯定资产阶级思想家、理论家所提出的分权制约理论是有进步意义的，这应视为人类政治文明发展的一个组成部分。因为它代表了新兴资产阶级同封建贵族分权的政治要求，为维护资产阶级的阶级意志，找到了一种政治统治形式。其后，许多资本主义国家就是依据权力制衡的分权学说，建立了议会、政府和法院三权分立的制度。
我国是人民民主的社会主义国家，当然不能照搬西方三权分立的制度。但是，从巴黎公社以来的历史经验证明，社会主义国家也必须建立起依法行使权力的制约机制和监督机制。社会主义政权建设的先哲们都曾对此有过论述。在无产阶级夺取政权后，为了防止社会公仆变成社会主人，为了避免可能出现的权力主体与权力行使者脱节的现象，必须加强人民对国家权力的监督，使社会公仆置于社会主人的有效制约之下。1871年4月，马克思在总结巴黎公社历史经验时指出，公社“彻底清除了国家等级制，以随时可以罢免的勤务员来代替骑在人民头上作威作福的老爷们，以真正的责任制来代替虚伪的责任制，因为这些勤务员总是在公众监督之下进行工作的”。[20]1918年4月，列宁在谈到如何防止苏维埃政权受官僚主义毒害时，特别强调了加强人民监督的重要性，他说:“正是苏维埃同劳动‘人民’的亲密关系，造成一些特殊的罢免形式和另一种自下而上的监督，这些现在应该大力加以发展。”[21]列宁认为，要使苏维埃机关的工作真正体现人民的利益，防止领导干部特别是最高机关的领导干部滥用权力，一个重要条件就是通过讨论、检查、批评、检举，乃至罢免等多种形式，对国家机关及其工作人员实行严格监督。[22]
1945年7月，毛泽东同志在中国革命胜利前夕，同黄炎培先生有一段发人深思的谈话。黄炎培先生说:“我生六十多年，耳闻的不说，所亲眼看到的，真所谓‘其兴也悖焉’，‘其亡也忽焉’，一人，一家，一团体，一地方，乃至一国，不少单位都没有能跳出这周期率的支配力……一部历史，‘政怠患成’的也有，‘人亡政息’的也有，‘求荣取辱’的也有。总之，没有能跳出这周期率。”毛泽东同志回答说:“我们已经找到新路，我们能跳出这周期率。这条新路就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”[23]1957年4月，邓小平在《共产党要接受监督》一文中指出:“宪法上规定了党的领导，党要领导得好，就要不断地克服主观主义、官僚主义、宗派主义，就要受监督，就要扩大党和国家的民主生活。如果我们不受监督，不注意扩大党和国家的民主生活，就一定要脱离群众，犯大错误。”[24]其后，改革开放之初，邓小平总结了历史的经验教训，深刻提出要防止干部队伍发生腐败，颠倒“主人”和“公仆”的位置，必须建立、健全人民群众监督制度。他说，“有一些干部，不把自己看作是人民的公仆，而把自己看作是人民的主人，搞特权，特殊化，引起群众的强烈不满，损害党的威信，如不坚决改正，势必使我们的干部队伍发生腐化……要有群众监督制度，让群众和党员监督干部，特别是领导干部。凡是搞特权、特殊化，经过批评教育而又不改的，人民就有权依法进行检举、控告、弹劾、撤换、罢免，要求他们在经济上退赔，并使他们受到法律、纪律处分”。[25]
历史和实践都证明，掌握权力而不受监督，必然走向腐败。拒绝人民监督，权力愈重，腐败愈深。反腐败必须从源头上解决问题。上述一系列论述告诉我们，加强人民监督——现阶段最主要的途径体现为人民代表大会的监督。这种政权体制的监督，对于完善国家政治体制，防止干部腐化，保证国家机器正常运转，乃至跳出历史兴衰存亡的周期率，具有十分重要的意义。
而且，国家权力机关对行政权力的监督还具有特别的意义。这是因为行政权力具有更强的易滥用和易腐蚀性。现代社会管理事务日益繁重，行政机关的权力处于不断膨胀的态势。代议制机关及其行政权力的过程，受到了威胁。如何使现代政府这匹“烈马”能够为代议机关所驾驭，已是非常迫切的事情了。同样，处于不断改革和建设进程中的中国人民代表大会如何更好地控制和监督各级行政机关，应当说是一个特别重大的问题。
二、权力机关对行政权力的监督内容
(一)对政府工作的宏观监督
1.听取政府工作报告
听取和审议政府工作报告，是国家权力机关对政府工作进行全面监督的基本形式。这里主要是指各级人民代表大会听取和审议本级政府的《政府工作报告》。报告通常由行政机关首长作出。政府工作报告的内容主要包括两部分:前一部分是对过去一年或五年工作情况及经验的总结；后一部分是对今后工作的安排或建议。报告首先由报告人开宗明义地说明报告的对象、报告的主体、报告的主要内容等。然后，报告人就政府所负责的各项事务，包括经济、政治、文化等各个方面，分条逐项地向代表作出汇报。但是，当在五年或十年经济计划和规划的时候，由政府只向人代会提交“国民经济和社会发展五年计划(十年规划或国家中长期目标纲要)”的报告，不作政府工作报告。
我国现行《宪法》第92条明确规定:国务院对全国人民代表大会负责并报告工作；第110条规定:地方各级人民政府对本级人民代表大会负责并报告工作。自人民代表大会制度建立以来，全国和地方各级人民代表大会依照宪法和法律的规定，在人代会上听取和审议政府工作报告。
经过20多年的实践，人代会听取和审议政府工作报告已经形成了较为完善的制度。主要做法是:(1)会前初审与会议审议相结合。有的地方将政府工作报告的征求意见稿，由代表团在当地组织代表集中阅读和审议，将所提意见反馈给政府；政府根据这些意见进行修改，使提交大会审议的报告更加符合实际。有的地方将报告草稿，在人代会召开前20天或30天印发代表，使代表有比较充裕的时间提前审阅，更好地征求和反映选民的意见。(2)大会期间，代表围绕提请会议审议的报告，严肃认真地提出意见和建议，使政府的决策更具有科学性和可操作性。(3)重视审议意见的办理落实工作，督促政府有关部门将代表审议意见吸收到修改的报告中去。有的地方人大还将代表的发言综合整理成书面审议意见，交由政府有关部门办理，并跟踪监督，要求有关部门反馈办理结果。[26]
2.审查批准国民经济和社会发展计划
审查和批准国民经济和社会发展计划及计划执行情况的报告，是人大及其常委会对政府进行工作监督的重要内容。这项监督制度的内容，主要是:全国人民代表大会行使审查和批准全国的计划和计划执行情况的报告的权力；县级以上各级人民代表大会行使审查和批准本行政区域内的计划和计划执行情况的报告的权力；乡镇人民代表大会行使根据国家计划决定本行政区域内的经济、文化事业和公共事业的建设计划的权力；全国人大常委会行使在全国人民代表大会闭会期间，审查和批准计划在执行过程中所必须作的部分调整方案的权力；地方各级人大常委会行使根据本级人民政府的建议，决定本行政区域内计划的部分变更的权力。《宪法》第62条第9项规定，全国人民代表大会有权审查和批准国民经济和社会发展计划和计划执行情况的报告。《宪法》第67条第5项规定，在全国人民代表大会期间，全国人大常委会有权审查和批准国民经济和社会发展计划执行过程中所作的部分调整方案。《宪法》第99条第2款规定，县级以上地方各级人民代表大会审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划的报告。《全国人民代表大会议事规则》第31、32、33条规定:全国人民代表大会会议举行的1个月前，国务院有关主管部门应当就国民经济和社会发展计划及计划执行情况的主要内容，向全国人大财经委员会和有关的专门委员会汇报，由财经委员会进行初步审查；全国人代会每年举行会议的时候，国务院应当向会议提出关于国民经济和社会发展计划及计划招待情况的报告，并将国民经济和社会发展计划主要指标(草案)一并印发会议，由各代表团进行审查，并由财经委员会和有关专门委员会审查；财经委员会根据各代表团和有关的专门委员会的审查意见，对关于国民经济和社会发展计划及计划执行情况的报告进行审查，向主席团提出审查结果报告，主席团审议通过后，印发会议，并将关于国民经济和社会发展计划的决议草案提请大会全体会议表决；有关专门委员会的审查意见应当及时印发会议；国民经济和社会发展计划经全国人民代表大会批准后，在执行过程中必须作部分调整的，国务院应当将调整方案提请全国人大常委会审查和批准。《地方组织法》第8、9条规定，县级以上地方各级人民代表大会有权保证国家计划在本行政区域内执行，有权审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划及其执行情况的报告；乡、镇人民代表大会有权根据国家计划，决定本行政区域内的经济、文化事业和公共事业的建设计划。《地方组织法》第44条规定，县级以上地方各级人大常委会有权根据本级人民政府的建议，决定对本行政区域内的国民经济和社会发展计划的部分变更。
2000年3月1日，九届全国人大常委会第十四次会议通过了《全国人大常委会关于加强经济工作监督的决定》。这个决定，依据宪法和有关法律，总结多年来的实践经验，对计划审查监督制度作了一些具体规定，主要是对国家年度计划、五年计划、长远规划的审查和批准，对全国人大财经委员会审查国家年度计划草案和计划报告的重点，对国家特别重大建设项目的审议和决定，对计划执行中的部分调整以及对经济工作的经常性监督等方面作了一些规定。据初步统计，全国省级人大及其常委会在监督国民经济和社会发展计划方面的专项地方性法规有6件，含有这方面规定的综合性监督法规有24件。[27]从实践情况看，人大对计划的审查和批准的程序主要是:一是提前介入，做好计划的初审工作。目前我国的各级人民代表大会会议会期较短，不可能有比较充裕的时间对内容十分浩繁的计划进行深入的、细致的、具体的审查。在这种情况下，各级人大特别是地方人大在代表大会召开前，要由人大有关专门委员会或人大常委会或由人大常委会委托有关工作机构，对政府准备提请大会审议的计划草案或编制中的计划草案的主要部分、主要内容进行初步审查。二是普遍采取“一揽子”的方式审查和批准。具体是:政府的计划草案向人大整体性提交；代表大会各代表团和人大有关专门委员会作整体性审议；代表大会全体会议就决定批准计划草案的有关决议草案进行整体性表决。
3.听取政府专题工作汇报
听取专题工作报告包括人民代表大会听取和审议专题工作报告和人大常委会听取的某一方面的工作报告或汇报。
关于人代会上的专题工作报告审议，全国人大很早就运用了这种形式。比如一届全国人大二次会议听取和审议根治黄河水害和开发黄河水利的综合规划的报告。1989年4月，七届全国人大二次会议通过的《全国人大议事规则》第30条规定:全国人大每年举行会议的时候，全国人大常委会、国务院、高法、高检向会议提出工作报告，经各代表团审议后，会议可以作出相应的决议。根据这一规定，七届全国人大五次会议听取和审议关于兴建长江三峡工程的报告。
关于常委会听取和审议政府部门工作的情况，实践中有一个发展过程。以1982年五届全国人大五次会议为标志，之前全国人大常委会对国务院及其有关部门的工作报告或汇报，只是“听取”，并“进行讨论”，几乎没有使用“审议”一词。提交这次大会的常委会工作报告明确提出:听取国务院的有关报告，“并进行审议”。此后，常委会对政府部门工作报告或汇报的审议制度逐步完善，监督政府工作的力度得以加强。1987年11月，六届全国人大常委会第二十三次会议通过的《全国人大常委会议事规则》第三章专就听取和审议工作报告作了规定。其中第22条规定，常委会全体会议听取国务院及其各部、各委员会、高法、高检的工作报告。第23条规定:常委会全体会议听取工作报告后可以由分组会议和联组会议进行审议，提出意见。第24条规定:常委会认为必要时，可以对工作报告作出决议。1989年，在七届全国人大二次会议的常委会工作报告中也明确规定:“每2个月一次的常委会会议，可以根据需要听取和审议国务院及其部委、最高人民法院、最高人民检察院的工作汇报，这是常委会进行工作监督的基本形式。常委会对工作汇报要认真审议，一般不需要作出决议。”一些省、自治区、直辖市制定的监督法规中对地方各级人大常委会听取工作报告也作了具体规定。
4.专门委员会听取经济形势报告
这是各级人大对政府有关部门的一种新的监督方式。从20世纪90年代初期，全国人大财经委及大多数省区市人大财经委逐步建立和完善了经济形势分析会制度，每个季度都召集计划、经贸、财政、银行、统计等经济部门，听取他们的工作汇报，认真研究和找出经济运行中存在的困难和问题，提出建议和对策。
全国人大的情况大致是:全国人大财经委员会分别在每年的4月中旬、7月中旬、10月中旬举行会议，听取国家计委、经贸委、财政部、中国人民银行、国家税务总局、国家统计局等部门就第一季度、上半年、前三季度国民经济运行情况作出汇报，并进行讨论和研究。这项措施从实行，目前已形成制度。它对于人大及时了解经济运行情况，督促政府有关部门严格执行人代会通过的国民经济和社会发展计划及有关决议。
以上听取政府工作报告和工作汇报制度是我国人大对政府工作监督的特点，国外很少有此种制度。
(二)对政府财政的监督
1.国外议会财政监督的基本情况
议会对政府财政的监督是世界各国的通例。理论上讲，财政监督是代议机关行使财政权的重要内容。在西方议会的发展历史上，议会的立法权是以获得财政权为基础的。17世纪，英国就开始建立预算监督程序。经过300多年的完善和发展，当今许多国家都把预算案视为仅次于宪法的重要法案，并通过财政监督程序对政府活动进行监督。[28]
(1)预算案形成的监督。预算案的形成本来是议会的职权，但随着国家事务、社会生活的日益复杂和政府职能的不断专业化，当今世界各国的预算案一般由政府部门编制，议会主要是对预算案的审查批准等。由于预算案所列款项庞杂繁琐，各国议会一般都设有预算委员会负责预算案的审查工作，但在预算审查和批准的程序上是有差异的。在英国，预算案经内阁同意后，由财政大臣向平民院作年度预算报告；平民院通过辩论审查预算案的新增部分和变动部分，制定各项概算决议和拨款法案；预算报告提交议会审查批准后，方能实施。在美国，由总统将预算文本连同预算报告提交国会；经过有关委员会审查，国会两院通过共同决议案，对每一部分预算提出授权；总统可以对联邦预算提出建议，利用各种手段来影响预算，但预算的决定权主要在国会，国会可以用绝对多数投票否决总统的决定。在德国，联邦政府提出预算计划，联邦议院通过后就形成议会的预算法案。
由预算案的专业性强的特点，议会不可能像审议其他议案对预算案逐条进行修改，而只能就其整体或大项上作出评价，并在有限范围内进行修改。如在英国、法国，议会对预算案中有关支出项目只能削减或者取消，不能增加；对有关收入项目进行削减必须相应增加其他项目来保持预算平衡。在美国、日本，议员可以按照法定程序对预算案提出增加或减少的修正案，议会通过的预算与预算原案往往有较大变化。[29]
(2)预算执行的监督。预算案一经批准，议会就转向对预算执行的监督。主要有定期听取政府执行预算情况的汇报；对预算执行过程进行检查；批准政府动用后备金；审查和批准预算变更或追加预算；跟踪和监督预算开支，等等。日本法律规定，内阁必须定期就国家财政状况向国会提出报告，国会有关专门委员会进行审查和监督。在英国，政府动用资金必须经过平民院批准；国会有关委员会经常举行听证会，传唤有关大臣汇报预算执行情况。在美国，法律规定预算变更须经国会议员2/3以上同意才能生效，未经国会批准擅自调整和变更预算的行为需负刑事责任；国会还向各个行政部门派驻监察代表，对所驻部门的预算执行监督。
(3)审计监督。对政府财政收支及预算执行结果(决算)的审计监督是现代国家对行政监督制度的重要组成部分。审计监督一般由专门机关进行。该机关有的隶属于议会，有的隶属于政府，有的是独立机构。无论是哪种情况，都要求依法对政府财政收支及预算执行结果进行全面、详细的监督，并向议会提出审计报告。美国国会设立审计署充当“牧羊犬”，对政府财政收支及预算执行结果进行检查、分析和评估，向国会提出年度审计报告；审计报告经过国会审议通过后，作为蓝皮书向社会公开发表，接受社会的监督。在英国，审计长作为平民院的官员，领导国家审计局，对被审计单位的账目进行审计，并向平民院提供报告；平民院国家账目委员会根据审计长的报告，传唤各部审计官作证，监督政府各部门的开支金额、经费的使用和效益。在德国，政府的决算报告由联邦议院预算委员会和联邦审计署负责审计监督。联邦审计署署长由联邦议院选举，联邦审计署负责对财政收支问题进行全面审核，并将审核意见提交议会；联邦议院审计署的审核结果作出决议。在日本，审计预算执行结果的任务由独立于政府的会计检查院执行，会计检查院向国会作出决算报告，由国会作出决议。[30]
2.我国各级人大的财政预算监督
在我国，对政府预算的审批监督是宪法和法律赋予各级人大及其常委会的重要职责。现行《宪法》、《地方组织法》、《预算法》、《审计法》等法律，明确规定各级人大及其常委会审批监督预算的职权，并赋予人大常委会审查批准决算和调整、变更部分预算的权力。在此基础上，从1991年底到2001年2月，安徽、北京、河北、广西、广东等19个省、区、市先后制定了加强预算监督的地方性法规，有的地方在综合性监督条例中专章对预算编制、审批、执行、监督和法律责任等作出了规范。1999年12月25日，九届全国人大常委会第十三次会议通过了《全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定》，对国务院提交全国人大审查、批准的预算草案的内容，对预算执行的监督，对决算的编报和审查，对审计工作以及对备案制度等，提出了明确要求。这些都标志着我国各级人大的预算监督，进一步适应国家财政体制改革和社会主义市场经济的发展要求，在制度建设上迈出实质性步伐，实现了由程序性监督向程序性和实体性相结合的转变。具体表现在:对预算草案主要内容的初步审查日臻规范；人民代表大会审查批准预算逐步深入，到2001年九届全国人大四次会议，国务院26个直属部门向全国人大提交了部门预算，[31]并对预算项目进行了细化；审批决算和预算调整、变更更为严格。各级人大常委会每半年听取一次政府关于预算执行情况的报告；全国人大财经委员会和部分地方人大常委会或财经委员会每季度听取一次预算执行情况的报告；在每年审批决算时依法听取同级政府关于对预算执行和其他财政收支的审计工作报告；有的地方还尝试开展对财政工作评议，对重大财政收支项目的合法性、真实性、效益性进行监督检查等。
各级人大审批监督预算的工作机构普遍有所加强。全国人大于1983年成立了财政经济委员会，负责审查国家预算和监督预算的执行情况。1998年底，全国人大常委会成立了专门负责预算监督的预算工作委员会。1979年以后，县级以上地方人大陆续设立常委会后，设区的市级人大普遍建立了财经委员会或财经工作委员会。目前，有20多个省、自治区、直辖市人大成立了相应的工作机构，多数是在财经委员会设立预算监督处，[32]辽宁、河南、深圳等少数省、市人大常委会还设立了预算工作委员会。[33]
总体上看，我国各级人大对同级政府预算的审批监督程序，主要有如下三个环节:
(1)审查批准预算
根据实践，全国人大及其常委会对政府预算的审查批准程序大致是:①在预算编制过程中，国务院财政部门应当及时向全国人大财经委员会和全国人大常委会预算工委通报有关中央预算编制的情况。②在全国人民代表大会会议举行的一个半月前，将中央预算初步方案提交财经委员会，由财经委员会对上一年预算执行情况和本年度中央预算草案的主要内容进行初步审查。初步审议，既要对预算的总量和大的支出方向进行分析审查，也要对主要部门进行详细的分析审查；同时了解和分析预算支出的主要项目时，不同意见要和财政及有关部门协商，在达成一致意见的基础上形成审查报告的初步方案。③全国人民代表大会会议期间，财经委员会根据各代表团和有关专门委员会的意见对中央及地方预算草案进行审查，并提出审查结果报告，提交大会主席团进行表决。[34]
(2)听取和审议财政审计报告
目前，我国实行审计监督的主体是国家审计署和县以上地方人民政府设立的审计机关。审计对象是各级人民政府及其各部门、国有的金融机构和企事业组织。全国人大常委会和地方各级人大常委会没有设立审计机构。
根据《宪法》第91条的规定，1983年9月成立了国家审计署。此后地方各级审计机关相继建立。政府的审计监督工作在全国范围内逐步开展。1985年8月，国家审计署第一任审计长吕培俭向六届全国人大常委会第十二次会议作了审计机关成立两年来工作情况的报告。这是国家审计署第一次向全国人大常委会作工作报告。1994年8月八届全国人大常委会第九次会议通过了《审计法》，明确规定国家审计署和地方各级审计机关每年要受本级政府的委托向本级人大常委会提出对预算执行和其他财政收支的审计工作报告，接受人大监督。
与其他一些国家的审计监督制度相比，我国的审计制度在领导体制上具有“双重领导”的特征:①审计机关直接受本级政府行政首长领导，即国家审计署直接受国务院总理的领导，省级审计机关直接受省长、自治区主席、直辖市市长的领导，市县级审计机关直接受市县长的领导；②地方审计机关在接受本级政府行政首长领导的同时，还接受上一级审计机关的领导，既向本级行政首长又向上一级审计机关提出审计结果报告；③地方审计机关的业务以上一级审计机关的领导为主，对上一级审计机关负责，上一级审计机关对下一级审计机关的工作进行监督检查。
(3)审议批准预算变更和调整
各级人大常委会在代表大会闭会期间，对政府部门预算变更和调整的审议与批准，目前法律上作出规定，但实践中很少运用。
《预算法》第53条规定:“预算调整是指经全国人民代表大会批准的中央预算和经地方各级人民代表大会批准的本级预算，在执行中因特殊情况需要增加支出或者减少收入，使原批准的收支平衡的预算的总支出超过总收入，或者使原批准的预算中举借债务的数额增加的部分变更。”
《地方人大与地方政府组织法》第44条规定:“县级以上地方各级人民代表大会常务委员会行使下列职权……(五)根据本级人民政府的建议，决定对本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算的部分变更……”
(三)对行政立法的监督
现阶段，人大对行政立法的监督，主要表现为对行政立法是否违宪违法进行监督，同时也包括对授权政府立法进行监督。(鉴于本文是专门研究国家权力机关对行政机关实施监督的，所以关于人大对行政立法的监督主要介绍全国人大对国务院行政法规的监督。国务院各部门制定的行政规章及有立法权的地方政府制定的地方规章，不属于全国人大直接监督的对象)。对备案的行政法规进行审查监督虽然初步建立了制度，但全国人大常委会还没采取过撤销同宪法、法律相抵触的行政法规的做法。
1.对行政立法的备案与审查
国家权力机关对行政规范性文件的备案与审查，最为典型的是全国人大常委会的法规备案审查工作。从法律上讲，法规备案审查是全国人大常委会按照宪法和有关法律的规定，对法规进行立法监督的基本形式。备案是指上述法规在公布后的一定期限内，由法定机关报送全国人大常委会存档，以备审查；审查则是全国人大专门委员会对报送备案的法规是否同宪法和法律相抵触进行审查，并提出审查意见。
(1)对行政法规的备案
行政法规是从2000年7月1日立法法实施后开始向全国人大常委会报送备案的。2000年3月九届全国人大三次会议通过了立法法，同年10月，九届全国人大常委会第三十四次委员长会议通过了依据立法法制定的《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》，使法规备案工作有了法律依据和规范化程序。
到2003年5月31日，国务院共报备了86件行政法规。在十届全国人大常委会第三次会议召开期间，又收到了国务院报备的行政法规——《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》。这个管理办法于2003年6月18日国务院第十二次常务会议通过，6月20日就向全国人大常委会报请备案。
全国人大常委会办公厅秘书局具体负责报备案法规的登记与存档工作，并根据各专门委员会的职责分工，对法规进行分类，送交相关的专门委员会备查。
(2)对行政法规的审查
宪法和法律对全国人大及其常委会经审查有权撤销国家行政机关规范性文件作了规定。《立法法》第90、91条分别对全国人大常委会法规审查工作作了具体规定:一是对谁可以提出审查，规定国务院、中央军委、高法、高检和省级人大常委会认为行政法规同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人大常委会书面提出审查要求，由常委会工作机构分别送有关专门委员会进行审查、提出意见。前款规定以外的国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为行政法规同宪法和法律相抵触的，可以向全国人大常委会书面提出进行审查的建议，由常委会工作机构进行研究，必要时，送有关专门委员会进行审查。二是对审查程序，规定全国人大专门委员会在审查中认为行政法规同宪法或者法律相抵触的，可以向制定机关提出书面审查意见；也可以由法律委员会与有关专门委员会召开联合审查会议，要求制定机关到会说明情况，再向制定机关提出书面审查意见。制定机关应当在2个月内研究提出是否修改的意见，并向全国人大法律委员会有关专门委员会反馈。全国人大法律委员会和有关专门委员会审查认为有关法规、条例同宪法、法律相抵触而制定机关不予修改的，可以向委员长会议提出书面审查意见和予以撤销的议案，由委员长会议决定是否提请常委会会议审议决定。立法法的这些制定，为法规的审查提供了法律依据。
2.对授权政府立法的监督
随着现代社会发展和政府职能专门化，议会制定法律规则，有相当一部分是靠授权政府立法(通常称为“实施细则”)来完成的。但为了保证授权立法符合宪法和法律，一些国家把对授权立法的审查批准作为议会监督的一项重要内容。在英国，议会主要从技术方面对授权立法进行监督。两院立法联合委员会负责对授权立法进行技术方面的审查，如审查实施细则草案的行文是否妥当，对本部门的权责规定是否符合授权，并将审查结果报告全院大会。议会对授权政府立法的监督分为两种情况:凡属重要法律授权制定的实施细则，政府将草案提交议会，议会在辩论的基础上进行表决，以决定是批准还是否决；其他法律授权制定的实施细则不需要议会批准，但要送议院备案。如果议会在一定日期内通过否决的动议，该实施细则停止实施。
与西方国家相比，我国的授权立法独具特色。主要是被授权的对象比较多样，既有全国人大常委会、国务院，又有有立法权的地方国家权力机关、无立法权的地方国家权力机关及行政机关；授权采取发布专门的“决定”或“决议”的方式，而不是制定并颁布专门性法律进行授权；授权制定的规范性法律文件，地位比较特殊，既不同于授权方制定的规范性文件的效力，又不同于被授权方规范性文件的效力，而是介于两者之间。
在我国，政府的授权立法主要是全国人大及其常委会授权国务院制定有关行政法规。地方政府的授权立法是由全国人大常委会授权同级地方人大立法的同时授予的。
改革开放以来，全国人大对国务院有三次授权立法，主要有:
第一次是1983年9月2日，六届全国人大常委会第二次会议作出决定:“授权国务院对1978年5月24日第五届全国人大常委会第二次会议原则批准的《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》的部分规定作一些必要的修改和补充。”
第二次是1984年9月18日，第六届全国人大常委会第七次会议根据国务院的建议作出决定:“授权国务院在实施国营企业利改税和改革工商税制的过程中，拟定有关税收条例，以草案形式发布试行，再根据试行的经验加以修订，提请全国人民代表大会常务委员会审议。”关于此次授权的原由，1984年9月11日国务院的《关于国营企业实行利改税和改革工商税制的说明》中讲得很清楚:“鉴于目前城市经济体制改革正在进行，经济情况变化很快，各个税收条例(草案)，尚需在执行中不断充实和完善，拟请人大常委会授权国务院以草案的形式颁发试行。待执行一段时间，总结经验，加以修改后，再提请全国人民代表大会或人大常委会审议批准，制定税法。”
第三次是1985年4月10日第六届全国人大第三次会议决定:授权国务院对于有关经济体制改革和对外开放方面的总是必要时可以根据宪法，在同有关法律和全国人大及其常委会的有关决定的基本原则不相抵触的前提下，制定暂行的规定或条例，颁布实施，并报全国人大常委会备案。经过实践检验，条例成熟时由全国人大或全国人大常委会制定法律。这次授权范围较宽，应当属于综合性授权。经过此次授权，国务院制定了《税收暂行条例》、《银行管理暂行条例》、《私营企业暂行条例》、《土地使用权出让转让暂行条例》、《审计条例》、《价格管理条例》、《乡村与城镇集体所有制企业条例》、《国家预算管理条例》等。
对政府授权立法的监督，现有规定比较简单。《立法法》第89条规定:根据授权制定的法规应当报授权决定规定的机关备案。该法第88条规定:授权机关有权撤销被授权机关制定的超越授权范围或者违背授权目的的法规，必要时可以撤销授权。实践中，对政府授权立法实施监督的情况比较少。所以有关政府授权立法的监督制度还有待进一步完善。
(四)对法律实施的监督
人民代表大会对政府法律实施监督是人大常委会的重要职权。它主要是通过对行政机关的执法检查方式实现(下面专门介绍)。此外一些地方人民代表大会还探索了对政府部门实行执法责任制的途径。
所谓部门执法责任制，就是由人大常委会组织和推动行政执法部门明确自己主要执行的法律、法规，并通过一系列制度保证执法责任到位的一种制度。这是人大对政府执法监督的又一种形式。
部门执法责任制是在“二五”普法的实践中总结出来的一种监督形式，现在已推广到全国各地。实行这一制度要包括四方面的工作:一是人大常委会在同级党委的领导和支持下，作出实行部门执法责任制决议，并组织“一府两院”制定实施方案。二是在人大常委会指导下，由各行政执法部门和“两院”汇集并层层分解法律，做到法律到位，执法到岗，责任到人。有的地方执法部门上下级之间还签订了执法责任书。三是在普遍组织执法人员学习法律的基础上建章立制，保证执法责任的落实。主要是完善执法程序，建立健全执法内部约束机制和外部监督机制。四是人大常委会通过听取工作汇报、开展评议和执法检查等方式，对实行部门执法责任制的情况进行监督。
从各地实行部门执法责任制的情况看，实行这一制度对保证法律的有效实施起了一定作用，但实际效果有限。
(五)对政府的人事监督
在西方，议会对政府官员主要是运用弹劾的手段进行监督的。代议机关的弹劾起源于14世纪的英国，最初只是控告和审判违法失职官吏的一种手段。到了18世纪初，弹劾逐步发展为一项免除不称职公职人员的重要制度。由于各国政体不同，法律规定的被弹劾对象和范围、受弹劾事由不尽相同。如英国议会的弹劾仅限于有职务犯罪行为的内阁成员或大臣；意大利议会扩大到有叛国或违宪行为的总统或国务员；联邦德国扩大到有叛国或违宪行为的总统或法官。美国受弹劾的官员范围最广，总统、副总统和联邦政府所有文职官员，以及州长、州级司法官员，如果有叛国罪、贿赂罪或其他重罪、轻罪、严重失职行为，都可列入国会或州议会的弹劾。与其他监督程序如信任与不信任投票相比，弹劾程序更为复杂，既具有司法审判的性质，同时带有政治行为的色彩，是所有监督手段中比较严厉的一种。[35]
在我国，没有弹劾这种人事监督方式。国家权力机关对同级行政机关进行人事监督，主要是罢免与撤职两种方式。“罢免”和“撤职”是人大最严厉的两种监督手段。列宁曾说过，罢免权，体现了真正民主制的基本原则，是真正的监督权。[36]
1954年宪法只对罢免对象作了规定。1982年宪法、《全国人大组织法及地方组织法》除了规定罢免对象外，还初步规定了提出罢免案的程序。《全国人大议事规则》作了更为全面、具体的规定:一是规定了提出罢免案的主体(主席团、3个以上的代表团或者1/10的代表)；二是把国务院的组成人员规定为罢免的对象；三是规定了提出罢免案的程序(由主席团交各代表团审议后，提请大会全体会议表决，或由主席团提议，经大会全体会议决定，组织调查委员会，由全国人大下次会议根据调查委员会的报告审议决定；罢免案应当写明罢免理由，并提供有关材料，允许被罢免人申辩)。《地方组织法》规定:县级以上地方各级人大举行会议的时候，主席团、常委会或者1/10以上代表联名，可以提出对人民政府组成人员的罢免案。乡级人大举行会议的时候，主席团或者1/5以上代表联名，可以提出对人大主席、副主席、乡长、副乡长、镇长、副镇长的罢免案。同时规定了罢免程序。《地方组织法》还规定县以上的地方各级人大常委会在本级人代会闭会期间，有权决定撤销个别副省长、自治区副主席、副市长、副州长、副县长、副区长的职务。
在社会主义民主法制建设过程中，地方各级人大及其常委会对贪污腐败、渎职等行为行使了罢免权和撤职权。如1986年10月，江西省六届人大五次会议罢免了原省长倪献策的省长职务；1989年5月，湖南省九届人大二次会议罢免了副省长杨汇泉的职务；同年8月，新疆维吾尔自治区七届人大常委会第九次会议撤销了原自治区副主席托乎提沙比尔的职务；2000年12月，浙江省杭州市九届人大常委会第三十八次会议撤销了原副市长叶德范的职务；2001年2月，河北省石家庄市十届人大第四次会议罢免了原市长张二辰的职务。[37]
全国人大常委会没有规定撤职权，但曾有过根据国务院总理提请，解除、撤销个别领导成员职务的先例，如1980年5月，五届全国人大常委会第十五次会议，根据总理华国锋的提请，解除了宋振明的石油部部长职务；同年9月，五届全国人大第三次会议解除了陈永贵的国务院副总理的职务；1987年6月，六届全国人大常委会第二十一次会议，根据总理赵紫阳的提请，撤销了杨钟的林业部部长职务；[38]对成克杰的处理，是依法由选举单位(广西壮族自治区人民代表大会)罢免其代表职务，其全国人大常委会副委员长职务相应撤销，由全国人大常委会予以公告。
三、权力机关对行政权力的监督方式
(一)询问和质询
询问和质询，最初属于一种形式，都称做“质问”。在国外，质询是内阁制国家议会行使监督权的一种形式。质询起源于1721年的英国议会，于1789年由法国宪法明确规定，现已被大多数西方国家所采用。广义的质询包括询问，但询问是由议员向政府及有关部门提出问题，并要求在一定期限内答复，主要针对一般问题。与询问相比，质询所提出的问题往往涉及比较重要、比较广泛的公共利益，形式上虽然只是向质询对象寻究某一问题的内幕和处理结果，实际上却通常会导致一般性辩论，有时还会带来一定的政治责任追究后果，如不信任投票等。
在国外，质询通常分为口头质询和书面质询两种。(1)质询案的提出。一般来讲，提出质询案的主体包括议员个人、议员群体(联署)、议会团体(议会党团或代表团)、议会机构(议会专门委员会)。英国规定，质询由议员向有关大臣提出；每位议员最多只能提出2个附星标的口头质询。法国规定，议员提出书面质询案，须由议长转交政府；由议会党团提出的对整个政府工作的质询案，必须经议长审核，议长可以将类似问题加以归纳。日本规定，议员向内阁提出质询案，必须做成简明的意见书向议长提出，由议长将意见书转送内阁。德国规定，在会议周口头质询时间内，每位议员均有权向政府提出最多2个口头答复的问题；每位议员每月向政府提出最多4个书面答复的问题，由议长在会前确定质询的顺序。(2)质询案的答复。各国法律都对答复质询案的形式和时间作了规定。一般说来，口头质询要求在议会上得到口头答复，书面质询要求用书面形式予以答复。英国规定，每名大臣一天只接受一件质询，只限于大臣职责范围内的或通过立法和行政措施可以解决的问题。德国规定，对于质询时由于时间不够而未答复的问题，可以书面答复，也可以在另一次议会上答复。日本规定，从接到议长转交的质询书之日起，内阁必须在7日内到议会答辩。法国规定，书面质询由议员交议长秘书处转给政府，总理和部长必须在1个月内作出书面答复，并将其发表在议会公报上。[39]
在我国，1954年宪法规定，全国人大代表有权向国务院或者国务院各部委提出质问，受质问的机关必须负责答复。1954年《地方组织法》也有类似规定，但都未规定质问的程序。
1982年《全国人大组织法》则把询问和质询加以区别，并作了程序规定:在全国人大审议议案的时候，代表可以向有关国家机关提出询问，由有关机关派人在代表小组或者代表团会议上进行说明。在全国人大会议期间，一个代表团或者30名以上的代表，可以书面提出对国务院部委的质询案，由主席团决定交受质询机关书面答复，或者由受质询机关的领导人在主席团会议上或者有关专门委员会会议上或者有关代表团会议上口头答复；在主席团会议或者专门委员会会议上答复的，提质询案的代表团团长或者提质询案的代表可以列席会议，发表意见。在常委会会议期间，常委会组织人员10人以上，可以向常委会书面提出对国务院和国务院各部委的质询案，由委员长会议决定交受质询机关书面答复，或者由受质询机关的领导人在常委会会议上或者有关专门委员会会议上口头答复；在专门委员会会议上答复的，提质询案的常委会组成人员可以出席会议，发表意见。
《全国人大议事规则》和《全国人大常委会议事规则》都设专章对询问和质询作了一定程序性的规定，其中许多规定又对宪法作了补充:如规定质询案必须写明质询对象、质询的问题和内容；提质询案的代表或者代表团对答复质询不满意的，可以提出要求，经主席团决定，由受质询的机关再答复；常委会会议期间的质询对象除国务院及其各部委外，又增加了最高人民法院、最高人民检察院。地方人大组织法和代表法也对质询的法定人数、[40]质询对象及质询程序，作了更为具体、详细的规定。
“询问”主要是代表在代表团会议、主席团会议、专门委员会会议上审议议案时，对不了解的情况或者不理解的问题，提出疑问，有关机关予以解释说明。询问本质上讲，是人大及其常委会行使知情权的一种方式，对被询问者是一种带督促性质的监督。由于询问基本没有程序限制，具有较大的灵活性，在地方人大工作中被广泛使用。如2000年4月广州市人民代表大会会议期间，一些代表团的代表在审议政府工作报告时就市政用地规划、水泥厂搬迁、燃气具垄断经营等问题向政府有关部门8次提出询问，经大会主席团转交政府，政府有关部门负责人先后到提出询问的代表团回答询问。[41]
至目前为止，全国人大及其常委会尚无行使质询权的先例，比较普遍的是进行询问。近几年，在全国人代会上曾有过30名以上代表联名提出质询案的情况，但均未正式列入会议议程，只是让被质询者向提出质询案的代表作一些解答，或当场回答代表询问。一些外国议会的“质询”就是议员当面质问政府官员，同我国人大的“询问”接近。
“质询”从表面上看也是行使知情权，但实际上多是对不适当行为包括违法失职行为提出质询案，对被质询者是一种带责成纠正不适当行为的监督方式。地方人大及其常委会依法进行质询的实例比较多，一般都取得积极的监督效果。如1985年4月湖北省六届人大三次会议上，22名代表就省邮电局变相提高55种邮资提出质询。省邮电局的负责人和分管副省长对质询作了认真答复和自我批评。事后省邮电局以加急电报通知全省各邮电局立即停止涨价文件，并退还用户多收邮资32万多元。再如，2000年初，广东省九届人大三次会议期间，佛山市代表团24名代表对四会市北江边18家电镀厂未经批准就进行建设的情况提出质询案。3日后，省环保局局长、有关副局长到佛山市代表团答复。对环保局的答复，过半数代表不满意，省环保局进行再次答复。但代表对第二次答复更为不满，进而联名提出撤销环保局一名副局长的建议。这些质询案不仅在本省，而且在全国也引起了较大的反响。[42]
(二)特定问题调查
特定问题调查，在国外称为“国政调查”，就是议会就国家的重大问题、重大事件或者国家机关的重大政策、重要决策进行调查。议会的这项职能起源于17世纪的英国。现代世界各国，无论宪法有无明确规定，均普遍承认议会拥有国政调查权，并形成了较为完善的国政调查程序。国外议会的国政调查，通常有四个阶段:(1)调查的提出和批准。国政调查由议会决定，议员个人无权擅自调查。如在德国，成立调查委员会的动议通常由议会在野党提出。日本规定，议会会议期间，常任委员会请求对其所管辖的事项进行国政调查时，需向议长提交，说明欲调查事件的名称、目的、方法、时间等；若议长同意，即报告议院，常任委员会就可以开始着手启动国政调查程序。(2)组织调查机构。从理论上讲，国政调查权应当由议院亲自行使。由于议院人数较多，为了便于调查，各国多通过议院作出决定，将国政调查事项交给常任委员会进行调查；有时也根据各党团人数比例成立临时的特别问题调查委员会进行调查。英国议会开始是由特定问题调查委员会调查，后来逐渐发展到由议会调查法庭专门负责。德国规定，经1/4议员提议，联邦议院有权成立调查委员会，对国政问题进行调查。美国通常是由两院的司法委员会承担国政调查任务。为使调查工作更加富有成效，委员会调查时还要组织一个强有力的工作班子辅助工作。为提高调查效率，工作班子除向议员提供相关材料、联络新闻媒体外，还要提前找主人取证，确定拟传唤证人的名单的提问顺序，为听证会作准备。(3)举行调查听证会。各国议会开展调查时，一般都要举行听证会，即传唤当事人作证、陈述意见、接受询问，为议院或者调查委员会提供必要的证言、证据、证物或者有关文件。为了便于议会行使调查权，各国法律大多赋予调查委员会以一定的司法性权力，如传唤证人、处罚伪证等。德国规定，联邦议院调查委员会对证据的审理，适用刑事诉讼法的规定，法院和政府有义务给予法律上和公务上的帮助。日本规定，众议院和参议院进行国政调查时，可以要求有关证人出席并提出文书，无论何人均应答应其要求。美国规定，根据议员的要求，被调查的当事人都必须参加听证会。如果证人拒绝到场或者拒绝提供证词、证物、文件，就会以“藐视国会罪”、“伪证罪”的罪名，给予罚金或者监禁的处罚。(4)公布调查结果。多数国家议会的调查委员会本身并没有直接的处置权，处置权往往掌握在全院大会或者其他机构。委员会在听证、取证、调查的基础上，对收集到的信息资料进行辩论，通过投票表决得出结论，并向全院大会提供报告或者向社会公布调查结果，同时附具所掌握的材料。美国规定，秘密听证会取得的证言和材料，经调查委员会投票通过后可以公开；公开听证会取得的材料必须向社会公布。[43]
关于特定问题调查，我国1954年宪法只原则规定，全国人大和全国人大常委会认为必要的时候，可以组织对特定问题的调查委员会。1982年宪法进一步规定，全国人大和全国人大常委会认为必要的时候，可以组织关于特定问题的调查委员会，并根据调查委员会的报告，作出相应的决议。调查委员会进行调查的时候，一切有关的国家机关、社会团体和公民都有义务向它提供必要的材料。
《全国人大议事规则》设专章对调查委员会作了更为具体的规定:一是规定了调查委员会议案的提出，即主席团、3个以上的代表团或者1/10以上的代表联名，可以提议组织关于特定问题的调查委员会，由主席团提请大会全体会议决定。二是规定了调查委员会的组成:由主任委员、副主任委员若干人和委员若干人组成，由主席团在代表中提名，提请大会全体会议通过。调查委员会可以聘请专家参加调查工作。三是规定了调查委员会的职权和工作程序:调查委员会进行调查的时候，一切有关国家机关、社会团体和公民都有义务如实向它提供必要的材料。提供材料的公民要求对材料来源保密的，调查委员会应当予以保密。调查委员会在调查中，可以不公布调查的情况和材料。调查委员会应当向全国人大提出调查报告。全国人大根据调查委员会的报告，可以作出相应的决议。全国人大可以授权全国人大常委会在全国人大闭会期间，听取调查委员会的报告，并可以作出相应的决议，报全国人大下次会议备案。地方组织法对组织特定问题调查委员会也作了规定。
尽管宪法、法律和地方性法规对人大特定问题调查权作了规定，但这项权力在实践中的运用还是很少的。从目前掌握的材料看，县以上各级人民代表大会，包括全国人民代表大会还未使用过这项权力。据安徽省人大常委会研究室在1999年进行的一项全省调查显示，自地方人大常委会建立20年来，组织特定问题调查委员会是所有监督方式中最少使用的一种；该省15个省辖市人大常委会中只有一个市使用过特定问题调查方式，在抽样的36个县级人大常委会中也只使用了7次。目前，在省级人大常委会中，只有西藏、内蒙古自治区人大常委会和甘肃省人大常委会近几年使用过特定问题调查这一监督手段。[44]
组织特定问题调查委员会作为一种较为严厉的监督手段，是保证地方人大依法行使职权，树立人大作为国家权力机关的权威，改变监督工作不力，强化人大监督职能所必需的，也是监督某些疑难事宜的重要手段。例如，1991年辽宁铁岭市人大常委会对群众反映强烈、久拖未决的银州区第四和第九小学校舍问题组织特定问题调查委员会进行调查，引起市政府及有关部门的重视，促使政府投资近500万元分别在两校新建教学楼，解决了两所小学的校舍问题。[45]
(三)执法检查
对行政执法的检查简称执法检查，是各级人大常委会、人大的专门委员会，组织人大常委会组成人员或人大代表，对法律、法规的实施情况进行检查监督的一种行为。执法检查的主体是人民代表大会、人大常委会、人大的专门委员会；对象是具有执法职能的本级行政机关、审判机关和检察机关；客体是国家的有关法律、法规，以及有关法律问题的决议和决定的贯彻执行情况；目的是监督行政机关依法行政、司法机关公正司法，以保证法律、法规和决议、决定的有效实施。
执法检查活动始于20世纪80年代。这一时期各级人大组织的执法检查活动在全国范围内迅速得以展开，形成了全国各级人大加强法律实施监督的热潮。[46]但这个时期的执法检查还很不成熟。具体表现为:(1)执法检查只作为“视察”的一种形式，检查的目的停留在调查了解的层面上。检查的结果也是“非刚性”的，人大对检查发现问题的处理意见也只具有参考价值。(2)执法检查的范围和对象比较广泛，不仅检查宪法法律、人大通过的决议决定的实施情况，而且要检查人大通过的工作报告及预算的执行情况；不仅检查执法部门的执法状况，甚至基层单位、群众的守法情况也要检查。(3)执法检查的主体，也形式多样。有的是以党委的名义组织，人大、政府和其他部门或单位的人员参加，有的以人大常委会名义组织，人大专门委员会(工作委员会)与“一府两院”的人员共同检查，有的是上级人大与下级人大联合进行检查。(4)执法检查的方式和程序也很不一致。有的是，事先不作明确的范围划定，只是根据视察的主题，到各地调查了解有关的执法情况，采取的主要是实地考察的方式；有的则是针对执法中存在的突出问题，在检查过程中主要靠听取有关部门进行汇报或召开有关情况的座谈会进行，采取的是会议座谈讨论的方式。后一种方式发展到后来就是在常委会或专门委员会会议上听取有关部门的执法情况汇报，实际上已变成了会议审议的方式。在程序上，有的是先由人大发出通知，对检查的目的、内容、组织、时间及准备工作等作出规定，要求各部门自查自纠，在此基础上选择几个典型，组织检查组分赴各地进行检查，检查结束后向人大常委会写出执法检查报告；有的仅仅是个别常委会组成人员到地方就某方面法律的实施情况进行视察、调查研究；有的是一些代表在持证视察中，就发现的执法问题提出意见和建议，要求执法部门给予答复。
1988年《七届全国人大常委会工作要点》对执法检查这一监督形式给予肯定。1991年12月，当任的全国人大常委会委员长万里同志提出要人大加强执法检查。1992年初全国人大常委会办公厅作出《关于全国人大常委会、各专门委员会执法检查工作安排的意见》。八届全国人大常委会于1993年9月通过了《全国人大常委会关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定》(以下简称《执法检查的若干规定》)。该规定对执法检查的内容和重点，执法检查的组织和要求，执法检查报告的审议及对检查出问题的处置等，都作了规定。之后，一些省级人大常委会也制定了关于开展执法检查的地方性法规。这些法律、法规，对建立和完善执法检查方式，促进法律的实施，起了积极作用。
从全国人大的实践看，执法检查主要包括这样五个环节:
(1)制定计划。按照《执法检查的若干规定》的要求，“全国人大常委会的执法检查计划，由常委会办公厅在每年代表大会会议后一个月内拟定，报委员长会议批准，印发常委会会议”。全国人大常委会的执法检查计划通常要提请4月份召开的委员长会议审议批准。执法检查计划草案是由全国人大常委会办公厅和全国人大有关专门委员会共同研究提出的。每年年初，全国人大常委会办公厅开始考虑这个问题，注意收集和听取各有关方面包括“一府两院”的意见；全国人大各专门委员会在拟定各自的年度工作计划时，也会对全国人大常委会的执法检查工作提出建议。在此基础上，全国人大常委会办公厅和全国人大专门委员会经过反复协商，提出全国人大常委会当年的执法检查计划草案(草案包括:执法检查的内容和时间、检查的对象和组织、检查的步骤和要求、检查的新闻报道等)。草案经秘书长办公会议讨论修改后，报委员长会议审批，然后印发4月份召开的常委会会议，并书面通知国务院办公厅、最高人民法院、最高人民检察院以及省、自治区、直辖市人大常委会。
(2)组织检查组。执法检查计划经委员长会议批准后，本着精干、效能、便于活动的原则，组织相应的执法检查组。检查组组长一般请副委员长担任，副组长由相关专门委员会主任委员或副主任委员担任，组员从全国人大常委会组成人员中确定，也可请全国人大相关专门委员会组成人员参加工作。赴地方检查时，检查组可分成若干个小组。每个小组由几位常委会委员组成，工作人员从全国人大机关抽调。在地方时，也可吸收当地的全国人大代表和地方人大常委会的有关负责同志参加。执法检查的具体组织、协调和服务工作，由全国人大常委会办公厅和全国人大相关专门委员会共同负责。执法检查组成立后，要认真做好检查前的准备工作，制定出切实可行的执法检查具体方案(包括检查的指导思想、重点内容、日程安排、人员分组等)；检查组成员和工作人员要学习和掌握有关法律、法规和政策，以及必要的专业知识。
(3)开展检查。执法检查组首先要听取法律实施主管机关及有关方面的汇报，了解法律实施的基本情况。到了地方之后，通常采取召开座谈会、实地考察、个别走访、随机抽查、问卷调查、开设热线电话等多种方式开展检查，听取各方面的意见，了解和掌握法律实施的情况。鉴于执法检查组只能去少数几个省份，可以委托部分省(区、市)人大常委会对全国人大常委会所检查的法律在当地的实施情况进行检查，并将检查情况书面提供给全国人大常委会执法检查组。
(4)撰写报告，提请常委会审议。到地方检查结束后，执法检查组召开全体会议，交流总结实地了解的情况，讨论分析法律实施中存在的问题，与法律实施主管机关的负责同志一道研究提出改进执法工作的措施。在此基础上，撰写执法检查报告，提请常委会会议审议。按照《执法检查的若干规定》的要求，报告应该包括:对所检查法律实施情况的全面评价，法律实施中存在的问题及原因分析，对改进执法工作的建议，以及法律本身需要修改、补充、解释的建议等内容。执法检查报告由执法检查组组长或委托副组长向全国人大常委会会议汇报，并在分组会议上进行审议。
(5)跟踪落实。执法检查报告经常委会会议审议后，由委员长会议委托全国人大常委会办公厅将执法检查报告及审议意见以书面形式送交法律实施主管机关。有关机关按照报告提出的要求改进执法工作，并在6个月内将改进的措施和取得的效果向常委会作出书面汇报，由办公厅印发常委会会议。为了促进整改工作的落实，在执法检查报告送交有关机关3个月内由全国人大相关专门委员会跟踪听取一次汇报，了解他们改进执法工作的进展情况。
1996年八届全国人大四次会议听取了全国人大常委会关于农业法执法检查的报告，由全国人代会听取和审议执法检查报告，这在历史上尚属首次，对各级人大加强执法检查工作起到了示范和指导作用。现在，全国人大常委会把执法检查作为对政府执法监督的主要手段，每年年初作出计划，一年要检查三五部法律实施的情况，并向全国人大常委会作执法检查的报告。常委会要对执法检查报告进行审议，对报告中反映的政府执法中的问题提出意见，向有关执法部门进行反馈。当然，此种对政府执法行为的监督效果如何?实践并不理想，监督越来越流于形式。主要是在政府执法中发现了不少问题，但很少采取有效措施。
(四)对政府工作的评议
近些年，地方人大及其常委会按照宪法和法律规定的原则和精神，勇于实践，大胆探索，在监督工作方面创造了一些行之有效的形式。其中，对政府部门及其领导人员的“两评”，即工作评议和述职评议，最为引人注目。
1.对政府部门的工作评议
由常委会组织人大代表评议“一府两院”的工作其中主要是政府部门的工作，简称工作评议或者代表评议。从20世纪80年代初，部分县级人大常委会组织代表就对基层政府“七所八站”[47]的工作进行评议，是基层人大代表在闭会期间开展活动的一种方式。后来逐步发展到由人大常委会作出决议，有计划有重点地评议同级政府及其部门和法院、检察院的工作。[48]近几年，一些省级人大常委会每年都组织代表评议两三个政府部门或“两院”的工作，已经形成制度。
由于目前没有统一的法律规定，各地制定的地方性法规对这种监督方式的规定也不尽一致，具体做法多种多样。从评议主体看，一般有四种情况:部分人大代表参加的评议；常委会会议进行的评议；人代会上进行的评议；在专门委员会会议上或者常委会主任会议上的评议。从评议对象看，有的地方认为是本级人民政府及其所属部门，有的地方认为应当加上本行政区域内上级政府所属部门或派驻机构。从评议内容看，有的是在政府的全面工作进行评议；有的是对政府部门执法工作进行评议；有的是对政府其他某一项工作进行评议。从评议方式看，有的将执法检查与工作评议结合起来，有的是将工作评议与述职评议结合起来；有的仅对同级政府工作进行评议，有的则是上下结合，搞联运评议。
但是，应该看到工作评议在评议对象和范围、内容和原则、组织和方式、评议后果的处理等问题上有一些共性的情况。其中关于工作评议的对象主要是地方政府的各个工作部门。一些地方人大常委会主要是依据两条来确定进行评议的对象:一是当前党和国家或所在行政区域一个时期工作重点涉及的有关部门；二是人民群众反映强烈的“热点”问题涉及的有关部门。对于本行政区域内的条条管理部门，如土地管理、税务、技术监督等部门，常被列为人大代表的评议对象。而且在评议程序上，一般有准备、调查研究、会议评议、整改四个阶段。(1)准备阶段主要是确定参加评议的人员，确定被评议的对象和内容，制定评议方案，组织参评人员学习法律、法规和文件等。(2)调查研究阶段主要是评议小组通过视察、检查、调查、召开座谈会、走访群众、民意测验等形式掌握被评单位的情况。(3)会议评议阶段主要是人大常委会听取被评议对象工作报告，常委会委员和人大代表进行评议，最后形成评议意见。有些人大常委会在这一阶段还组织代表或委员对被评对象进行民主测评。(4)整改阶段，主要是评议对象按照评议意见提出整改方案，在人大的监督下，于一定期限内完成整改任务，并向人大常委会反馈。[49]
2.对政府领导的述职评议
述职评议是指人大常委会对由它选举或任命的对本级政府领导人或部门首长在一定任期内的工作听取汇报和进行评议的活动。它是由前面的工作评议逐渐发展为由常委会会议听取和审议“一府两院”工作人员的述职报告。述职评议通常也有四个阶段:
第一，准备部署阶段。人大制定工作方案，向同级党委报告，征得党委的原则同意；有的地方将工作方案提请本级人大常委会审议通过，并作相应的决定。成立评议领导小组，有的地方由党委、人大和政府等方面的负责人员组成；有的地方由党委和人大的负责人员组成；有的地方只是由人大的负责人员组成；也有的地方不成立领导小组，由人代会主席团或常委会主任会议领导并组织实施。组织办事机构。向评议对象发出书面通知。确定参加述职评议人员。组织参评人员学习和培训。召开动员会。
第二，调查研究阶段。由参评的人大代表、常委会组成人员和其他有关人员组成调查组，在吸取评议对象本人意见的同时，深入到评议对象所在部门及其下属单位，以及与其工作联系较为密切的单位，采取集体座谈、个别谈话、接待来访、微服私访、问卷调查、实地察看、查阅资料、设立意见箱、公布投诉电话、发放征求意见卡等形式，广泛听取各方面反映，了解评议对象履行职责的第一手资料。调查组在掌握详细情况的基础上，写出综合性的调查报告；同时评议对象根据要求，撰写述职报告。调查研究临近结束时，人代会主席团会议或常委会主任会议或者领导小组举行会议，认真听取述职报告、调查报告准备情况的汇报，并对不妥之处予以纠正。
第三，述职评议阶段。先举行大会，听取评议对象作述职报告，各调查组作调查报告。然后，举行分组会议，结合述职报告、评议报告，对评议对象进行评议；有的地方在此基础上还举行联组会(常委会会议上)或者全团会议(代表大会上)，进一步提出评议意见。评议时，评议对象到会听取意见，并认真回答评议人员的询问。如对评议意见有不同看法，还允许评议对象进行解释和申辩。评议会议结束时，由主持人总结，对评议对象提出整改要求。最后，评价对象表态。
第四，整改落实阶段。评议会议后，尽快将会议上提出的意见和调查研究阶段收集到的意见汇总整理，形成书面评议意见，经人代会、常委会会议，或者人代会主席团会议、常委会主任会议，或者领导小组会议审议，送交评议对象，同时报送党委，抄送有关部门。评议对象根据评议意见，及时制定整改措施，在一定期限内将整改方案报送人大及其常委会。人大及其常委会通过检查、听取汇报等形式，跟踪监督，促进整改。在评议会议后3至6个月内，再在人代会或常委会会议上，或者专门举行述职评议整改情况汇报会议，听取并审议评议对象关于整改情况的报告，并作出评议结论；有的地方还通过量化作分、投票表决等方式，对评议对象是否称职，或者对整改工作是否满意进行无记名测评；有的地方还把评议结果告知政府领导人和党委组织部门，作为作用干部的参考。评议基本结束后，进行认真总结，并向同级党委写出全面的书面报告。[50]
目前，地方各级人大常委会普遍开展了述职评议。一些省级人大常委会每年一般评议两三个政府厅级干部。个别省对副省级干部开展了评议，如北京市人大常委会开展对副市长的述职评议。
述职评议是人大监督由知情权向处置权过渡的中间环节，很好实现了对事监督与对人监督的结合。通过述职人向人大常委会作述职报告并接受评议的方式，可以把听取和审议工作报告、一般调查、执法检查、特定问题调查、罢免和撤职有机连接起来，实践效果是比较好的。
上述对政府工作进行评议的两种形式，是中国地方人大及其常委会开展监督工作的一个“创造”。在表现形式上，与国外议会“信任与不信任投票”程序有极为相似之处。信任与不信任投票是内阁制国家议会监督政府的一种方式，目的在于检验政府是否得到议会的信任，并通过投票表决对政府及其工作人员施加压力。应该看到，信任投票与不信任投票虽然都要由议会作出判断，但在提出主体及其动机上却有不同的表现:信任投票往往由政府自己提出，目的是让议会确认对政府政策或决策的支持；不信任投票往往由议员，主要是反对党议员团提出，目的是对政府及其组成人员的执政资格提出挑战，追究政府及其成员的责任。如果信任投票没有获得通过，或不信任投票获得通过，就会导致内阁的解散，以及政府首脑或者个别内阁部长的辞职或被免职；或者导致议会的解散，进而重新大选，产生新的代议机构。[51]
四、权力机关对行政权力监督评述
(一)对人大监督争论的焦点和主要问题
经过多年的探索和实践，人大对政府部门的监督工作有了一定的加强，也取得了较为明显的成效。然而，加强人大的监督工作仍是做好人大各项工作值得关注的焦点之一。提的比较多的是:人大监督的现状与宪法和法律的规定，有一定的差距；人大的监督工作与普通民众的期望与要求也有一定差距。在已经开展的监督工作中，有些流于形式，效果有待提高，同时，监督工作中存在一些空档，有的法定职权或法定的监督方式方法没有充分行使和运用起来。总体上看，监督工作仍是一个薄弱环节。难怪有的地方人民群众批评人大监督工作是“审议报告唱赞歌，述职评议表扬多，执法检查走过场，一听二看三通过”。
据浙江省一位从事人大工作多年的研究人员介绍:2000年，浙江省人大常委会研究室就人大及其常委会行使监督权问题对浙江省31个市县人大的同志进行了一次问卷调查。调查结果列表如下:[52]
国家权力机关对行政机关监督难的根源，主要集中在如下几方面:
1.对人大监督重要性认识不足，政府部门自觉不自觉地规避人大的监督
目前，多数行政机关已认识到，人大对其实施监督是一种国家体制和政治制度上的设计，可以保证行政权力取得合法性，并保证各项行政权力在法治轨道上运行，避免行政权力滥用和腐败现象滋生蔓延。各级政府部门接受人大的监督，很有必要。但在实践中，一旦成为被监督对象，又觉得人大监督是在“找麻烦”、“挑刺”，影响行政工作效率，束缚了“手脚”。这种认识说到底仍然是一种特权思想，即政府部门凭借其拥有的行政权力和强大优势地位，规避人大的监督。根源还是“人民民主”的思想没有彻底地树立起来，还缺乏应有的民主法治观念和人民代表大会制度意识。
实践中，还有一种情况很值得注意:就是政府有关部门在处理一些棘手问题的时候，怕处理不好带来麻烦，就将矛盾和问题交给人大。这种做法貌似尊重人大，实则不然。将不好解决的事情提交人大讨论决定不是不可以。但问题是，这些事情是不是属于人大职权范围内的事务。如若是法律法规确认的重大事项、重大问题，人大当然有权力、有责任处理和解决。如果是属于行政机关职责范围内的事务，那就应由政府部门予以解决，不宜借口事情需要协商、讨论，将矛盾和问题推给人大。防止这种情况的出现，根本的办法是在法律上将人大的职权与政府的职权明晰化，使各级人大和政府能够依法办事、各司其职；同时保证政府的行为处于人大监督视野之内。
还有一些人认为，人大是国家权力机关，即代议机构。人大的立法和决策过程，是充分发扬民主、群策群力的过程；同样人大的监督，也是民主协商、互谅互让的过程，人大的监督，可以不像“一府两院”行为那样，必须执行，可以相互商量。说到底，人大的监督可以商量，可以“讨价还价”。其实，这是一种错误的认识。某种程度上，是一种规避行为。人大开展各项工作，都要贯彻“民主集中制”原则。但民主的发扬是在人大决策形成的过程中，而人大的决定一旦作出，它就具有了与立法同等的效力，必须执行，没有商量的余地。
2.现实体制关系不顺，制约国家权力机关监督作用的发挥
从现实情况看，有的地方党委仍然习惯于以党代政，包揽过多，权力过分集中。一些有关国家事务的重大问题，往往是党委决定，政府去办，把人大撇在一边。在此情况下，人大很难对政府进行有效的监督。如果不做大量的协调工作，人大监督很容易监督到党委头上，影响同党委的关系。一些政府部门则认为，重大问题都是党委定的，只要向党委负责就可以了，不愿接受人大监督，甚至认为人大监督是多了一个“婆婆”。这些情况，根源在于现实体制关系尚未理顺。
人们常说的现实体制关系，主要指两种情况，一种是指理顺党政关系。在我国政治体制中，执政党与国家机关之间，既存在领导与被领导的关系，又存在依法管理与被管理的关系。从前种关系看，党是领导者，应按照政治领导所要求的形式和途径，切实加强对国家机关的领导；从后种关系看，党应当自觉地尊重国家机关的管理，在国家宪法和法律范围内活动。理顺党政关系，重要的是要建立这样一种机制:党对政府重大问题进行决策，人大依法作出决定，政府去组织实施。只有这样，才符合党对国家实施政治领导和人民民主管理国家事务的要求，才符合依法治国的要求。
另一种情况是指理顺权力机关与行政机关之间的关系。现行体制下，人大上下级之间只是工作联系的指导关系，对同级政府是监督。但上下级政府是领导和被领导关系，政府的财政预算和重大决策必须执行上级政府的决定。下级人大在监督同级政府部门与上级政府发生差异或矛盾时，人大监督就会出现很尴尬的局面。可见，现实中人大对政府部门的监督缺乏应有的约束力和制约手段。还有，由于政府管理体制上存在的垂直领导、条块分割等情况，一些与地方经济发展有决定性影响的政府职能部门如工商、税务、质量监督等，列在政府组成部门之外，人大无法对它们实施监督，出现了“管着的看不见”，“看见的管不着”的监督盲区。
3.人大代表和人大常委会组成人员专职化程度较低，使人大监督难以到位
目前，人大代表和人大常委会组成人员在配置上，还是偏重于代表性，专职化水平比较低。相当一部分常委委员兼有其他职务(非国家行政、审判、检察职务)，而且这些职务繁忙于人大工作。真正专门从事人大监督工作的人大代表和常委委员很少。而人大的监督工作都是一项专业性很强的工作，其所要求的法律、经济以及其他方面的知识，都应达到相当的水平，尤其是预算监督、执法检查、司法监督等，如果不具备相应的知识水平，是很难发现重点和主要问题，作出准确有效的判断，提出有重要参考价值的意见来的。这样的监督很难取得理想效果。
解决这一问题，一方面要优化人大代表和常委会组成人员结构，让其中具有较高水平的专家参加相关的监督工作，充分发挥他们在人大监督的专业作用；另一方面为代表和委员专职化创造各种便利条件，为他们配置必要的助理人员。由此从监督主体上加强对政府部门的监督力度。
4.一些监督制度尚未规定适宜的监督程序，使人大监督缺乏应有的可操作性和工作力度
尽管全国人大组织法和议事规则、地方组织法以及其他一些法律对各级国家权力机关实施监督的程序作了规定，但在很多方面还不够具体、明确，一旦使用起来还会出现漏洞。主要表现在:
(1)关于监督的法律规定过于原则，缺乏操作性，如对计划和预算如何进行有效的审查和监督?对人大选举和人大常委会任命的国家机关工作人员通过什么方式和程序进行监督?如何对司法机关依法、公正、有效率地处理案件实施监督?
(2)宪法和法律的某些规定互相矛盾或存在遗漏。如《地方人大和政府组织法》规定了人大常委会对由其任命的国家机关工作人员的撤职、罢免权；《宪法》和《全国人大组织法》却没有规定全国人大常委会对由其任命的国务院各部委负责人的撤职、罢免权，这不能不说是法律规定上的疏漏。
(3)监督后果处理规定不清，对违反有关法律规定者缺乏处置手段。如违反《预算法》、不执行人大及其常委会的决议应承担什么责任，工作报告在人代会上未获通过应如何处置等都没有明确规定。
(4)宪法监督制度尚未建立起来。对于实现我国宪政至关重要的宪法监督制度目前还没有建立，《宪法》只规定了国家权力机关的宪法监督权，但并未规定监督的机构、途径和方法。
上述情况在很大程度上限制了国家权力机关对政府监督作用的发挥，各级人大的监督实效大打折扣。
(二)对监督现状的评述
人民代表大会制度经过几十年的建设，特别是改革开放和社会主义市场经济的发展，人大监督的重要性已逐渐得到人们的认识，人民群众已切身感受到人大监督的作用所在。但是，仅有这些外在的因素是远远不够的。解决人大监督难的关键，是将人大制度中的监督与被监督法律关系“内在化”，而这首先要由被监督的“一府两院”充分认识人大对其监督的重大意义，并且实实在在地落实到行动中，落实到具体措施中；同时国家权力机关自身要强化人大立法和决议执行的监督力度，要将监督立法和有关决议贯彻落实情况，作为树立权威的核心内容和突破口，确保国家权力机关能有所作为，以建立真正的权威。
人大监督形式分成两类。已有的法定监督形式，如关于听取和审议政府工作报告、政府有关部门专题报告(包括计划、预算报告)、受理群众申诉控告检举、罢免撤职等，主要面临的不是探索和创新的问题，而是如何进一步细化有关法律规定、更好落实这些规定的问题。对这些形式，受监督的对象——各级政府及其有关部门，是可以接受的，没有多少可以探讨和争论的。今后的任务，就是各级人大自身要把监督工作放在突出位置，着力加强监督工作。要集中精力，从细化操作程序入手进一步完善人大各项监督制度，以增强监督实效。要认真总结经验，抓紧修改组织法和议事规则，制定监督程序法，使现有的监督方式具有较强的可操作性。
下面，我们着重就几个人大监督政府部门中“具有创新意义”的监督方式作一些评析。
20个世纪80年代，一些地方人大常委会在实施监督，尤其是在开展法律监督过程中进行了探索和尝试，创造了几种新的监督方式。主要有:常委会组织部分常委会组成人员或者专门委员会(工作委员会)组织本委员会部分组成人员，就行政部门执法情况开展执法检查；常委会组织部分人大代表对政府及其有关部门的工作进行评议；常委会组成人员要求由常委会任命的行政部门主要负责人在常委会会议上述职并对其进行评议；采取直接或间接的方式推行执法责任制；运用法律监督书或者审议意见书加大监督力度，等等。这些监督方式经新闻媒体宣传报道和工作经验交流，逐渐被更多的地方推广采用。但各地的具体做法不大一致，有些做法也不够规范。
到了20个世纪90年代，随着我国民主法制建设步伐的加快和人大工作的逐步加强，各地人大在监督方式探索中进一步取得经验，使已有的一些做法逐渐成熟完善起来。其中有的已成为各级人大行使监督权的主要方式，有的已被赋予新的含义和内容，有的仍在探索、实践中。
1.关于执法检查
从各地情况看，执法检查已经作为各级人大常委会的一项常规性监督制度被确定了下来。尽管在理论上还有不同认识，但它约定俗成，已成为县级以上各级人大常委会监督法律实施情况的主要形式。实践中已取得了如下成效:(1)经过多年的探索，执法检查使人大找到了一条有效的法律监督途径，有的同志将它视为解决人大监督难的“突破口”。(2)执法检查是一种力度适中的监督方式，具有灵活性、适时性的特点。正因为如此，执法检查开展起来可繁可简，规模可大可小，手段可强可弱，具体措施可以根据实际需要确定。(3)由于执法检查一般都涉及面广，具有一定声势，执法检查的经常开展容易为改善执法创造良好的环境。基于这样的认知，各级人大常委会和专门委员会每年都要组织几次执法检查，作为人大监督的“重头戏”。目前已有20多个省级人大制定了监督(工作)条例，对执法检查这一监督方式的基本内容和主要环节进行了规范。全国人大常委会也在总结地方人大工作经验的基础上，结合自身情况，于1993年8月制定了《关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定》。该规定对执法检查的组织、活动原则、主要程序等内容作了规定，较好地促进了全国人大常委会和各专门委员会的执法检查活动。
执法检查作为人大监督执法部门的一种监督方式，似乎无可挑剔，然而我们在肯定执法检查取得积极成效的同时，还要看到执法检查带来的困难和问题。具体体现在:(1)由于缺乏统一明确的操作程序，各地在检查中的做法不尽相同，在一定程度上影响了执法检查的整体效果；(2)多数的人大及其常委会没有专门的组织机构负责执法检查工作，执法检查出现时紧时松的情况，检查效果不易持久；(3)由于目前的监督体制和关系尚未完全理顺，因而执法检查存在主体多样(检查组由不同范围的成员组成)、对象转移、内容贪多求全等问题；(4)执法检查活动过于频繁，使执法检查往往流于形式，无法实现监督的初衷，难以解决实际问题；(5)执法检查仅是人大实施监督的一个方面(阶段)，要充分发挥人大监督职能，还离不开其他监督方式的配合。从总体上看，执法检查还有一定的局限，还需要改进和完善，使之进一步规范化、制度化。
2.关于“两评”工作
“两评”即代表评议(人大代表对政府部门工作的评议)和述职评议(人大常委会对政府及部门领导人的评议)。1992年，时任全国人大常委会副委员长兼秘书长的彭冲同志在人民代表大会制度研究和宣传工作座谈会上，对“代表评议”给予评价:“实践证明这(代表评议)是人民群众创造的社会主义民主政治建设的一种好形式，是代表执行代表职务进行监督的一个重要途径，也是密切联系群众和加强廉政建设的一项重要措施。”
“述职评议”是从代表评议活动中演变而来的。20世纪80年代初，一些地方人大常委会组织的代表评议就把评议对象由执法部门延伸到了执法人员，这是述职评议的萌芽状态。到1988年前后，一些地方的人大常委会根据《宪法》、《地方组织法》的有关规定和党的十三大关于“改变缺乏民主法制现状，实现干部人事的依法管理和公开监督”的精神，继续进行这方面的探索和尝试。[53]据不完全统计，在省级人大开展述职评议的已从开始的几个省(浙江、陕西等)，发展到目前的20多个省、自治区、直辖市。这项工作在县级人大开展得更为普遍，全国31个省、自治区、直辖市均有部分县级人大开展了述职评议。应该看到，述职评议之所以与代表评议有区别，最主要的是“述职评议”的范围集中在常委会任命的政府及有关部门人员上，其特征是将被任命人员向常委会述职与常委会对述职人员进行评议结合起来。
“两评”工作在全国一些地方取得成效后，地方人大特别是基层人大不断探索、总结和交流经验，推动了“两评”工作由点到面的发展。多年的实践说明，“两评”工作有如下几方面值得肯定:(1)将监督人与监督事结合起来，拓宽了人大实施监督的渠道，调动了代表、常委会组成人员长期以来想充分行使监督权的积极性，焕发了他们的工作热情，有效地推动了人大监督工作；(2)“两评”工作的灵活性，使人大的监督不仅仅局限于会议期间而能经常进行；(3)有的地方在开展“两评”工作时还进行了量化评审，采取信任投票的方式，这就使人大的监督具有了可操作性，强化了监督力度；(4)通过评议，使被评者受到触动，从而增强他们的工作责任心，强化了被评者的人大意识和“公仆”观念；(5)“两评”工作的积极开展，使更多的社会力量参与了人大对“一府两院”的监督活动，每一次评议都受到了生动的民主法制教育。
然而“两评”工作也存在着一些值得研究探讨的问题:“两评”的监督方式尽管效果比较明显，有一定的轰动效应，但在理论上还不是十分清晰，诸如“两评”有无法律依据，其活动是否规范，工作能否坚持下去等问题，还需要认真看待和认识。首先，评议是一种代表活动，是一种监督方式，还是对现有监督手段的组合?对评议如何定性，还有待进一步研究。其次，评议主体是谁?绝大多数地方，参加评议的是部分代表，少数地方(如上海)是全体代表，有的地方则规定代表参加的比例(如安徽规定10%)。再次，采取哪种形式评议比较适宜?目前还难有统一认识。人大的评议不同于党委的评议，人大开展评议应在代表大会或常委会会议上进行，会议之外的活动属于评议前的准备工作或评议后的落实工作；人大的评议不宜采取召集代表或常委会组成人员开座谈会、办公会或者逐一走访的形式进行评议。目前各地人大的评议，有的是常委会主要领导或常委会主任会议根据需要临时安排的，有的则是在年初工作安排时确定评议工作计划。这些评议尚未成为一项经常性的监督制度。最后，评议效果如何?不具备法定人数的评议和会议外的评议，不具有普遍的约束力，其后果是否有法律效力也值得考虑。
3.关于执法责任制的推行
执法责任制[54]本身是监督方式，它们将监督者与被监督者的权责关系加以明确，对提高执法监督效果是有积极意义的。比如，部门执法责任制被一些同志认为是“普法教育的好形式，依法治理的硬措施，人大监督的新途径”。人大通过建立健全各项工作制度来加强监督工作，思路是对的，但执法责任制能否作为人大监督的组成部分却值得商榷。
执法责任制将每个法律执行的责任分解到相关的执法部门，这种“对号入座”的办法，使执法问题的解决仅仅局限在部门管理上，而非制度管理和法治秩序的层面上。人大能否将其作为监督“一府两院”的方式，尚需认真考虑。从本源上讲，执法责任制这种责任明确、分门把关的方式，主要适合于部门管理，不符合人大工作集体决策，讲求程序，抓大事，抓主要问题等特点和规律。人大推行执法责任制，会混淆国家权力机关与行政机关内部不同性质的监督职能，容易使人大工作越俎代庖，陷于具体事务；同时容易弱化行政机关内部的监督。人大与政府部门之间是决定与执行、监督与被监督的关系。即使要推动行政执法部门内部实行执法责任制，人大起的也只是倡导和督促的作用，而不是动员、组织、实施的作用。换言之，人大不是推行执法责任制的当事者，而是监督者。所以当前最要紧的，是要建立健全人大督促执法部门严格执法的保障机制，使人大的监督与行政机关之间的监督制约衔接起来，从而保证人大的监督职责与行政监察机关监督职能达到分工协作、互相配合的效果。
五、改革权力机关对行政监督的建议
要加强人大对政府部门的监督工作，进一步改革和完善人大监督制度，总体来看，有两方面的建议:一方面要总结各级人大监督工作的经验，抓紧完善有关法律，将监督的有关职权规定具体化，变成可操作的程序规定，真正使人大监督工作制度化、规范化。二是要积极、稳妥地推进政治体制改革，按照依法治国的要求改革党和国家的领导制度，划清党组织与政权机关的职能，理顺党与人大、政府的关系，党不代行政府职能，使人大能够监督，不使人大对政府的监督成为对党的监督。这是改善人大对政府监督的根本方面。
针对每项监督制度的具体情况，提出相应的建议。
(一)完善听取和审议工作报告制度
听取和审议“一府两院”的工作报告，已成为各级人大及其常委会开展工作监督的基本形式。许多人提出，对人大这一监督制度，可以从以下几方面进一步改革和完善:
1.人大常委会听取专题工作报告，要选择人民群众最关心的“热点”问题。这样能使人大常委会的议题同党委的中心工作一致起来，也便于代表和委员反映人民的意见和要求，以利于党组织、人大与人民脉搏相通，使常委会会议更好地得到人民的关注和支持。
2.在听取和审议政府部门工作报告的程序上再作一些具体规定。如规定应提前把报告稿送给代表、委员，不能临会才发；规定有关部门负责人不仅在会上作报告，还要到会面对面地听取意见，回答询问。这种询问类似国外的质询，最近几年在全国人代会上已经作了成功的尝试。
3.在审议报告时，提倡代表或委员畅所欲言，充分发表意见，包括不同的意见。不仅要倾听多数人的意见，而且要善于照顾少数人的意见，并且通过新闻媒介公之于众，以便在高度民主的基础上高度集中。
4.建立工作报告审议反馈制度。切实改变“会上议一议，会后无声息”的状况。一些地方人大常委会在听取和审议专题报告后，向有关机关提出“审议意见书”的做法值得总结和推广。“审议意见书”如经常委会通过，则无疑具有一定的法律效力。如未经通过，只是经办事机构整理成文书，经主任会议认定后发给政府部门，其法律地位也在一般代表建议之上。目前“审议意见书”或“审议意见”存在整理不规范、报送无程序、办理不得力的问题。需要进一步总结经验，通过法定程序，使“审议意见书”这一形式走向规范化、法律化。
5.对工作报告未批准作出处置规定。在人代会上，代表们听取和审议政府部门的全面工作报告后，都要分别对报告决议进行表决。目前在有的地方人代会上，已经出现表决某工作报告时未被通过的情况。在常委会上常委会组成人员在听取和审议政府部门的专题工作报告后，通常不作决议。在有的地方，也已经出现多数常委会组成人员不认可某工作报告的情况。为了增强听取和审议工作报告这一监督方式的权威性和实效性，应当对工作报告未被批准作出处置规定。如果在人代会上工作报告未被批准的，从性质上说是人大代表对政府工作不满意，从法律性质上说，政府向人大负责，报告未被批准说明没有负起责任，提出报告的机关的政府首长必须提出辞职。
(二)完善预算审查监督制度
国家权力机关的计划、预算监督，虽然有一些法律规定，但实施中的问题仍然比较突出。如何使计划、预算监督不流于形式，一直是人大监督工作的一个难点。为了使计划、预算的审查和批准落到实处，可考虑从以下几个方面进行改革:
1.提前介入，对计划、预算的编制工作进行监督
编制计划、预算是政府的职能，人大不能干预。但能否编制一个实事求是、切实可行的计划、预算，是人大计划、预算监督的前提。因此，人大及其常委会对编制计划、预算这一至关重要的政府行为必须加强监督。当前编制工作的问题主要是由于编制时间短(如预算编制时间从11月10日国务院向省级政府和中央各部门下达编制下一年度预算草案的指示，到下一年度1月10日前省级政府部门汇总本级总预算草案并报财政部，仅2个月的时间)，加上各级人代会没有法定会期，在下一级人代会没有审查和批准预算的情况下，通常是由上一级政府财政部门代编预算，这样做显然会影响预算的科学性和真实性。同时，预算编制项目不细，预算草案科目级次太少，一般只列到“类”一级，至多到“款”，没有“项”、“目”的内容。为了解决上述问题，除了从总体上进一步完善人大会期制度外，人大常委会要加强和改进对计划、预算编制工作的监督。全国人大常委会可以按照关于加强中央预算审查监督的决定的要求，“坚持先有预算，后有支出，严格按预算支出的原则，细化预算和提前编制预算”，要按照预算法的规定要求编制部门预算和单位预算。一些地方人大常委会在督促政府细化预算编制方面进行积极探索，取得一定成效。如有的省人大财经委员会提前介入对预算编制活动的监督，参加政府有关部门召开的会议，深入有关部门及企事业单位了解情况，对计划、预算编制提出合理化建议。有的地方人大常委会早在10月份就将预算细化工作列入常委会议程，及时督促政府早编预算，细编预算，编好部门预算，及时批复预算。
2.变笼统的审查为切实的重点审查
计划、预算是一项专门性、技术性很强的工作，加上编制方面存在一些问题，对计划、预草案往往是“外行看不懂，内行说不清”，要让代表在有限的会期内对国家和地方的计划、预算每个科目都进行全面、详细地审查是不可能的。可以考虑对计划、预算的综合性指标和对国计民生有影响的重大事项进行重点审查。以全国人代会审查年度计划、预算草案为例，重点审查的内容可包括:国民经济增长速度、主要行业增长速度及经济效益情况，全社会固定资产投资规模和结构情况，国家特别重大建设项目情况，货币投放、国际收支、价格变动情况，人口、土地和环境保护情况，国家财政收支、中央财政收支、赤字和债务情况，国家税收及其他收入情况，预算超收及使用情况，财政对农业、教育、科技的投入情况等。审查好这些重点内容，就可以从总体上、全局上把握编制计划、预算的指导思想是否正确，编制依据是否确实，主要措施是否切实可行，减少和避免大的失误。在进行重点审查时，要注意发挥对经济工作比较熟悉的代表的作用。有关专门委员会和工作机构要对计划、预算草案做好专门审查和论证工作，协助人大对计划、预算的合法性、真实性、效益性进行监督。
为了代表更好地行使审查、批准计划、预算的职权，还可以考虑建立审查计划、预算草案的修正案制度。能否规定:一定数量的代表联名，可对计划、预算草案提出修正案，由主席团决定是否列入会议议程。当然提出修正案应有限制性规定，如规定修正案不得增加新建项目，不得影响预算收支平衡。
3.加强计划、预算执行情况的监督，建立和健全经常性经济监督制度
按宪法和有关法律规定，计划、预算的执行，包括计划、预算的部分调整和变更，在县级以上都由人大常委会监督。
(1)进一步规范对计划、预算部分调整和变更的审查和批准。《宪法》第67条、《预算法》第53条、《地方组织法》第44条，都对计划、预算部分调整或变更要由人大常委会审查、批准或决定作了规定。但是按照预算法规定，预算调整是指在执行中因特殊情况需要增加支出或者减少收入，使原预算的总支出超过总收入或者举债数额增加的部分变更。因此有的地方认为，如果既增收又增支，只要维持平衡，就可以不向常委会提交预算调整方案，结果出现编制预算时将收入预算尽量留有余地，执行中又尽量多收，超收部分由政府自由安排。这就容易造成监督漏洞。为了解决这一问题，全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定强调要加强对预算超收收入使用的监督，规定中央预算执行过程中，需要动用超收收入追加支出时，应当编制超收收入使用方案，由国务院财政部门及时向全国人大财经委员会和预算工作委员会通报情况，国务院应向全国人大常委会作预算超收收入安排使用情况的报告。上述决定还规定，应当严格控制不同预算科目之间的资金调剂，中央预算安排的农业、教育、科技、社会保障预算资金的调减，须经全国人大常委会审查和批准。一些省级人大常委会制定预算管理方面的地方性法规时，有的把“预算调整”和“预算变更”相区别，有的则把调整和变更统称之为“预算变更”，要求政府将超收安排，预备费动用，预算划转，返还和补助，减少对农业、教育、科学支出或增加基本建设、行政管理费支出等情况，都提请常委会审查、批准。有的还对变动到多大幅度作出数量界定。鉴于对不同法律规定的“调整”或“变更”有不同理解，需要通过修改或制定有关法律加以规范。
(2)加强审计监督，重视追问问题的处理结果。按照预算法规定政府审计机构对本级各部门、各单位和下级政府的预算执行、决算实行审计监督。全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定，也对加强中央预算执行情况的审计提出了要求。现在全国人大常委会每年6月份听取审计机关的审计工作报告，审计也揭露出了不少问题，但是，这些问题有相当一些没有得到及时严肃的处理。所以听取审计报告以后，常委会要对审计工作报告作出决议，对审计出的问题要督促政府限期处理，并要听取处理结果的汇报。
(3)建立健全各项经常性监督制度。包括人大常委会要及时(现在均在每年第二季度)审查和批准本级政府决算；常委会要在第三季度听取政府上半年计划、预算执行情况的报告，同时要求政府报告当年预算外资金的收支情况；人大财经委员会或有关工作机构要定期听取政府有关部门关于国民经济运行情况的报告，并进行分析研究；要严格执行有关计划、预算方面的文件和资料向常委会及人大财经委员会提交备案的制度等。
(三)完善执法检查制度
从实际情况看，人大的执法检查虽然取得了一定成绩，但仍存在不少问题。为了增强执法检查的实效，可以考虑从以下几个方面进行改革和完善:
1.进一步明确执法检查的主体和对象。执法检查的主体应当是人大常委会，人大专门委员会也可以单独安排执法检查，协助人大及其常委会进行法律监督。一些同志指出，有的地方人大常委会同政府部门搞联合执法检查，是不妥当的。因为这样做混淆了监督的主体和对象。人大检查应与政府部门自查自纠相区别。还要明确执法检查的对象是执法机关，即《全国人大常委会关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定》第2条规定的“主要检查监督法律实施主管机关的执法工作”，督促“一府两院”及时解决法律实施中存在的问题，不直接处理具体单位的具体问题。
2.合理地、有重点地确定检查内容。对哪些法律的实施情况进行检查，根据各地的经验可以依据下列三种情况来确定:①当年党和政府的中心工作；②某些法律执行中问题比较多；③人民群众关注的“热点”问题。每年确定的法律不宜过多。从全国人大常委会多年来执法检查的情况看，每年确定检查三至五个法律的实施情况为宜。
3.力避形式主义，采取一竿子插到底的方法，深入基层，深入群众，力求掌握第一手材料，把执法检查的过程变成体察民情、反映民意的过程。在此基础上认真写好执法检查报告，从带有全局性、倾向性问题的高度提出改进执法的方案。
4.把听取和审议执法检查报告，正式列入常委会会议议程，并认真行使审议权，必要时可以提出质询案或作出有关决议。
5.完善审议反馈制度。执法检查报告和常委会的审议意见，应及时转交法律实施主管机关。有关机关改进执法的情况和效果要在规定期限内向常委会作出反馈。
6.对检查中发现的重大违宪违法案件，可以组织深入调查，必要时可以组织特定问题调查委员会，根据调查结果作出严肃处理，并且公之于众。
7.同其他监督形式相结合。如把执法检查、实行执法责任制、开展执法评议三者结合进行；在听取和审议政府部门工作报告时，可包括听取和审议政府部门执行某项法律情况的专题报告；把执法检查同舆论监督结合起来等，都能取得较好的效果。
以上改革和完善建议，有的已经写进法律，只是实施不力；有的则需要总结经验，进一步从法律上作出具体规定。
(四)完善工作评议、述职评议制度
这两项评议制度在地方人大已普遍推行，效果比较好。但各地做法不尽相同，各地制定的地方性法规对这两种监督方式的规定又不尽一致，影响了监督的力度和效果。需要进一步总结经验，从法律上对两项评议的对象和范围，内容和原则，组织和方式，评议后果的处理等问题作出统一规范。
1.规范工作评议的对象是一个重要的问题。一些地方人大常委会主要是依据两条来确定评议对象:一是当前党和国家或所在行政区域一个时期工作重点涉及的有关部门，二是人民群众反映强烈的“热点”问题涉及的有关部门。对于本行政区域内的条管部门，如土地管理、工商、税务、质量监督等部门，有的也被列为评议对象。实践证明效果是好的。关于工作评议要对述职人的确定作出规范。一些地方的做法是:对人大常委会任命的政府部门所有工作人员都要求年终向常委会提交书面述职报告，同时以发函的形式征求常委会组成人员和有关单位的意见，经主任会议从意见比较集中的人选中确定述职评议的对象。
2.关于述职评议的内容，一般集中在四个方面:一是依法行政、公正司法的情况，二是执行人大及其常委会决议、决定的情况，三是办理代表议案和建议的情况，四是勤政廉政情况。实际上可概括成执法和廉政两个方面。关于评议结果的处理，通常是将评议意见整理成书面文书交给有关部门和被评议人。有的地方在评议结束时还对被评议人进行测评，区分出称职、基本称职、不称职等档次。有的省级人大常委会的述职评议工作条例规定，被评议人称职票达不到省人大常委会组成人员半数以上的应责令其辞职。至于在全国人大常委会如何建立和实行工作评议、述职评议，也应进行研究、论证，并适时作出法律规定。
(五)完善质询、特定问题调查、罢免或撤职的监督程序
这三项监督制度，通常是人大及其常委会行使处置权时所采用的刚性监督手段。在地方人大中有较多使用这些监督手段的事例，一般都取得较好的效果。在全国人大则尚未正式使用过。完善这三种监督手段，并依法实施，有利于增强人大监督力度，解决人大监督不力的问题。
对质询制度，主要是要对如何启动质询程序，哪些问题可以提出质询案，质询答复不满意怎样处置等，再进一步作出具体规定。对特定问题调查制度，要增加规定全国人大常委会组织特定问题调查委员会的程序，参照《全国人大议事规则》关于全国人大组织特定问题调查委员会的程序，建议规定全国人大常委会会议期间，委员长会议或者1/5以上的常委会组成人员联名，可以提议组织关于特定问题调查委员会，由委员长会议提请全体会议决定。关于罢免和撤销国家工作人员制度，《地方组织法》只规定了能够撤销哪些人的职务，未规定撤销的程序，实践中不好操作。建议参照人大代表提出罢免案的程序和人大常委会提出撤职案的程序作出具体规定。为了增强全国人大常委会人事监督的力度，也可以考虑同地方人大常委会一样，授予全国人大常委会以撤职权。
(六)完善对行政立法的监督制度
关于对行政立法的监督，首先要注意主动审查和被动审查结合的问题。对行政法规的审查，立法法已经作了一些规定。但由于立法法关于法规审查的提出，带有被动审查的色彩，因此又出现了另外一个方面的问题:立法法实施以来，全国人大常委会一直没有收到国务院对哪一件行政法规提出进行“审查的要求”，只收到一些企事业单位和个人提出的对某些法规进行“审查的建议”。有关部门对已经备案的法规是否存在同宪法和法律相抵触或不一致的问题，也没有主动过问。这样一来，在立法法实施后的近3年时间里，没有一件备案的法规正式进入专门委员会的审查程序。
应该看到，实践中法规或法规的某些条款与法律相抵触或不一致的情况是存在的。因此，需要加强法规的审查工作。从目前情况看，在认真受理“审查的要求”和“审查的建议”的同时，采取适度的主动审查是必要的。就是说，专门委员会和工作机构可以主动研究备案的法规，选择少量的法规作典型，在做好充分准备的前提下，按照立法法的规定，启动审查程序。这种被动审查和主动审查相结合的方式，不仅有助于法规备案审查这一监督形式起到应有的作用，而且可以更好地发挥专门委员会的积极性和主动性。这项工作做好了，将会有效地督促法规制定机关增强宪法意识和法律意识，在立法工作中自觉维护我国社会主义法制的统一。
对有些行政规范性文件，如国务院部委命令、指示和规章，省级人民政府的决定、命令和规章等，如何进行审查，也需要在制定监督方面的法律时作出明确规定。
【注释】
[1]原文登载于应松年教授主编的《当代中国行政法》，中国方正出版社2005年版。作者蔡定剑和董珍祥，董珍祥系全国人大常委会办公厅秘书。
[2]人大对政府具体行政行为的监督主要是对政务类公务员的行为，而不是对一般事务类公务员的行为。
[3]［英］约翰·密尔:《代议制政府》，商务印书馆1982年版，第68页。
[4]《布莱克维尔政治学百科全书》，中国政法大学出版社1992年版，第474页。
[5]［英］约翰·密尔:《代议制政府》，商务印书馆1982年版，第80页。
[6]See A.H.Birch，Representation，London，Pall Mall Press Ltd，1971，pp. 107～108.
[7]参见朱利安·H·弗兰克林:《约翰·洛克和主权理论》，转引自周叶中:《代议制度比较研究》，武汉大学出版社1995年版，第79页。
[8]参见周叶中:《代议制度比较研究》，武汉大学出版社1995年版，第82页。
[9]参见刘建飞等编著:《英国议会》，华夏出版社2002年版，第15～18页。
[10]Alexander Hamilton，James Madison，John Jay:The Federalist Papers，No.47.
[11]Alexander Hamilton，James Madison，John Jay:The Federalist Papers，No.51.
[12]参见王名扬:《美国行政法》(下)，中国法制出版社1995年版，第892～893页。
[13]［美］威尔逊:《国会政体——美国政治研究》，商务印书馆1986年版，第167页。
[14]《马克思恩格斯全集》第17卷，人民出版社1963年版，第646页。
[15]《马克思恩格斯全集》第22卷，人民出版社1965年版，第228页。
[16]彭真:《论新时期的社会主义民主与法制建设》，中央文献出版社1989年版，第328页。
[17]转引自王力群:《宪政体制与人大监督专题研究》，载全国人大常委会办公厅研究室编《人大监督专题研究》(内部材料)，第353页。
[18]［英］约翰·洛克:《政府论》(下篇)，商务印书馆1964年版，第82页。
[19]［法］孟德斯鸠:《论法的精神》(上册)，商务印书馆1982年版，第154页。
[20]《马克思恩格斯选集》第3卷，人民出版社1995年版，第96页。
[21]《列宁选集》第3卷，人民出版社1995年版，第506页。
[22]参见《列宁选集》第3卷，人民出版社1995年版，第526～527页。
[23]转引自薄一波《若干重大决策与事件的回顾》(上卷)，中共中央党校出版社1991年版，第156～157页。
[24]《邓小平文选》第1卷，人民出版社1994年版，第270页。
[25]《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第332页。
[26]参见路可浩等:《代表大会审议工作报告专题研究》，载全国人大常委会办公厅研究室编《人大监督专题研究》(内部材料)，第119～120页。
[27]参见尹中卿:《人大监督专题研究引论》，载全国人大常委会办公厅研究室编《人大监督专题研究》(内部材料)，第5页。
[28]参见尹中卿:《国外议会监督程序与我国人大监督专题研究》，载全国人大常委会办公厅研究室编《人大监督专题研究》(内部材料)，第446页。
[29]参见尹中卿:《国外议会监督程序与我国人大监督专题研究》，载全国人大常委会办公厅研究室编《人大监督专题研究》(内部材料)，第447页。
[30]参见尹中卿:《国外议会监督程序与我国人大监督专题研究》，载全国人大常委会办公厅研究室编《人大监督专题研究》(内部材料)，第448～449页。
[31]参见苏宁:《积极探索适合中国国情的预算管理制度》，载全国人大培训中心编《全国人大干部培训讲义》，中国民主法制出版社2003年版，第155页。
[32]参见全国人大培训中心编:《全国人大干部培训讲义》，中国民主法制出版社2003年版，第156页。
[33]参见赵巨鹏:《预算监督专题研究》，载全国人大常委会办公厅研究室编《人大监督专题研究》(内部材料)，第175页。
[34]参见苏宁:《积极探索适合中国国情的预算管理制度》，载全国人大培训中心编《全国人大干部培训讲义》，中国民主法制出版社2003年版，第168～169页。
[35]参见尹中卿:《国外议会监督程序与我国人大监督专题研究》，载全国人大常委会办公厅研究室编《人大监督专题研究》(内部材料)，第458页。
[36]参见《列宁全集》第33卷，人民出版社1985年版，第102、106页。
[37]参见艾志鸿:《罢免和撤职专题研究》，载全国人大常委会办公厅研究室编《人大监督专题研究》(内部材料)，第323～324页。
[38]参见尹中卿:《国外议会监督程序与我国人大监督专题研究》，载全国人大常委会办公厅研究室编《人大监督专题研究》(内部材料)，第322～323页。
[39]参见尹中卿:《国外议会监督程序与我国人大监督专题研究》，载全国人大常委会办公厅研究室编《人大监督专题研究》(内部材料)，第453～454页。
[40]规定地方各级人大代表10人以上联名，省、自治区、直辖市、自治州、设区的市人大常委会组成人员5人以上联名，县级人大常委会组成人员3人以上联名。
[41]参见高咏沂:《质询和询问专题研究》，载全国人大常委会办公厅研究室编《人大监督专题研究》(内部材料)，第287页。
[42]参见路可浩等:《代表大会审议工作报告专题研究》，载全国人大常委会办公厅研究室编《人大监督专题研究》(内部材料)，第289～291页。
[43]参见尹中卿:《国外议会监督程序与我国人大监督专题研究》，载全国人大常委会办公厅研究室编《人大监督专题研究》(内部材料)，第450～452页。
[44]参见曹承锋等:《特定问题调查专题研究》，载全国人大常委会办公厅研究室编《人大监督专题研究》(内部材料)，第305页。
[45]参见尹中卿:《国外议会监督程序与我国人大监督专题研究》，载全国人大常委会办公厅研究室编《人大监督专题研究》(内部材料)，第306页。
[46]执法检查是从20世纪80年代初开始的。早在1983年，沈阳市人大常委会结合1982年宪法的宣传和贯彻，连续两年进行“大检查”。从1985年、1986年开始，全国相当一些地方的人大常委会相继提出要针对法律实施情况进行执法检查。1986年全国人大教科文卫委员会组织“调查组”，到江苏、湖南、四川等地调查了解《义务教育法》的实施情况。1987年，浙江省委同意转发了省人大常委会机关党组《关于在全省范围内开展执法检查的报告》。此后江西省、甘肃省、安徽省、湖南省、陕西省、青岛市、广东省、云南省等地相继由党委转发了省(市)人大常委会的关于开展执法检查的报告。参见董珍祥:《人大监督方式新探索的评述与思考》，载蔡定剑、王晨光主编《人民代表大会二十年发展与改革》，中国检察出版社2001年版，第278～279页。
[47]县政府有关部门派驻乡政府的工作机构如派出所、工商所、税务所以及农机站、卫生防疫站等机构。
[48]早在1982年，黑龙江省肇源县就曾组织人大代表评议“一府两院”干部，并在省人大工作经验交流会上介绍了做法。1984年，上海市普陀区真如镇组织人大代表对镇政府工作进行评议；1985年夏辽宁省岫岩县人大常委会组织开展评议工作；1986年，河南省平顶山市舞钢区人大常委会组织代表评议区政府工作。在此期间，山东省及全国其他地区的一些人大相继采用了“代表评议”这种形式。参见董珍祥:《人大监督方式新探索的评述与思考》，载蔡定剑、王晨光主编《人民代表大会二十年发展与改革》，中国检察出版社2001年版，第281页。
[49]参见王芳等:《工作评议专题研究》，载全国人大常委会办公厅研究室编《人大监督专题研究》(内部材料)，第202页。
[50]参见张作峰:《述职评议专题研究》，载全国人大常委会办公厅研究室编《人大监督专题研究》(内部材料)，第221～225页。
[51]参见尹中卿:《国外议会监督程序与我国人大监督专题研究》，载全国人大常委会办公厅研究室编《人大监督专题研究》(内部材料)，第455～456页。
[52]参见蔡定剑、王晨光主编:《人民代表大会二十年发展与改革》，中国检察出版社2001年版，第402～403页。
[53]浙江省杭州市下城区人大常委会从1987年酝酿提出，1988年正式开展，1989年制定通过关于干部述职的试行办法以来，几乎每年都要对人大常委会任命干部开展一次述职评议。参见董珍祥:《人大监督方式新探索的评述与思考》，载蔡定剑、王晨光主编《人民代表大会二十年发展与改革》，中国检察出版社2001年版，第282页。
[54]在1986年的普法热潮中，河北省景县人大常委会率先提出“实施法律、法规实行部门责任制”，并作出决议，制定了实施方案。1987年12月，河北省人大常委会召开的部分县、市人大常委会法制监督座谈会上，景县人大介绍经验，将原来的提法改为“实施法律、法规部门责任制”(即执法责任制)。后来，河北、河南、陕西、湖南等省的一些市、县和其他一些地方相继推行了部门执法责任制。其中有的地方还作了进一步探索实践，创造了一些新的经验，如河北省辛集市把实行执法责任制同实行“两公开一监督”(即办事内容公开、办事制度公开、接受群众监督)结合起来；河北省元氏县人大常委会把执法责任制同实行干部任期目标责任制结合起来；河南省郑州市、开封市、洛阳市等地把执法责任制同推行错案责任追究制结合起来，等等。这些措施不同程度地增强了执法责任制的实际效果。此后，1995年1月天津市人大常委会作出《关于市和区、县国家机关实行部门执法责任制的决定》；同年11月北京市人大常委会作出《关于加强行政执法工作的决定》，将推行执法责任制规定在内；1996年4月内蒙古自治区人大常委会作出《关于在自治区人民政府、自治区高级人民法院、自治区人民检察院实行执法责任制的决定》等。全国相当一些省级人大开展了执法责任制这项工作。参见董珍祥:《人大监督方式新探索的评述与思考》，载蔡定剑、王晨光主编《人民代表大会二十年发展与改革》，中国检察出版社2001年版，第290页。
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