八论人民代表大会监督重要性

八论人民代表大会监督^[1]

在人民代表大会监督工作中，常常会碰到一些新情况、新问题，从法理上回应、阐释人民代表大会监督的一些现实问题，对强化人民代表大会的监督工作显得十分必要。

一、人大监督没有“一把手”

人民代表大会监督权的主体，是指人民代表大会监督权力的承担者，谁有权去行使人民代表大会的监督职权。

实践中，有人提出，委员长会议(或主任会议)、人民代表大会各专门委员会、人大代表和常委会组成人员可不可以行使监督权，成为监督权的主体。我认为，它们可以部分地行使监督权，从事某些监督工作(如提出有关监督议案、质询案和罢免案等)，但不能说它们具有监督权，是监督权的主体。完整意义的监督权只能由代表大会和常委会行使，只有它们才能作出真正有法律效力的监督决定和采取有效的监督措施。首先，委员长会议(或主任会议)不是人大监督权的主体。宪法和有关组织法规定，委员长会议(或主任会议)是负责处理常委会重要日常工作的机构，它行使的职权都是程序性的，而不是实体性的，委员长会议和主任会议不管有多大的权力，它不能代替人大及其常委会作出有法律效力的决定，而只是提出议案或建议，所以它不具有监督权。

人民代表大会各专门委员会也不能行使监督权，作为监督权的主体。专门委员会是代表大会的常设工作机关，它的主要职权是在人大及其常委会领导下研究、审议和拟定并提出有关议案。这些年来，随着人大专门委员会作用的发挥，专门委员会越来越多地参与对政府和司法机关的监督工作。如专门委员会听取有关政府和司法机关的工作汇报，开展执法检查等。但专门委员会从事的这些监督工作，只是协助人大及其常委会行使监督权，而不能说它们自己在行使人大的监督权。因为，它们无权对被监督者采取任何决定性的处理措施。

也不能说人大代表或常委会组成人员可以行使监督权。依照法律，人大代表或常委会组成人员，可以向有关部门提出建议、批评和意见，可以参加视察，可以在会上发言、表决等。达到法定数量的代表和常委会组成人员有权提出监督性的议案。但是，他们都无权作出实质性的监督决定或采取强制性的监督措施，因而也不能说他们在行使监督权。代议机构的职权只能由代议机构集体行使而不能由个人或者领导行使，那种把人大常委会主任看成是人大“一把手”的观点也是站不住脚的。

二、人大监督的标准

人民代表大会是否应实施监督和如何进行监督，有一些基本的操作标准，就是被监督者行为的合法性与合理性。

合法性标准即:人民代表大会对监督对象的行为是否合法实施监督，以监督对象的行为是否违法作为条件，包括职权上的违法和程序上的违法。监督对象从事了法律禁止做的事，行使了法律没有明确赋予它行使的职权，没有履行法律规定它应履行的职权或应承担的业务以及行使了法定属于其他国家机关职权范围内的权力，都可以启动人大监督程序。在现代法治社会，法律程序同法律实体权力具有同等重要的意义。若某国家机关或国家机关领导人虽然有某项职权，但没有依法行使，同样会对法制造成破坏，对社会和公民权利形成威胁甚至侵害。程序在很大程度上是民主的体现，例如:选举有一套复杂的程序，人民代表大会开会议事也有一套程序，违反这套程序就会破坏民主，不经法定程序产生国家机关领导人就是无效的。在人民代表大会监督中，监督对象行使职权程序的合法性，是实施监督的重要标准。

有时，行政和司法机关的权力行使并没有达到违反法律的程度，但却显失公正和合理性，有悖于人民的意志和利益，人民代表大会也应实施监督。因为，任何国家即使有再完备的法律，也不可能做到法律无所不在，即使有法律规定，总还有执法部门自由裁决的余地。而我国的法律很不完备，而且法律适用的幅度很大，以合理性作为监督的补充标准，对加强人民代表大会对行政、司法机关的监督是很有必要的。

什么是合“理”?“理”就是按民主、民意、公正、效率、负责等价值所作出的一种判断。我们常常能见到这种情况，国家机关依照法定的职权和程序作出某种行为，但却显失公正、有悖于人民的意志和利益，或造成国家人力、财力的极大浪费和行政的低效益。

例如司法机关在判案时，两人犯了同样的罪行，某甲情节更严重，但因是领导干部作了轻判，而某乙情节较轻，但因是一般百姓反而作了重判，虽然判决都在法定量刑幅度内，这显然是不公正的，对此种行为，人民代表大会适用合理性标准实施监督也是必要的。

三、人大监督与党的领导

严格地说，人民代表大会只能对由它产生的国家机关及其组成人员实施监督，而不能对非国家机关的政党实施监督。但中国的国情是，中国共产党是执政党。1982年宪法在总结历史经验的基础上，写下了“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究”，从而把各政党置于国家的宪法和法律之下。这是我国社会主义民主和法制建设理论上的一个重大突破。可见，党之所以要受到国家权力机关的监督，这主要是由于我国实行一党执政，党直接参与国家事务的决策和管理这一特点决定的。党要代表人民的利益，更好地领导国家，就应该尊重人民意志的法律，并把自己主动置于国家法律监督之下。在宪法上，能实施这种法律监督的机关只能是人民代表大会。它代表人民的意志和根本利益，这一点并不是靠自己的口头声明，而是靠普选、代表制等法定形式表现出来的。在我国，人大当然是最有资格、有权威对党实施法律监督的机关。不可否认，党领导的人大要对党实施有效的监督，很多困难是难以解决的。对党的监督主要靠党内监督。但党以国家机关的方式进行活动，就要受到人民代表大会的监督，这是一党执政下党接受监督的一种途径。

当然，人民代表大会对党实施的监督与对国家机关实施监督的范围、方式是不同的。人民代表大会只监督党的政策、决定、文件、指示和党的领导人行为是否违背宪法和法律。监督方式可以是建议修正或作出违法宣告等，具体方式法律没有规定，可以进一步探索。

四、实施宪法监督尤为迫切

建立宪法监督机构应该是首先要解决的问题，因为全国人大及其常委会，也包括地方各级人民代表大会的首要职责，就是监督和保证宪法的实施。根据当前中国依法治国和加入世贸组织的要求，建立宪法监督机构是一个很迫切的问题。设立宪法监督机构也是各方对监督法的期望。

如何建立我国的宪法监督机构?从我国政治体制的结构情况看，只能实行在最高权力机关下设立一个专门机构，协助最高权力机关进行宪法监督的制度。鉴于由最高国家权力机关本身实施宪法监督在组织和实效上的缺陷；鉴于在议会外设立专门宪法监督机构和由普通最高法院实施宪法监督又不适合我国现行政治体制的情况，所以，目前只能采取在最高权力机关内设专门机构监督宪法的过渡性办法，今后有条件再向设独立的宪法监督机构的目标前进。

一方面，人民代表大会是最高国家权力机关，这决定宪法监督的使命不可能由普通司法机关承担，也不可能由完全独立于权力机关以外的专门监督机关行使。这个机构必须是对全国人大负责的，这是设立我国宪法监督机构的第一条原则。

另一方面，由于宪法监督机构要承担审查包括全国人大及常委会的立法是否合宪的问题。所以这一点决定宪法监督机构不能是全国人大常委会本身，否则，就不能对全国人大常委会制定法律合宪性的监督审查，这是设立我国宪法监督机构的第二条原则。

因此，必须设立一个由全国人大产生的，对全国人大负责的，能独立行使宪法监督职权的专门机构——宪法监督委员会。它由全国人大选举产生，不隶属于全国人大常委会，委员会成员不超过10人为宜，主要是由资深的法律官员和杰出的政治、法律专家组成。其职权大体可为:对全国人大及常委会制定的法律、决议、决定，国务院的行政法规、决定和命令，最高人民法院和最高人民检察院所作的司法解释，是否违宪进行审查并作出裁决。发现违宪的法律、法规，可以建议有关制定机关在一定期限内自行修改或收回，逾期不履行者，向全国人大提出撤销法律、行政法规的议案，由全国人大代表2/3以上多数同意时，才能作出改变或撤销的决定。对地方性法规、决议、决定、自治条例、单行条例有违宪争议的，可由宪法监督委员会进行判断并向全国人大提出建议。若其他规范性文件违宪，可由宪法监督委员会直接作出决定。该委员会对最高行政机关和最高司法机关的行政司法行为，以及对他们所作出的行政解释和司法判决是否违宪，可直接作出裁决，并有权责令违宪机关与宪法保持一致。否则，有权暂停其执行，提交全国人大作出最后决定。对有违宪行为的国家机关领导人，宪法监督委员会有权提请有罢免权的机关予以罢免。对国家机关有关宪法和基本法律上的权限争议，宪法监督委员会可作出判决。该委员会还有权受理公民提出的侵犯公民宪法基本权利的控告，并可作出裁决。

五、监督司法要依法和创新

毫无疑问，在中国现行宪法体制下，人民代表大会对司法机关进行监督是有法律依据的。

根据法律，人大对司法机关的监督包括:通过听取工作报告了解司法机关执行法律和有关司法政策的基本情况；作出有关决定，指导司法机关的司法工作；对司法解释是否符合法律实施审查；受理人民群众对司法机关所办案件的申诉和对司法人员违法行为的控告。除上述方面的监督外，近年来，为加强人大对司法的监督，在实践中形成了最高人民法院和最高人民检察院向全国人大常委会报告重大事项的制度，向内务司法委员会汇报有关情况的制度。

人大在实施对司法机关的监督时，能不能涉及具体案件，要涉及时应如何进行?这是人大监督时常常提出的问题。毫无疑问，人大对司法的监督并不是坐而论道能解决的，因此，涉及具体案件是必要的，而且只有通过对具体案件的涉及，才能实现对司法的有效监督。但一定要注意，在实施对司法案件的监督中要把握两个界限:一是人大不能在案件诉讼过程中进行任何的干涉和施加任何影响；二是人大在司法机关对案件作出处理后进行监督时，也不可对司法机关发号施令，而只能运用法律规定的间接手段达到目的。

人大对司法机关的监督可以涉及具体案件，但不等于人大有权去直接纠正司法机关的错案。人大对司法机关的监督不是任意的，而是有法律界限的。界限就是不妨碍司法机关依法独立行使司法权。人大司法机关监督的法定方式就是:听取工作报告、质询、罢免、特定调查等。显然，这些方式不允许人大去直接插手案件的处理过程，而只能通过上述间接的手段去达到监督的目的。

强调人大对司法机关的监督不应直接处理司法案件，可能会引起有些同志担心，认为这样做司法机关违法乱纪造成的错案难以纠正。这种担心是不必要的。其实人大只要善于使用法律的监督方式和武器，是可以促使司法机关依法办事、纠正错误的。依据法律，人大对产生错案的司法机关，可依次采用下列监督方式:建议有关机关复查处理，并要求报告处理结果，如果司法机关不予理睬或敷衍了事，代表或委员们要对案件提起质询；如果司法机关对代表或委员们的正确意见仍不予重视，坚持错误，该级人大常委会可以通过适当方式，促使被监督者在上级司法机关提出审判监督程序；对特别重大或有影响的案件，人大常委会也可以组织特定问题调查委员会，对案件和有关司法人员的严重违法行为进行调查，作出相应的决议；人大常委会可对经查证属实，坚持错案不予纠正的和不服从人大监督的司法人员，予以罢免或撤职，有犯罪行为的，建议追究其刑事责任。现在对司法监督的困难，问题主要并不是人大缺乏监督司法的手段，而是人大因种种原因不能充分运用这些手段。

从长远建立一种规范的制度角度说，人民代表大会要对司法实施有效的监督，靠现行法律制度给人民代表大会提供的监督机制是不够的，必须进行制度创新。因为即使按现行法律，人民代表大会有权监督司法，但由于人民代表大会法定的权力都是由代表大会和常委会行使，如果让代表大会和常委会来讨论一个具体案件，会成为笑话，所以，即使人民代表大会有对司法的监督权，也不能由它本身来行使，应该授权一个专门机构来行使。

英国和瑞典是世界上少有的议会能监督司法的国家，英国的贵族院有一个枢密院司法委员会，实际上是最高上诉审判机构，类似最高法院，由它接受各种案件，它是议会职能的一部分。在瑞典则由议会选举监察专员，行使对法官和行政官员的监督，其中包括受理公民案件的申诉。中国人民代表大会要行使对司法的监督权可考虑引进瑞典的这种议会司法专员制度。对这一问题的研究有待进一步进行。

六、免职和辞职的监督属性

人大及其常委会对由它选举、决定、任命和批准任命的国家机关组成人员最有效的监督制裁手段就是罢免和撤职。

免职和接受辞职也有一定的监督制裁性质。免职是人大及其常委会免除由它选举和任命的国家机关组成人员职务的方式。凡由人民代表大会或人大常委会选举和任命的人，都可以被免除职务。一般说，免职适用于正常离职情况，如调动、退休或因健康不能工作等原因需要离职的，就用免除职务。但是，实践中，某人有些轻微过错或者能力不佳、工作不称职，人大常委会需要免除其职务，用撤职觉得分量过重的，也用免职。

国家机关组成人员向人大及其常委会提出辞职，是对人大负责的表现，也是一种监督关系的反映。提出辞职可以是基于正常原因，如调动、退休或健康原因。也可以是由于非正常原因，如有违法失职行为或政绩不佳，或其他方面，如遭到社会的批评、谴责等迫于外界压力或内心反省而提出辞职。在后一种情况下，人民代表大会接受辞职显然是一种监督方式。有时，人大及其常委会甚至还可以通过一定的方式形成压力，迫使有关人员主动提出辞职，以实现监督目的。这种手段目前采用不多，但却是值得采用的。在国外，有一种法定辞职的情况。由法律规定，什么情况下政府或政府成员、国家元首必须辞职。政府辞职的，一般都是责任制政府。总统辞职的，一般以弹劾制为后盾。我国应完善有关法律，对法定辞职作出规定，如可规定:“一府两院”及其政府的部门向人大及常委会作工作报告，不被人大及其常委会批准通过时的有关人员应当辞职。还可规定，代表或委员对提出的质询案回答不满意时，经一定程序提交大会或常委会讨论后，仍对该部门回答质询不满意时，有关人员也应提出辞职。

七、监督要符合法理

当前，我国地方人民代表大会对如何加强监督工作做了许多有益的探索，但也存在一些不健康的倾向应加以注意:

一是人大监督的行政化和司法化倾向。监督权是一种从旁察看的纠错机制，它不能代替、更不能干扰行政、司法机关的正常工作。由于一些地方人大的同志长期在党委、政府部门工作养成的工作作风，习惯于“发指示”、“管事情”，热衷于直接掺和行政和司法机关的事。比如在没有群众申诉的情况下，人大代表主动去评议法院或检察院的具体案件，甚至要对“两院”一段时期的案件进行普查；有的地方人大搞执法责任制时，人大常委会主任、副主任分别与“一府两院”领导人和行政部门负责人签订执法责任状，让“一府两院”对人大常委会主任、副主任负责。这些做法有悖人大监督的特性。

二是人大监督工作的“标新立异”倾向。20年来，地方人大为

加强监督工作进行了许多有益的探索，这是应充分加以肯定的。但是，有些地方人大在行使职权中，不在如何依现行宪法和法律规定的职权、行使职权的方式和程序上下功夫，而是喜好另辟蹊径、标新立异搞一套监督。如有的地方人大搞所谓的“一体两翼监督制”这种花哨的东西；有的地方人大在法庭审判中设“人大监审团”等，让人大代表参与法庭审判；还有的人大常委会主任与政府部门签订执法责任状等。人大工作要讲严格依法办事，即依法定的职权、法定的方式和法定的程序开展工作。对各级人大来说，现在最需要的是敢于依法监督的勇气，以及法律意识和依法办事的水平，而不是“创新”的能力。如一些地方在执法检查中或审议预算审计报告中查出不少违法行为，需要人大行使自己的职权，敢于对违法行为一追到底，让违法者都承担相应的政治责任或法律责任。而我们有的地方人大往往对这些摆到人大桌上来的违法行为不去深究，而主动去找一些本不属于自己职责范围内的事去管。这种倾向发展下去会使人大逐步失去它作为民主代议机关的性质。

三是人大监督工作中的“好高骛远”倾向。人大工作者常常有一种抱怨，说人大监督法律不完善、手段不够，要求增加这个监督权、那个监督权。一片要求制定监督法的呼声，似乎制定了这个法律，人大的监督问题就迎刃而解了。对宪法已赋予人大的权力不去认真地行使，却总想得到别的权力。比如宪法已赋予人大有罢免和撤职的权力，可几乎从来没有行使过，却还是有人要求给人大常委会弹劾权。这就好像一个原始的战士，有枪他不会开，有炮他不会打，他说还需要一根鸟铳。这种寄希望于监督法的心理实际上是一种对监督工作的依赖心理，总想通过国家的立法一蹴而就地解决监督问题，总觉得人大集体行使职权不够劲，总想法律给他一种个人的、能直接处理问题的能力。应该说现行宪法赋予人大的权力是足够的、适当的。需要我们善于行使法律明确赋予的权力，这就是听取工作报告、质询、特定问题调查、罢免等。只要这些权力充分行使起来，人大监督工作就有广阔的天地。

八、人大监督要程序化

随着我国政治形态和人民代表大会制度的发展，在过去的政治思维和这种思维设计下的人大制度的某些方面已经开始不适应建设法治国家和政治文明制度的需要。

制度设计问题出在什么地方呢?出在我们长期以来把人民代表大会当做表决机器对待，潜意识中认为，人民代表大会的选举或表决都会顺利地通过一切议案，不会出现反对、更不会出现否决或通不过的情况。所以，很多制度设计没有考虑否决了或通不过怎么办。

如两年前广东省人大对政府提出了质询案，对质询的具体操作和后果处理出现了质疑。前一段时间有的地方对出现等额选举中候选人落选可否再做候选人的情况不知所措。像2001年3月出现的沈阳市人代会中，法院的工作报告没有被通过，也出现了无所适从的情况，引起了媒体的关注和一番讨论。而按照我国人民代表大会的制度设计，工作报告没有通过表明人大对其工作不满意，法院没有对人大负起责任，领导应主动辞职，否则，人大应当行使罢免权。工作报告没有被通过显然不应理解为代表对工作报告的文字不满意，通过修改工作报告的文字后再行报告一次就可以了。

随着我国经济、政治、社会的发展，过去的政治思维和这种思维设计下的制度已经开始不适应建设法治国家和政治文明制度的需要。我们必须改变过去法律制度设计上的“单向思维”、“不设法律后果”的做法，一定要尽快完善法律，将每一项权力程序化，并预设可能出现的法律后果。否则，沈阳市人大工作报告不被通过而引起的尴尬将会越来越多。

【注释】

[1]原载《人民之友》2003年第2期。