代表视察制度在实践中逐步形式化,对代表视察制度的思考

对代表视察制度的思考^[1]

代表视察制度是人民代表大会建设实践中创造的一项保持代表同人民群众联系的重要制度。与西方国家议员制不同的是，西方国家议员是专职的，国会议员要经常定期回选区听取选民意见，解决选民的问题，向选民报告自己在国会的活动。我国人大代表是兼职的，开会时间很少，大部分时间在自己的工作、生产岗位上，应该说是经常联系群众的。但是，代表受工作环境局限，对全局甚至对本行政区域内的全面情况了解是有限的。由于代表大部分时间忙于工作，也没有专门时间去广泛走访接触各方面群众，视察制度的建立就是为了解决这个问题，它成为人民代表大会工作的一项重要制度。

一、视察制度的由来

视察制度的产生有一定的特殊历史原因。代表视察制度发端于政协委员的视察。中华人民共和国成立初期，中国人民政治协商会议代行人民代表大会的职权，由于这些政协委员主要来自各民主党派、无党派爱国人士，很多是旧社会的上层人士，为了让他们了解社会，接触人民群众，同时也为了让他们了解人民政府的工作和监督政府，毛泽东主席曾提议，让政协委员到全国各地去视察走走，了解情况，后来就形成了制度。人民代表大会建立以后，政协委员的视察就移植到了人大代表中来。

1955年，一届全国人民代表大会二次会议召开前夕，全国人大常委会正式通知各省级人民委员会和全国人大代表，在大会召开前，抽出时间到原选举单位地区、原籍或其他地区视察。视察范围可以包括工、农业生产，互助合作，社会治安等方面情况。要求代表在视察中挑选比较好、比较坏和中等三种类型。全国人大常委会视察组由常委会委员组成，设组长一人，必要时设副组长一人，并配备工作人员若干人。视察组视察前应拟定计划，视察结束后应向常委会提出报告。视察组在视察地区可以向人民委员会、人民法院、人民检察院有关人员了解情况，可列席地方各级人民代表大会会议，人民委员会会议，可接见人大代表，访问人民群众，视察组不直接处理问题。对所发现的问题，应分别报告常委会处理，或直接交当地人民委员会、人民法院、人民检察院处理。

1956年，周恩来曾经谈到，为“使人大代表经常去接触人民。我们的人大代表，还有政协委员，每年应有两次到人民中去直接视察工作。他们可以从与政府不同的角度去接触广大人民，接触实际，看我们的工作是否做得恰当，做错了没有，有什么缺点，有什么偏差。就是说可以去找岔子。我们不怕，我们有信心，不仅敢让党员，还敢让非党员，民主人士和资产阶级代表看我们工作中的缺点、偏差。只要不是恶意的，即使看错一点看偏一点也不要紧。这种方式已采用一年半了，要继续坚持下去”。^[2]可见，视察制度在人民代表大会建立之初就搞起来了。视察带有让代表接触社会、了解情况和监督政府工作等多种功用，这一制度由此延续下来至今。

后来，代表视察制度在实践中逐步形式化。有的地方视察搞前呼后拥、走马看花，甚至搞吃喝迎送，效果不很好。1985年，当时的党中央总书记胡耀邦同志对全国人大代表视察问题提出了改进的要求。全国人大常委会机关党组根据胡耀邦同志的指示，总结过去组织代表视察的经验，提出了《关于改进全国人大代表视察办法的意见》，对视察的方式、内容、时间等问题，作出一些规范化的规定。^[3]在此基础上，1987年全国人大常委会办公厅又制定了《关于全国人大代表持视察证视察的意见》。^[4]这是为进一步贯彻前述意见，将视察制度从集中组织转变为以个人或小组为单位的经常化、制度化视察的措施。上述两个文件的基本精神经代表法确认，构成我国现行人大代表视察制度的基本内容。

二、视察制度的基本内容

全国人民代表大会视察制度包括以下几点:

1.视察方式。过去主要是由人大常委会组织代表集中视察。现在已变为组织代表集中视察与代表持证分散视察相结合。每年在代表大会召开前，由全国人大常委会统一部署，各省、自治区、直辖市人大常委会组织全国人大代表在各地进行视察。同时，代表可以持证，利用业余时间或结合工作就地、就近进行经常的分散的视察活动。代表持视察证视察采取小型、分散、灵活多样的方式。

2.视察内容。每次大会前统一安排的视察，一般都是了解宪法和法律实施情况，国民经济计划和预算的贯彻执行情况，全国人大常委会决议、决定贯彻执行情况，政府和法院、检察院的工作情况，了解群众的意见和要求。代表持证视察可结合人大常委会和政府的工作重点自定题目。

3.视察的组织。集中的视察，由全国人大常委会办公厅统一安排，委托各省级人大常委会具体组织。代表单独持证视察的，具体内容、单位和日期，由代表自行确定。可个人单独视察，也可以两三个人或几个人一起视察，可自行联系视察，也可由当地人大常委会协助联系。代表持证视察采取就地就近的原则，一般应在其居住的地、市范围内就地视察。

4.视察方式。代表在尽可能范围内经常进行不脱产的视察活动，同选举单位和人民群众保持密切联系，听取人民群众的意见和要求。同时，可自行安排脱产进行视察，脱产视察的时间一般为半个月。代表一般到基层单位视察，直接同群众联系，由被视察单位比较熟悉情况的干部或负责人如实介绍情况。代表如需约见地方政府负责人，可请当地人大常委会协助联系安排。地方政府领导人亲自会见，也可指定专人接待，回答问题。

5.视察结果。代表视察不直接处理问题，如有意见和建议，可书面提出。其中凡地方可以处理的，交地方人大常委会转有关部门研究处理，需中央有关部门亲自处理的，交全国人大办公厅转有关部门研究处理，各有关部门应认真处理，并答复代表。

6.有关事项。代表持视察证进行经常的分散视察，不报销差旅费和伙食补助费。但应给参加组织视察的代表给予物质上的便利，所在单位照发工资和奖金。对代表视察，各级领导和群众不要组织迎送，不举行宴会，不得赠送礼品，不组织专场文艺晚会。

上述规定，是为力图改变代表视察中的讲排场的形式主义倾向，使代表视察工作向小型、分散、灵活、讲实效、规范化方向发展。

三、视察的性质和作用

代表视察是一种什么性质的制度，仍然是值得研究的问题。我认为，视察至少具有以下性质和功能。

首先，视察具有联系群众、接触社会、了解民情的性质。组织视察和个人视察，就是给代表一个广泛接触社会、了解各种情况的机会。强调代表深入基层单位视察，就是为了听取人民群众的意见和要求，了解群众情绪，把他们的意见和要求带到人代会上，从而使人民代表大会制定的法律和作出的决定，充分体现人民的意志和利益。

其次，视察具有了解情况、调查研究的性质。每次大会之前组织进行的视察，都是由人大常委会办公厅就会议议题统一布置题目或规定范围，这就是有目的地了解情况、调查研究。视察规定要求，被视察单位应派熟悉情况的干部如实介绍情况，代表有权约见当地政府领导人，政府领导人可亲自或派人回答问题。这就是保证代表了解情况的措施。了解情况主要是为大会审议议案作准备。

再次，视察具有一定的监督性质。视察制度建立初期，具有很强的监督性质，从前面周恩来同志的话中可以看到，视察是为了代表们包括民主党派和各非党人士去看政府工作中的缺点和偏差，从而帮助政府纠正错误。后来视察的这种监督性质虽有所减弱，但还是有一定监督性质的。代表们通过视察发现“一府两院”工作和执法中的问题，可以通过适当的方式和途径，督促有关方面处理和纠正，或提醒有关方面注意偏差。视察还可以形成一定声势，给被视察单位造成一定压力，促使其在视察前后主动改进工作。

四、对视察制度的思考

应该肯定，代表视察制度对代表联系群众，了解“一府两院”的执法和工作情况，并监督它们的工作，使代表在会议期间更好地行使职权，是有作用的。

但是，代表视察制度仍有一些理论和实践问题没有解决。理论问题就是，从法律角度说，人大代表对他的选民和选举单位进行“视察”是否合适?我国县以上的人大代表是由下一级人民代表大会选举产生的，在法律上，代表应对产生他的区域的人民负责，并受之于监督。因而，代表唯一的义务就是倾听人民的呼声。反映他们的意见与要求，并向人民经常汇报履行代表职责的情况。他们怎么有权力对选举和产生他的选举单位及其选民进行“视察”呢?从法律关系上讲，这似乎有点本末倒置。按理说，代表可以视察本级“一府两院”的工作，了解它们执行法律和决定的情况，但无权去视察产生他的机关和公民的执法和守法情况。

就“视察”这个词义分析，也不适合于代表在他的选举单位的活动身份。从词义上解释，“视察”，就是巡视察看，还不是一般的巡视察看，而是带有一种居高临下察看的意思。古代皇帝下去用视察，现在领导干部下去也可以称为视察。中华人民共和国成立初期让政协委员去视察也带有这个意思。因为这些委员都是些很有名望的社会上层人士，毛泽东同志比较尊重他们，当时就用了“视察”这个词。视察制度移植于代表以后，“视察”的味道似乎就不对了。这并非完全是咬文嚼字，因为这个词义实际对这种制度产生了影响。例如，过去视察为什么总搞得轰轰烈烈，前呼后拥，走马看花呢?不能说与“视察”这一意义没有关系。假如对代表用的不是“视察”，而是用回选区或选举单位汇报工作，听取意见，恐怕情况就不一样了。

我们也应承认，视察虽收到了一定成效，但视察中形式主义的东西还存在不少。个人持证视察也没有广泛开展，并且效果也不是很理想，其原因也与“视察”的意义有关。因为视察不过是居高临下地巡视察看，因而没有一种明确的内在义务和责任去约束视察者，去达到一定要求。视察与不视察，以及视察的效果并不讲究，当然视察制度的作用也就有限。

可见，视察制度本身决定了它的局限性。作为人民代表大会建设的一项制度，它仍可继续保留下去，但是，在加强代表同人民群众的联系方面，有待于拓展新的有效制度。

【注释】

[1]原载《江西人大工作》1994年8月。

[2]《周恩来选集》(下卷)，人民出版社1984年版，第207页。

[3]参见刘政等:《人民代表大会工作全书》，中国法制出版社1999年版，第287页。

[4]参见刘政、于友民等主编:《人民代表大会工作全书》，中国法制出版社1999年版，第287页。