行政复议审理的方式主要包括的内容

二、行政复议审理的方式

行政复议进入审理阶段，首先涉及的问题便是行政复议机关采用何种方式对行政行为进行审查。从《行政复议法》的规定和复议实践的做法来看，可以把复议审理方式分为：书面审查、调查核实、复议听证和复议调解等。

(一)书面审查

《行政复议法》第22条规定，“行政复议原则上采取书面审查的办法”。所谓书面审查，也就是行政复议机关对复议申请人的申请书和被申请人答复书以及其他有关书面材料进行审查，一般情况下，不再向复议参加人以及其他有关组织和人员调查了解情况。

行政复议的审理方式以书面审查为原则，是由行政复议制度所遵循的原则和复议活动的特点决定的。行政复议机关在进行复议审理活动时应当遵循及时、便民的原则，既要方便当事人，还要体现行政效率。因此，行政复议活动不能等同于司法审判活动，不宜照搬司法机关的办案程序。而且复议审理重点在于被申请人是否正确适用法律依据和具体行政行为是否合法、适当等问题，对于有关案件的事实问题，被申请人在作出具体行政行为时一般来说应当已经查证清楚，申请人在事实问题上一般来说与被申请人没有原则分歧。所以一般情况下，复议机关不需要另行调查了解有关案件的事实问题，只需对法律适用和具体行政行为是否合法、适当作出书面审查认定即可。另外，行政复议是行政机关内部自我纠错的一种制度，行政复议机关与作为被申请人的行政机关之间一般都是上下隶属关系，作为上下级，在很多问题上都易于沟通和达成一致，也不需要采取复杂的审理方式。

在进行书面审查时，应当注意如下问题：

1.不能仅由一名案件承办人员独自审理。

2.案件承办人员应审阅全部案卷材料，全面了解案情，切忌片面审查，遗漏相关材料。

3.在书面审查过程中，要注意辨别证据的真实性，并理顺证据之间的逻辑关系、考察证据之间能否相互印证。

4.如果在书面审查中发现案件事实不清的，应当立即采取其他方式进行审理。

(二)调查核实

行政复议以书面审查为原则，但并不是所有的案件都一概只进行书面审查，行政复议并不排除其他的审理方式。《行政复议法》第22条也规定了在申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，“可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。”

复议工作机构向有关组织和个人调查核实情况，听取复议各方当事人的意见，包括两种情况：一种是复议申请人提出了要求，即依申请而进行调查。要求复议机关进行调查、听取各方当事人的意见，是复议申请人一项重要的复议权利。第二种是复议工作机构认为有必要时，可以主动进行调查，听取有关组织和人员的意见，这是依职权而进行调查。复议工作机构认为案件单纯依靠书面审查的办法难以有效查清案情并作出正确的复议决定时，可以主动向有关组织和人员进行调查和核实，并听取各方当事人的意见。比如复议工作机构发现主要事实不清、申请人与被申请人陈述的情况不一致、被申请人记录的事实与其所提供的证据之间没有必然联系等。

案件承办人员在进行调查和核实工作时，应当注意：

1.在调查之前，要明确调查的目的，制定切实可行的调查计划和方案，避免调查工作的盲目性。

2.调查必须依法进行。调查工作应当由两名以上的案件承办人员负责，依照法定的程序进行。案件承办人员作为行政复议工作人员，必须严格遵守调查取证工作中的行为规范，保证调查工作及所取得的证据的合法性和有效性。

3.调查必须客观全面。案件承办人员应当深入细致地展开调查工作，尊重客观事实，切忌先入为主、偏听偏信、随意取舍，要全面收集能够反映案件真实情况的一切证据，查明案件的全部情况，取得对案件及事实的正确认识。

4.调查必须重视作好证据的固定和保管工作。案件承办人员对于在调查中发现的能够证明案件真实情况的证据，应当采取符合程序规范的措施和方法，将其固定下来，并予以妥善保管。

(三)复议听证

听证制度是行政程序现代化、民主化的重要标志。复议听证作为复议机关听取申请人、被申请人和第三人的意见的一种方法，有利于复议机关查明案情、正确适用法律法规，真正保护行政相对人的合法权益。因此，复议听证是符合行政复议法的精神和原则的。在复议工作实践中，选择听证的方式来审理复议案件已经日趋普遍。

1.复议听证的概念及其特点。行政复议听证是在复议案件审理过程中、行政复议机关作出行政复议决定之前，由复议工作机构指派专人主持听取申请人、被申请人以及第三人等当事人就被申请人作出具体行政行为或者不履行法定职责的有关事实、证据、依据及程序，进行陈述、质证和辩论的活动。它具有如下四个特点：

(1)阶段性。复议听证是复议审理过程中的一个阶段，是在复议机关收到被申请人的答复及有关证据材料后、复议决定作出前，复议机关为了查明案情，正确适用法律所采取的一种调查方法、一种听取当事人意见的方法。

(2)选择性。只有当事人提出听证要求，并由复议工作机构审查同意，或者复议工作机构认为有必要时，才会举行听证。如果当事人不提出申请，或者复议工作机构认为没有必要的，就不需要召开听证会。

(3)局部性。听证不是复议的必经程序，对于那些案情简单明了、书面审查即能顺利作出复议决定的，如果也举行复议听证，不仅会使复议程序复杂化，降低行政效率，也会增加当事人的负担。

(4)公开性。除了涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的案件以外，听证应当公开举行。公开举行听证，是保证复议公正的必然要求。

2.复议听证的适用范围。在案件审理过程中需要举行听证的案件范围，就是复议听证的适用范围。一般来说，以下案件可以适用听证：

(1)当事人对案件事实或适用的法律依据争议较大的。复议当事人之间对于事实的认定不一致，需要各自举证说明，尤其是被申请人应当有充足的证据证明自己当初作出具体行政行为的事实是清楚的。通过听证，各方当事人进行举证、质证，可以查明案件事实。对于适用法律依据认识不一致的，在听证会上也可以相互辩论、剖析和论证自己的观点，有利于复议机关正确适用法律依据。

(2)案情复杂、疑难的。有些复议案件牵涉的关系错综复杂，对证据的审查判断很困难；有些案件是改革中出现的新情况、新问题，对于这样一些复杂疑难的案件，就有必要召开听证会听取各方当事人的辩论和意见。

(3)社会影响较大的。有些案件本身事实清楚、依据明确，但社会影响较大，比如涉及征地、拆迁补偿的案件、集团案件等，对于这样一类案件，召开听证会有利于进行法律宣传，提高当事人的法律意识、促使当事人自觉接受复议结果，有利于社会稳定。

(4)复议工作机构认为需要举行听证的其他情形。

3.复议听证的形式。复议听证一般通过召开听证会的形式进行。听证会由复议工作机构组织召开，听证主持人和听证员由复议工作人员或者聘请与案件无利害关系的行政机关其他工作人员担任，也可以聘请专家学者或者其他有专长的人士担任。听证会应当设书记员负责记录和其他辅助工作，书记员应由复议工作人员担任。

复议听证可以分为正式听证和非正式听证两种情形。正式听证是比较规范严格的听证会形式。正式听证一般应当将听证区与旁听席分开设立，在听证区，中间是听证主持人与听证员及书记员席位，两边相对的是申请人与被申请人的席位，下边则是旁听人员席位，类似于人民法院的庭审模式。这种形式需要复议机关投入较大的精力和成本来组织。对于那些社会影响较大，或者当事人之间分歧较大、矛盾比较激烈的案件，采用正式听证的程序比较合适。

非正式听证是不很严格的听证会形式。作为非正式听证，不必严格区分听证区和旁听区，也不需要严格区分听证员席位和当事人各方的席位，可以直接就争议的焦点问题展开质证和辩论，类似于召开座谈会的模式。这种形式有利于化解当事人之间的对立情绪，营造平和的沟通氛围。一般情况下，不必采用正式听证的，都应当采用非正式听证的形式。

不论是正式听证还是非正式听证，只要不涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的，复议听证都应当公开举行，也就是在举行听证之前，需向社会公众公告举行听证的事由、时间和地点等，允许公民、记者等参加旁听。

4.复议听证的程序。复议听证的程序是指复议工作机构组织复议听证的方式方法和步骤，主要包括听证会举行前的准备工作和听证会程序两部分。

(1)听证会举行前的准备工作。复议工作机构决定举行复议听证，应当确定听证人员和举行听证的时间、地点，并向当事人发送《行政复议听证通知书》，《行政复议听证通知书》应当载明案由、举行听证的时间、地点以及听证人员的姓名、职务等内容。听证人员应当在听证会举行前认真审阅案卷材料，分析案件争议焦点，掌握听证重点，并拟定听证提纲。

(2)听证会程序。召开行政复议听证会，一般按下列步骤进行：

第一，书记员核实听证参加人身份，审查听证代理人的代理权限；宣布听证纪律，介绍听证主持人、书记员和其他听证员。

第二，听证主持人告知当事人有关权利和义务，询问当事人是否提出回避申请，宣布听证开始。

第三，申请人陈述行政复议请求和事实、理由及其证据、依据。

第四，被申请人陈述作出该具体行政行为的事实、理由及其证据、依据。

第五，第三人陈述意见和事实、理由及其证据、依据。

第六，当事人互相交换、辨认和核对证据。

第七，听证主持人、其他听证员就案件争议的焦点问题进行询问和听证。听证参加人在听证主持人的引导下，就案件争议问题进行举证、质证、辩论。

第八，经听证主持人同意，当事人可以对焦点问题互相询问、质疑、申辩、说明，也可以对相关参加人发问。

第九，当事人最后陈述。

第十，听证主持人宣布听证结束。

在听证会进行过程中，书记员应当将行政复议听证的全部过程记入听证笔录。听证笔录一般应当载明下列事项：

①听证参加人姓名或者名称、地址；

②听证主持人、其他听证员和书记员的姓名；

③举行听证的时间、地点、方式；

④案由；

⑤申请人主张的行政复议请求和陈述的事实及理由；

⑥被申请人陈述的事实和理由、依据、证据及其他材料；

⑦第三人的陈述、事实和理由；

⑧双方质证、辩论的内容；

⑨申请人、被申请人、第三人的最后陈述；

⑩需要载明的其他事项。

听证结束后，听证笔录应交听证参加人审核无误后签名或盖章。听证笔录中有关证人证言的部分，也要交证人审核无误后签名或者盖章。对于拒绝签名或者盖章的，书记员应在笔录中说明情况。听证笔录应当附卷。

听证笔录及听证认定的事实是复议机关审理复议案件的重要依据。对于经过听证的行政复议案件，复议机关在作出复议决定时，应当依据听证笔录和经过质证的证据认定事实。

5.开好听证会应当注意的问题。复议工作机构决定召开听证会的，开好听证会对案件审理非常关键。如何开好听证会呢?应当注意以下几个问题：

(1)确保中立。在听证会上，听证人员必须保持中立的立场，体现法律的权威，对各方当事人要做到不偏不倚、客观公正。行政复议机关应努力营造听证会平和、沟通、协商的良好氛围，避免激化矛盾，保证听证会正常、顺利地进行。

(2)熟悉案情，明确举行听证的目的。在听证会召开之前，听证人员应熟悉案情，了解各方当事人的基本情况，分析案件争议的焦点和重点问题，拟定听证提纲，明确听证会需要解决什么问题，目的何在，做到有的放矢、准备细致、计划周全。

(3)掌握听证的节奏和主动权。开好听证会，关键就是“听”和“证”，但听证人员决不能被动地“听”，而要牢牢地掌握听证的主动权，引导并把握听证会围绕案件争议的焦点和重点问题进行，对证据一个一个地进行质证和认定。同时要掌握好听证的节奏。当事人如实陈述时，不要轻易打断，对不清楚的问题也应等到其讲完以后再补充提问。如果当事人东拉西扯，陈述的内容与案件没有关系时，要及时予以制止，纠偏引导。

(四)复议调解

复议调解是指在复议案件审理过程中，复议工作机构主持各方当事人进行调解和协商，就争议的问题达成一致的认识，从而使纠纷得到妥善处理的活动。《行政复议法》没有规定不适用调解，从行政复议的工作实践来看，在涉及行政机关行使自由裁量权以及行政赔偿和补偿的行政纠纷中，复议机关越来越多地采用调解的方法来解决纠纷、化解矛盾。用调解手段解决行政争议，可以在争议各方之间建立良好的协作与配合关系，不仅有利于提高效率，降低化解矛盾的成本，减少行政开支，减轻当事人的负担，也有利于化解矛盾，维护社会稳定，是构建和谐社会，实现“案结事了”的必然要求。

现实中的行政争议错综复杂，复议案件也千差万别。有些案件仅仅作出维持或撤销决定并不能使问题得到最终的解决，而复议机关作为被申请人的上一级机关，有责任妥善解决纠纷。比如像土地权属争议和征地拆迁一类的案件，往往法律关系复杂，涉及众多相对人的利益，如果只是简单地作出维持或撤销的决定，就有可能激化矛盾或者产生负面的社会影响，要彻底解决纠纷，必须作大量协调工作。

《行政复议法实施条例》适应新形势下行政复议发展实践的需要，明确规定了行政复议的和解制度和调解制度。《行政复议法实施条例》第40条规定了申请人与被申请人在复议决定作出前自愿达成和解的，应当向行政复议工作机构提交书面的和解协议。只要和解内容不损害社会公共利益和他人合法权益的，复议机构应当准许，并终止复议审理。在复议机关作出复议终止的决定后，双方当事人都应当履行和解协议。

《行政复议法实施条例》第50条则明确规定了复议调解制度。复议机关经过调解促使当事人达成协议的，行政复议机关应当制作行政复议调解书，调解书上应当加盖行政复议机关印章。申请人对已经生效的调解书不服的，不能提起行政诉讼，如果经调解未达成协议或者调解书生效前一方反悔的，复议机关应当及时作出复议决定。

复议调解对案件承办人员的要求更高，需要案件承办人员付出更多的努力和心血。作好复议调解工作，必须注意如下四个方面的问题：

1.必须围绕化解矛盾、平息纠纷的中心主题来进行。行政复议是通过维护当事人的合法权益、监督和保障行政机关依法行使职权来达到化解行政纠纷的目的的。在复议审理过程中之所以要进行协商和调解，就是要彻底而妥善地解决行政争议，作到案结事了，维护社会的和谐稳定。

2.必须在查明基本案情的基础上进行。复议协调要坚持以事实为依据，以法律为准绳的原则，在案情不明、有争议的具体行政行为是否合法与适当也不明了的情况下进行协调，协调工作不仅会因缺乏事实基础和法律依据而难以正常展开，也不可能会有好的协调效果，甚至可能会埋下新的争议的隐患，使纠纷更加复杂。因此，复议协调必须在查明基本案情的基础上，对争议的具体行政行为的合法性与适当性有了明确结论的情况下，合法公正地进行，使当事人心服口服，从而保证协调工作有的放矢、高效有序。

3.必须以当事人自愿为前提。只有当事人自愿，复议机关才能够进行协调。实际上，如果当事人不愿意协商和调解，协调工作是无法进行的。复议机关在进行协调时应当征求和尊重当事人的意见，如果当事人拒绝的，复议机关应当放弃协商，依法作出复议决定。

4.必须以合法合理为基本要求。复议协调过程中，复议机关决不能一味充当“和事佬”，不顾公平合理，甚至违法进行协调。特别要注意的是不能以牺牲公共利益或者法律尊严为代价换取当事人撤回申请，也不能利用行政权威强迫当事人接受协调意见。复议协调既要保护申请人的合法权益，也要保障被申请人一方依法行使职权，使两方面的利益合法合理地达到统一。