公共部门人员分类管理介绍

第四节　公共部门人员分类管理

对公共部门的工作人员进行分类管理是各个国家的通例，现代公共部门人力资源管理与开发工作尤其要以人员分类为基础。公共部门的人员分类是指将公共部门中的工作人员或职位按工作性质、责任轻重、资历条件及工作环境等因素分门别类，设定等级，为人力资源管理与开发的其他环节提供相应的管理依据。目前，世界上有两种比较典型的分类制度:一是以工作人员官阶为中心的品位分类;二是以职位为中心的职位分类。

一、品位分类管理

“品”指官阶，“品位”指按官位高低、职务大小而排列的等级。品位分类是以国家公共部门工作人员的职务或等级高低为依据的人员分类管理制度。

品位分类在我国已有悠久的历史。自魏晋以来，官阶就称品，朝廷官吏分为“九品十八级”，以后各代逐步完善，品级也逐步增多，且品级同俸禄挂钩。但是，在封建社会，品位主要是特权和身份的标志，同现代意义的品位分类有着根本上的区别。随着文官制度在西方的建立和发展，品位分类从封建社会的注重特权和身份到注重任职资历条件，到现代的工作内容和资历并重，逐步达到完善。英国是现代品位分类最典型的国家，其他实行品位分类的国家还有法国、意大利等国。

(一)品位分类的特征

1.品位分类是以“人”为中心的分类体系。

品位分类的对象是人以及人格化的职务等级以及人所具有的其他资格条件。具体而言，在人员运用方面过分重视人员的学历、资历、经验和能力，个体的背景条件在职位录用和升迁中起着至关重要的作用。任职年限、德才表现等通用资格条件是晋升的主要依据，可见，品位分类是人在事先。

2.分类和分等相互交织进行。

品位分类通常采用先纵后横的实施方法，也就是先确定等级，然后再分类别。

3.强调工作人员的综合管理能力。

品位分类注重“通才”，不注重工作人员所具备的某一方面的特殊知识和技能。人员的调动、交流、晋升受所学专业及以往工作性质的限制较少。

4.官位和职位可以分离。

在品位分类中，官位是任职者的固有身份，可以随人走。薪酬取决于官位而不取决于所从事的工作。

5.品位分类在等级观念比较深厚的国家较为盛行。

(二)品位分类管理的评价

从品位分类管理的历史来看，品位分类管理的优点主要体现在:

1.人员分类线条粗犷，方法简单易行，结构富于弹性。

2.公务人员的流动范围广，工作适应性强。

3.注重综合管理能力，有利于“通才”的培养，也便于人员培训。

4.官位和职位相对分离，使工作人员不致因职位调动而引起地位、待遇变化，有利于工作人员队伍的稳定。

5.注重学历背景，有利于吸收高学历的优秀人才。

品位分类管理在实践中也表现出一些缺点:

1.人在事先，即以人为中心，易出现因人设岗和机构臃肿的现象。

2.分类不以专业知识为依据，不具系统性和规范性，不利于严格的科学管理。

3.限制了学历低、能力强人才的发展。

4.强调年资，加剧了工作人员的保守性，并易形成官本位倾向。

5.以官位定薪酬，导致同工不同酬，不利于对人员的激励。

二、职位分类管理

职位分类是按工作性质首先将组织中的所有职位划分为若干职门、职组、职系，然后按工作繁简程度、工作难易程度、责任轻重、所需资格条件，将相同性质的职位再分为若干职级，并对每一职位的名称、职责等项内容加以详细规定和说明，以此作为人事管理的依据的人员分类制度。职位分类最早产生于19世纪的美国，后被许多西方发达国家所效仿，被认为是现代公共部门人力资源管理比较理想的分类制度。

(一)职位分类的相关概念

1.职系。指工作性质相同的所有职位，一般来讲，属于同一专业领域内的职业就是一个职系，如土木工程系、电力工程系、机械工程系等。

2.职组。工作性质相近的职系汇集构成职组，如工程种类就由土木工程、电力工程、机械工程等构成。

3.职门。工作性质相近的职组的汇集构成职门，如可将所有的职位分为行政与专业技术两大类，即职门，专业技术类就由工程、医务、研究、教育等各职组构成。

4.职级。指同一职系内工作的繁简、责任轻重、资格条件等相近的所有职位。同一职系内的每一个职位都可以归入相应的职级，如某办公室有两个秘书，一个是行政秘书，一个是外事秘书，他们的职责、资格条件相等，故属于同一职级。

5.职等。指不同职系中工作性质不同，但按工作繁简、工作难易程度、权责大小和资格条件等依高低顺序排列出来的档次。如美国三级护士和一级内科医生都属于第五职等，尽管这两个职位的工作性质不同，职级不同，但由于他们同属一个职等，在行政和人事方面的待遇应受到相同的对待。

(二)职位分类的特点

1.职位分类是以“事”为中心的分类体系。与品位分类的分类标准不同，职位分类以事为标准，事在人先，以事择人，首先重视职位的工作性质、权责大小、工作繁简及难易程度，其次是任职者所具备的资格条件。

2.具有一套严格的分类程序。从工作分析入手，详细调查每一职位，以了解其工作性质、工作任务、权力和责任等;在此基础上对职位分类、分级和分等;然后，制定出各种相关的规范性文件，将职位分类的结果以法规的形式制度化，作为实际人事工作的依据。

3.分类方式先横后纵。即先进行横向的职系、职组、职门的区分，然后再根据工作的难易程度、繁简程度和权责大小划分纵向的职级和职等。

4.注重人员的专业素质。职位分类注重“专才”，人员的任职调动、交流和晋升，一般在同一职系至多在同一职组范围内进行。

5.官等和职位合一。职位分类中，官位与职位的变化相一致，严格实行以职位定薪酬的规则，同工同酬，官等与薪酬均取决于新职位的工作性质。

6.实行严格的功绩制。功绩制是人员升迁和薪酬增加的惟一标准。

7.职位分类一般比较适合民主观念浓厚的国家。

(三)职位分类的意义

1.职位分类有助于公共部门人力资源管理的科学化。

人力资源管理的目的在于谋求人与事的科学结合，实现事得其人，人尽其才，以提高工作效率。职位分类是以工作分析为基础，通过职位调查来掌握和了解职位的工作性质、工作内容以及权责范围，从而为实现人与事的科学结合奠定基础。同时，职位分类为各类工作人员的录用、考试、考核、升降、奖惩、培训、调动及薪酬支付等人事管理活动提供客观依据。可以说，职位分类是人力资源管理走向科学化的关键和基础工作。

2.职位分类有利于实现对公共部门工作人员的有效管理。

首先，通过对职位的横向分类，所有职位被划分为一系列职系，这样，便于根据不同职业特点进行分类管理，建立各具特色的管理制度。

其次，通过纵向分类，所有职位又被划分了职级和职等。这样，在同一职系内，就可以根据工作目标对不同职级上的工作人员进行分级管理，对同职级的工作人员实行统一管理。此外，还可以通过职等来确定不同职系的各种职位间的量的对比关系，从而可以避免薪酬待遇上的不公平对待。职位分类是实现对工作人员有效管理的保障。

3.职位分类为实现公共部门人力资源管理活动的简化和公平创造了有利条件。

通过职位分类，理顺了职位关系，统一了职位名称，对同级同类的工作人员进行统一管理，从而简化了人力资源管理业务，提高了行政效率。同时，职位分类中制定的职位规范使人力资源工作有法可依、有章可循，这样，就可以避免工作中的主观随意及其所带来的人事纠纷。可见，职位分类为实现人力资源业务的简化、公平、准确创造了条件。

(四)职位分类的程序

职位分类的程序一般有四个步骤:

1.职位调查，即工作分析，这是实施职位分类的第一步。

2.职系区分。在职位调查的基础上，依据工作性质的不同，将各种职位划分归并为若干类别，即职系。在职系的基础上再形成职组和职门。这一步骤是职位的横向划分。

3.职位评价。也称职位品评，是对各职系的职位进行纵向的职级、职等的认定。对同一职系内相同职级的职位实行统一管理，发放统一的薪酬。对同一职等的所有职位，无论其居于何职系何职级，其薪酬待遇均相同。

4.制定职级规范。即对划分归级后的每一职级或职位作标准化或定量化说明的书面文件，以此作为人员录用、监督、考核的依据。

(五)职位分类管理的评价

职位分类具有以下优点:

1.分类系统、规范，为各项人力资源管理活动提供了客观依据。

2.注重人员的专业能力，有利于贯彻专业化原则，促进工作效率的提高，并有利于人力资源的培训和开发。

3.因岗择人，有利于合理定编定员，完善机构建设。

4.等级与职位的权责和报酬相统一，促进了同工同酬和能上能下，打破了官本位。

职位分类的缺点主要表现在:

1.分类过程复杂，成本高，操作繁杂，难以推行。

2.程序过于规范和过于强调量化，导致整个分类体系缺乏弹性，缺少应有的灵活性，不利于人员的优化配置。

3.官等和薪酬随工作职位的变动而变动，不利于对人员的激励。

4.专业化精神限制了人员在不同性质职位间的流动，不利于通才的培养。

三、公共部门人员分类制度的发展趋势

1.品位分类和职位分类呈现融合和互补趋势。

随着专业化分工的不断发展，许多专业性、技术性工作进入公共部门，品位分类那种注重通才的粗犷型分类方法已经不适应现代社会的需求。因此，原来实行品位分类的国家纷纷吸收职位分类的先进方法，使分类管理更加系统化、规范化。如典型的品位分类国家英国，就在20世纪70年代对原来的公务员分类制度进行了部分改革。其基本做法就是引入职位分类的方法，以职务为基础，对公务员的类别等级作了重新划分，共划分为10个职门，26个职组，84个职系。日本也在20世纪50年代对原来的品位分类制度进行了一些改革，实行了介于职位分类和品位分类之间的名义上的职位分类，即“工资分类”^[5]。

与此同时，为了促进组织内人员的流动和便于培养综合性的管理人才，美国等实行职位分类制度的国家也开始改革和完善分类管理制度，其中一个重要的方法就是引进品位分类管理。如美国将一般职务类(GS)中的GSl5至GS18职等改为品位分类，取消了职等，只设工资级别，实行级随人走，以便于高层官员的职位流动。同时，允许公务人员跨职系流动，竞争上岗^[6]。

2.人员分类管理制度呈逐步简化趋势。

职位分类体系过于复杂，影响了人力资源管理与开发的效率，因此，实行职位分类的国家越来越致力于简化职位分类。如加拿大的公务系统原有72个职组，102个分组，每个职组都有一套分类标准和工资标准，操作起来很繁琐，无法适应当今社会发展的需要。因此，加拿大政府本着通用、简化的原则对职位分类制度进行了改革，废除了原有的72套分类标准，代之以一种能够适应所有公共部门工作特征的评价体系，使人员分类更加简便，具有灵活性^[7]。

四、我国公共部门人员分类制度

(一)我国公共部门人员分类概述

新中国成立以来一直到20世纪80年代之前，我国人力资源管理体制是与计划经济相适应的集中统一的管理体制，相应地人员分类制度也呈现出集中统一的特色，党政不分、政企不分、政事不分。无论是党政机关，还是企事业单位和群众组织，其工作人员一律统称为“干部”。人员的等级划分主要依据职务级别、资历深浅、学历高低和工资多寡，实际上是一种特殊的“品位分类”，这种分类管理制度所导致的直接结果是官本位与效率低下。事实上，这种缺乏严格职位分类的传统人事管理制度是与当时我国实行计划经济体制相适应的。

随着改革开放和市场经济的发展，原来那种笼统的分类制度已经不能适应公共部门现代化管理的需要。我国于1993年8月颁布了《国家公务员暂行条例》，明确规定国家行政机关实行职位分类制度。在确定职能、机构、编制的基础上，进行职位设置、制定职位说明书、确定职位职责和任职资格条件，作为国家公务员的录用、考核、培训、晋升等的依据。国家人事部于1994年制定了《国家公务员职位分类工作实施办法》。2005年4月我国又颁布了《国家公务员法》，进一步明确规定国家实行公务员职位分类制度，以改革和完善现有的“对人不对事”分类体系。在政府机关实行职位分类后，我国党务机关也参照政府公务员的分类办法实行了职位分类。检察机关、审判机关、公安系统也实施了具有各自特色的职位分类方案。至此，原来的国家干部被分成:

1.行政机关工作人员;

2.党务机关工作人员;

3.国家权力机关工作人员;

4.国家审判机关工作人员;

5.国家检察机关工作人员;

6.企业单位管理人员;

7.人民团体工作人员;

8.事业单位工作人员。

此外，我国还进一步完善专业技术职称系列，使人员分类制度更加全面。

(二)我国公务员职位分类制度的内容

我国公务员职位类别按照公务员职位的性质、特点和管理需要，划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别。

我国公务员的职务分为两大类，即领导职务和非领导职务。各行政机关中具有组织、管理、决策、指挥职能的职务为领导职务。领导职务又可分为两类:一类是各级政府的领导职务;另一类是各级政府机关各部门的领导职务。非领导职务包括办事员、科员、副主任科员、主任科员、助理调研员、调研员、助理巡视员和巡视员。

我国公务员等级依据其所担任职位的工作性质、权责大小、德才表现和工作资历等因素共划分为15级，分别与12个职务等次相对应。职务等次越高，对应的级别就越少，职务越低，对应的级别就越多。职务与级别的对应关系如下:^[8]

国务院总理:1级;

国务院副总理、国务委员:2～3级;

部级正职、省级正职:3～4级;

部级副职、省级副职:4～5级;

司级正职、厅级正职、巡视员:5～7级;

司级副职、厅级副职、助理巡视员:6～8级;

处级正职、县级正职、调研员:7～10级;

处级副职、县级副职、助理调研员:8～11级;

科级正职、乡级正职、主任科员:9～12级;

科级副职、乡级副职、副主任科员:9～13级;

科员:9～14级;

办事员:10～15级。

(三)我国公务员职位分类制度评价

2005年4月颁布的《国家公务员法》在吸收《国家公务员暂行条例》颁布以来职位分类实施经验的基础上，对公务员职位分类做出了更为具体的规定，进一步完善了我国现行的公务员职位分类制度，其优点表现在:

1.兼具品位分类和职位分类之长。

2.根据职位的工作性质、特点划分公务员职位类别，实现分类管理，有助于提高公务员的管理水平。

3.强调专业技术和能力，体现专业化分工原则，便于合理而高效地利用人才。

4.设立专业技术类和行政执法类公务员职位，使工资福利与职位的工作性质、任务、责任和工作强度相挂钩，具有较强的激励功能。

然而，其仍然具有一定的局限性:

1.分类比较简单，欠缺一定的科学性和规范性。

2.分类范围狭窄，仅限于公务员，不能应用于其他系统。

3.缺乏具体的工作分析、职位评价和工作说明书等实质性内容。

☞思考题:

1.试以实例说明工作分析。

2.说明工作分析的作用。

3.试述工作分析的程序。

4.简述工作分析的基本方法。

5.试述工作说明书的内容及编写准则。

6.说明工作分析的评估方法。

7.试比较品位分类与职位分类制度的特点。

8.试析中国公务员职位分类的特点。

☞案例:

谁最有资格成为少数族裔招聘主管

最近，你被任命为州警察局人事主管。该组织拥有大约10 000名警察，以及200名文职雇员。其首要职责是，通过执行交通法规以及向驾驶员提供帮助，切实提高高速公路的运行安全。

最近几年来，州警察组织就一直处于越来越激烈的公众批评之中。其中最主要的抱怨是，警察部门把太多的精力用于开交通罚单;更为恰当的做法应该是把关注的焦点集中于组织犯罪及毒品交易等活动上。此外，许多社区活动家相信，州警察局在招聘雇员及执行交通法规等方面均存在歧视黑人和西班牙后裔的现象。

年轻警员之间士气相当低落，他们认为自己是社会冲突的牺牲者。那些刚接受完三个月培训课程的新成员在第一年的离职率就达到了25%。在离开警察系统的理由中，最常提及的是工作环境，缺乏直接提升的机会，以及人们感觉到职务升迁是基于“关系(你认识谁)，而不是基于能力(你知道什么，你能够做些什么)”。

大多数观察者把州警察局看作一个高度政治化的组织，因为它的高层行政职位是由州长任命的。一些观察人士认为，基于以上原困，高层管理者缺乏执法或管理经验，由此削弱了组织的士气及效能。

作为州警察局人事主管，你的任务是挑选一名助手，以负责该机构的少数族裔职员招聘项目的发展、运作与评估。外部的咨询公司已经挑选出了三位被认为最具资格的候选人，他们都是看到该职位面向全国的招聘广告后应征而来的。你及你的同事已经对这三名候选人进行了面试。现在需要你从中选出最符合该职位要求的人选。

——摘自［美］罗纳德·克林格勒、约翰·纳尔班迪所著《公共部门人力资源管理:系统与战略》第4章，中国人民大学出版社2002年版，略有修改。

☞案例讨论:

1.请你为该职位撰写一份简短的职位说明书。

2.对该职位而言，哪些职责最重要?

3.成功的申请人需要什么样的知识、技术、能力以履行其工作职能?

【注释】

[1]付亚和主编:《工作分析》，复旦大学出版社2004年版，第5～6页。

[2]付亚和主编:《工作分析》，复旦大学出版社2004年版，第18页。

[3]付亚和主编:《工作分析》，复旦大学出版社2004年版，第23页。

[4]本例根据［美］罗纳德·克林格勒、约翰·纳尔班迪《公共部门人力资源管理:系统与战略》(中国人民大学出版社2001年版，第160页)的示例改编而成。

[5]赵曼主编:《公共部门人力资源管理》，清华大学出版社2005年版，第41页。

[6]赵曼主编:《公共部门人力资源管理》，清华大学出版社2005年版，第41页。

[7]孙柏英、祁光华主编:《公共部门人力资源管理》，中国人民大学出版社1999年版，第179页。

[8]《国家公务员暂行条例》，中华人民共和国国务院第125号令，1993年10月1日开始实施。