公共部门员工的福利制度内涵与特点

第三节　公共部门员工的福利制度

一、公共部门员工福利的内涵与特点

所谓公共部门员工福利，指在没有政府立法要求的前提下，公共部门为改善和提高员工物质文化水平而主动采取的一些福利措施。通常在工资报酬和劳动保险之外，通过举办集体福利设施，提供服务和发放补贴等形式，给予公共组织员工的一种生活保障和生活享受，用以满足他们带有共同性或普遍性的消费需要，并以免费或优惠的形式提供。

公共部门员工福利与社会保险以及其他社会福利项目都属于社会保障体系，但与之相比较，具有以下不同的特点^[4]:

1.目标不同。社会保险的目的在于保障社会劳动者的基本物质生活水平，而提供员工福利的直接目标则表现在两个方面:一是保障员工基本生活需要;二是进一步提高员工的物质文化水平，即在保障原有生活水平的基础上的进一步提高和改善。而提供员工福利对公共组织的深层次意义则在于增进员工的凝聚力和向心力，增强团队意识和组织归属感，吸引和留住高素质的员工。

2.性质不同。社会保险一般由国家立法强制实施，由政府举办，是为丧失劳动能力或暂时失去劳动岗位的劳动者提供的收入保险计划。员工福利的提供则不具有法律强制性，它是由公共组织依据本单位的具体情况，自主建立并对组织员工实施的一种福利措施。

3.享受主体和条件不同。社会保险是针对以劳动为生但丧失劳动能力或暂时失去劳动岗位的劳动者提供的保障计划，而员工福利只有在本单位任职的员工才能享受，这是由公共组织提供员工福利的目标所决定的。同时，社会保险是以权利义务的对等为原则的，从业人员必须在其就业年份里拨出一部分收入缴纳保险税(费)作为保险基金，这样，在投保者缴纳社会保险税(费)满一定期限后，当其满足法律规定的条件时才可按照规定领取保险津贴，得到一定补偿。而员工福利是员工个人的额外收益，是组织提供的用以满足员工的普遍性或共同性的消费需要，一般不体现按劳分配的原则，因此无需员工为之付出代价。

二、公共部门员工福利制度设计的原则

不同于营利性的企业组织，公共部门福利制度的设计应遵循以下原则:

1.员工福利要与国民经济发展水平相适应

公共部门员工的福利费用主要来自国家的财政预算拨款，国民经济发展状况直接决定了一国的财政收入水平，因此，从这个意义上讲，公共部门员工的福利水平是由国民经济发展状况所决定的，必须与其相适应。一方面，如果对公共部门员工的福利支出过高，不仅会形成对外部市场的强烈冲击，而且会加大国家的财政负担，并引发社会广泛的对公职人员过高的福利水平的科学性和合理性的质疑;另一方面，如果福利水平过低，则可能影响到公共部门福利目标的实现，无法有效满足员工的物质文化生活水平的需要。因此，公共部门员工福利水平既不宜过高，也不宜过低，应与国民经济发展水平保持一致。

2.员工福利要与组织经济承受能力相适应

从微观上来讲，公共部门员工的福利水平的设计还必须考虑到本组织的实际经济承受能力，换言之，组织必须能负担得起。如果超出本组织的实际经济状况而一味增加员工福利水平，尽管可能短期内有利于实现组织的福利目标，但是，从长期看，福利支出过高势必会削减组织其他运转费用的开支，从而成为组织沉重的包袱，降低组织的活力，进而影响到组织目标的实现和竞争力的提升，最终可能会降低员工福利，甚至无法予以保障。

3.正确处理工资和福利的关系，确保工资收入在总收入中的主体地位

工资和福利都属于公共部门员工薪酬收入中不可分割的组成部分，都是个人消费品分配的形式，但两者在分配原则、所属地位和功能上具有明显的差异。工资在国民收入分配中居于主导地位，是根据员工提供的、被社会承认的劳动的数量和质量进行分配，是个人消费品分配的主要形式。而福利主要是按需要和可能进行分配，其享受对象是本组织的全部或部分员工，不体现按劳分配的原则，是个人消费品分配的辅助形式。在实际操作中，如果两者关系处理不当，不仅会对组织的目标实现产生负面影响，而且还产生负的外部性。一方面，由于员工福利的发放不贯彻按劳分配的原则，是员工个人的额外收益，因此，若福利在员工总收入中所占比重过高势必会削弱员工的工作动力，降低其工作积极性，影响到组织目标的有效实现。另一方面，相对工资而言，福利是较典型的隐形收入，现有的税收手段难以对其进行有效追踪和监控，实际运作中，工资向福利的转化会导致大量税源流失，影响到国家的财政收入。因此，必须确保工资在国民收入分配格局中的主导地位，福利只是对工资的必要补充。

三、公共部门员工福利的内容

我国公共部门员工的福利可以分为两大类:一类是针对员工个人所享有的福利性待遇和各种福利性补贴;二是集体福利设施以及社会文化福利设施。具体福利内容包括:

1.福利补贴

公共部门员工的福利补贴一般以现金形式发放，是个人工资收入之外的其他货币形式收入。它是为了满足员工的不同需要，尤其是减轻其生活负担而设立的，涉及衣、食、住、行等各方面，如上下班交通补贴、防暑降温费、冬季宿舍取暖补贴、洗理费、房租补贴、生活用品价格补贴以及生活困难补助等。其中，对公务员而言，生活困难补助被分为定期补助和临时补助两种。定期补助是对生活费用低于一般水平、不能维持正常生活的公务员确定补助金额，按月提供;临时补助则是对公务员发生一些特殊困难而自己又无力解决的，如因疾病、死亡、天灾、人祸等造成生活困难的，给予临时性的补助，补助对象只限于本人或所供养的直系亲属。补助标准按国家规定，具体补助金额由各单位根据国家标准自行确定，经费来源于工会费、福利费开支。

2.带薪休假

即指公共部门员工在非工作时间里，按正常的工作时间发放工资的福利。目前，国家实行统一的工时制度，即劳动者每日工作8小时，每周工作40小时，周六和周日为法定的休息日，目的是为了合理安排劳动者的工作和休息时间，维护其休息权利，调动劳动者的工作积极性。除此之外，还包括的主要内容有:

(1)节假。在国家法定的节假日，如春节、劳动节等，按工作日发放工资。

(2)探亲假。这是国家为解决员工探望分居两地的配偶、父母而提供的一种福利。凡在公共部门工作满一年，且与配偶不住在一起，又不能在公休假日团聚的，可以享受探望配偶的假期待遇;与父母亲不在一起，又不能在公休假日团聚的，可以享受探望父母的假期待遇。探亲假期因具体情况不同而有所区别，通常，未婚公职人员探望父母，原则上每年给假一次，假期20天。已婚公职人员探望配偶，每年给予探亲假一次，假期30天。在规定探亲假和路程假期内，按照本人的标准工资发给工资。

(3)年休假。国家为保护公职人员的身体健康，每年安排一段时间进行工作轮休。年休假的天数一般根据工作任务和各类人员的资历、岗位等不同情况而有所区别，最多不得超过两周。

(4)婚丧假。根据规定，公务员结婚或直系亲属死亡，可酌情给予1～3天的婚丧假。婚丧假期间工资照发。

(5)产假。女性员工在产前和产后所享有的一定的休息时间并领取相应的产假工资。

此外，《公务员法》对公务员补休的规定有别于劳动法。《劳动法》规定，用人单位安排劳动者延长工作时间的，支付不低于工资的150%的工资报酬;休息日安排劳动者工作又不能安排补休的，支付不低于工资的200%的工资报酬;法定休假日安排劳动者工作的，支付不低于工资的300%的工资报酬。而对公务员而言，公务员在法定工作日之外加班的，有权要求给予相应的补休。

3.集体生活福利设施

单位集体生活福利是公共部门员工福利的另一项主要内容，其目的是为了满足员工的共同需要，尽可能减轻员工的家务劳动负担，并提高其身体和文化素质，方便员工的生活。

目前，我国公共部门员工享有的主要集体生活福利设施包括:

(1)生活福利设施。包括员工食堂、员工集体宿舍、低房租住房、托儿所、幼儿园、浴室、理发室、休息室等。这些生活福利设施的建立目的是为了满足员工的共同需要，尽可能减轻员工的家务劳动负担，为员工的生活创造便利条件。

(2)社会文化设施。包括文化宫、俱乐部、体育场、健身室、游泳池、图书馆等，这些社会文化设施的建设目的是为了满足员工的文化生活需要，提高其身体和文化素质，促进其身心健康成长。

(3)员工住宅等设施。住宅设施是保障员工稳定工作的基本物质条件，国家或组织为满足员工的基本生存需要而有必要提供相应的住宅设施或福利补贴。在计划经济体制下，国家实行福利分房政策，即由国家或单位进行住宅建设，然后将其分配给员工使用，只收取较低租金，这种制度显然不适应社会主义市场经济体制的要求。目前，国家正加快住房的商品化改革，实行货币化分房制度。在这种背景下，公共部门普遍开始推行具有福利性质的住房公积金制度，基本做法是:由用人单位和员工共同承担住房公积金，每月将员工一定比例的基本工资扣除并存入住房基金的个人基金账户，用人单位也相应地补充一定比例的款额，共同积累住房基金，积累到一定规模，可发给个人自由购置商品房。住房基金属于员工个人收入的部分，可以转移和继承。

四、现行公共部门员工福利制度中存在的问题及其改革

长期以来，我国公共部门员工福利制度对保障员工的物质文化需要、提升生活质量和调动员工工作积极性等方面发挥了重要作用。但随着我国社会政治经济的发展，传统的福利制度的弊端也逐步凸显，突出表现为:

第一，福利在公共部门员工劳动报酬中所占比重过大^[5]。

长期以来，我国实行的是“低工资、多补贴，泛福利”的分配模式。在这种模式下，相当一部分劳动报酬如住房、文化设施等，是以物化形式提供给员工，而不进入工资。这与计划经济体制下我国经济发展水平不高相适应，但这却无法满足我国日益完善的社会主义市场经济体制的要求，必须加以改革。

第二，福利的社会化程度低。

一些本来应由社会承担的福利设施，如托儿所、幼儿园、理发室、卫生室等，都由公共部门自身来承担，结果导致“公共部门办社会”现象相当严重。这既增加了国家财政负担，也不利于机构精简和工作效率的提高，同时还使得相当一部分福利设施得不到充分利用，闲置、浪费的现象严重。从这个意义上讲，我国福利制度也亟待改革。

第三，福利费的提取和使用存在不合理，削弱了工资在国民收入分配中的主体地位。

目前，机关和事业单位的福利费应按职工基本总额的2.5%提取。但一些公共部门擅自提高福利标准，或者采取种种形式给员工发放福利性补贴，包括计划外经费、行政事业经费的增收节支部分等，设立名目繁多的福利项目，以福利补贴或实物的形式发放给部门员工。这在客观上加大了福利在员工劳动薪酬中的比重，加剧了工资福利化和实物化的倾向，进一步削弱了工资在国民收入分配中的主体地位，在一定程度上破坏了按劳分配的原则。

因此，有效地改革和完善公共部门员工福利制度是当前公共部门薪酬管理工作所面临的重点课题。如前所述，进行公共部门员工福利制度的设计必须遵循三个基本原则，即与国家经济发展水平相适应，与本单位实际经济承受能力相适应，同时要能正确处理工资和福利之间的关系，保证工资在国民收入分配中的主体地位等。现阶段，要重点从以下几方面入手:

第一，逐步降低福利的实物化倾向，加快福利货币化的改革力度，使得员工的实际福利水平能够在其薪酬收入中得到真实反映。

第二，逐步降低福利在员工薪酬收入中的比重，可将部分福利性补贴纳入统一的工资制度，以发挥工资在国民收入分配中的主导作用。

第三，大力促进第三产业的发展，切实解决“部门办社会”的问题，逐步提高福利制度的社会化和商品化程度。

第四，建立健全有关规章制度，加强监督管理，使福利制度充分发挥应有的作用。

☞思考题:

1.试分析公共部门人员薪酬的基本构成。

2.试述公共部门人员薪酬的功能。

3.试论公共部门人员薪酬设计的基本原则。

4.说明公务员职级工资制的结构。

5.中国公务员工资运行中存在哪些问题?

6.试论改进中国公务员工资薪酬制度的基本策略。

7.说明公务员福利制度的特点。

8.试述公务员福利制度的设计原则及其内容。

9.如何深化对中国公务员福利制度进行改革?

☞案例:

“低工资制”应当引起严重关切

目前，中国的贫富之悬殊，超过了世界绝大多数国家，可以说，已经走到世界的极端。这究竟是怎样出现的呢，我的看法是:全社会许多群体和阶层出现贫困问题，主要是由于实行了“低工资制”。

“低工资制”是中国目前分配的主要形式，这个制度存在一天，贫困问题就无法解决。当然，看起来“低工资制”首先影响到的是城市居民，但由于目前已有1.2～1.4亿农民进城打工，因此“低工资制”对农民的打击是更大的。同时，在农村，乡镇企业的“工资部分”可能不进入“全国工资总额”的统计，但农村的乡镇企业和私营企业受到全国“低工资制”浪潮的席卷，对在企业就业的农民，实行的是更加低的“低工资制”。

“低工资制”不仅出现在国有经济单位，而且出现在私人企业。在很多私人企业，劳动者的工资比国有经济单位的工资还要低得多，而且没有保障。

可以说，全国的劳动者，都被罩在一张“低工资制”的巨大的网里。

当前的“低工资制”造成极高的剩余价值率

2003年，我计算了自1978年以来全国工资总额与GDP的比例。发现，工资总额在GDP中的比重实在太低了。尽管如此，还在不断下降。1978年以来，1980年最高，为17.1%;1998年最低，仅有11.7%。近些年来，始终在12%处徘徊，没有达到13%。

我曾就我的计算结果与一位美国的经济系教授交谈，他大吃一惊，简直不相信会有这么低。他回国后把他的计算结果告诉我，美国的该比例，能达到50%以上。而美国的GDP是中国的将近10倍啊。所以，美国实行的是“正常工资制”，而不是“低工资制”。

不过，尽管中国的工资总额很低，但能不能叫“低工资制”呢，还需要证明。

有人从表面上看，说我们的工资已经从1978年以前的40来块钱，涨到了今天的1000块钱了，涨了25倍，怎么还是低工资啊?是高工资嘛。我说，首先不能这么比。1000和40是不能做四则运算的，因为它们不是可比价格。凡可比价格，必须考虑物价上涨因素。如果我们没有不变价格可资计算，我又找到另一个办法，就是计算工资总额与GDP的比例。

其结果，就是我上面计算的。当然，奇怪的事情在中国总是有的，例如2001年全国工资总额是1.18万亿元，但当年的“社会消费品零售总额”就达到了3.76万亿元。就算假设全体劳动农民的总收入有1万亿元，加在一起也只达到3.76万亿元的60%，这还不包括房屋和汽车的消费。

那么，改革前怎么样呢?

我使用的全是《中国统计年鉴》的资料，改革前没有GDP统计，只好用大致相当的“国民收入”来计算。改革前最正常的年景是1956～1957年、1963～1965年，那时“工资总额”的比重远超过今天，可能超过5～10个百分点。

这未免使人大感不解。“文化大革命”前，当时的“工资总额”是不包括房屋、医疗和教育费用的，对这几项收取的费用，完全是象征性的，如果这几项费用国家不再负担了，也就是说，要从“低工资制”转化为“正常工资制”了，那么，“工资总额”的比例应当大大提高。结果，改革开放以来，它不升反降，而且大大下降了。

当前的“低工资制”，可以说，造成了空前的高剩余价值率。因此，它极端地挤压了社会“总需求”，使中国经济总是处于“经济危机”的边缘。

“低工资制”转化为“正常工资制”的途径

我认为，尽快将“低工资制”转化为“正常工资制”，对于中国经济就成了一项很迫切的“任务”。当然，在实际上，要完成这种转化，是非常困难的。对于工资总额的比例，人们已经习惯了每年增长个百分之几，大致上和GDP的增长相呼应。由于前几年医改、房改、教改一股脑压下来，由国家负担改为人民自己负担，担子越来越重，贫穷的人民苦不堪言，所以，至今仍然维持改革开放前的“低工资制”，不仅没有道理，而且对于人民会越来越严酷。

主要的困难是，在国家推行中国特色的“市场经济”之后，“低工资制”虽然无理，但缺乏改变的途径。如果要改变，就必须承认并保障“工人集体争议工资”的权利。既然美国工人阶级有这个权利，全世界的工人阶级包括中国工人阶级也应当有这个权利(我这里说的工人，当然包括全体脑、体劳动的雇员)。但是工人“集体争议工资”，必须有工人自己合法的组织。这种组织目前很难被承认，理由是它对“稳定”不利，于是国家进入了两难选择。实质上仍然是:富人，穷人，必须选择一头，也就是说，必须有一头做出让步，中国的事实是，穷人已经太穷了，已经无法再“让”出什么了。

——摘自《经济学家茶座》总第23辑，山东人民出版社2006年版。略有删改。

☞案例讨论:

1.你对作者的观点如何看待，说明理由。

2.运用所学的薪酬理论，提出将“低工资制”转化为“正常工资制”的合理途径。

【注释】

[1]张德主编:《人力资源开发与管理》(第二版)，清华大学出版社2001年版，第217页。

[2]常荔:《公务员薪酬状况研究述评》，《江西行政学院学报》，2006年第1期。

[3]常荔:《公务员薪酬制度的运行机制研究》，《行政与法》2006年第5期。

[4]孙柏瑛、祁光华编著:《公共部门人力资源管理》，中国人民大学出版社1999年版，第255页。

[5]孙柏瑛、祁光华编著:《公共部门人力资源管理》，中国人民大学出版社1999年版，第257～258页。