监控与约束及其作用具体分析

第一节　监控与约束及其作用

所谓监控，就是指各监控主体对监控对象的行为及活动进行监督、控制的过程。公共部门监控机制，是指依据法律法规和其他相关规范对公共部门以及公职人员从事公职管理活动的行为进行监督、监察和纠正的一系列方式、方法、手段的总称。它是一种内外结合的“他律”行为。

从字面上理解，约束是用“约定”来进行“规束”。它本质上是一种管制行为，即依据法律、法规、规章制度、道德、俗规民约等社会规范对行为进行管制，既包括行为人的自我管制，也包括外部的行为管制。斯图尔特提出需求、约束和选择模式时认为:“约束是限制工作人员能做什么的因素。”西蒙认为，我们社会中更多的正式约束是以工作与经济保障和经济地位之间关系为依据的，主要分为资格约束、经济约束、法纪约束和社会约束。^[1]

为了使公权力得到公平、正义的使用，防止他们滥用权力，我们必须对公共部门及其公职人员的行为建立一种发现和纠正机制，即实施监控。监控必须与约束相互配合才能发挥应有的作用。约束主要针对行为的影响因素，监控主要针对行为本身。如上所述，约束与监控其实是相辅相成的。其关系可以简单概括为:对公共部门的人员公职行为进行控制，再辅以对行为结果进行奖惩规定来限制约束他们的行为，以便达到组织的目标，真正地用好人、管好人。

一、对公职人员进行监控与约束的必要性

公共部门的人才是代表人民来行使国家权力的群体，它代表了党和政府的形象，对国家机关的运转效率和信用、责任都具有极其重要的影响。如果对公职人员行使公权力的行为不加以监控和约束，势必造成行政权力的扩张，导致政治腐败和专横。因此，只有对权力进行合理的监控与约束，才能使得权力更有效率、公正地运用。为了使人尽其责，各司其位，就要对人员进行科学合理的监督和约束，规范公共部门人员的行为，将所有人的行为纳入到合法性的制度框架内，这既符合人才使用的规律，也能更好地使他们专于工作，提高效率。

更重要的是，公共部门的人员不同于私部门，他们代表着公权力，且广泛地掌握着社会资源，具有不可替代性的特点。公共选择学派认为，公共领域中的个人也是满足“经济人”假设的，他们也趋向于扩大预算规模，牟取私利。如果监控与约束不力，很可能导致公共部门工作人员的腐败，与私部门管理人员相比，公共部门工作人员的腐败危害更大、更广，它不仅严重侵害国家、社会及个人的利益，破坏党和政府同人民群众的关系，同时，也扭曲了经济，破坏了民主，扰乱了正常的社会秩序，具体来说，其危害有以下几点:

第一，公共部门公职人员的腐败，危害国家政权建设。腐败是侵入国家政府健康肌体的毒瘤，直接危害国家健康的发展。如果放任腐败现象滋生蔓延，将导致国家政权的变质，甚至政权垮台。

第二，公共部门公职人员的腐败，削弱政府功能，破坏政府形象。首先，削弱政府的执法功能，破坏法制的统一;其次，削弱政府的政策功能，导致公共决策失误，政策实施偏离方向，行政效率降低，人民负担加重;再次，削弱政府的宏观调控职能，破坏经济和社会治安职能，一些公职人员办事不公，导致了社会矛盾的激化，引起人民不满，增加不安定因素。总之，腐败行为削弱政府功能的发挥，严重损害了政府的形象和声誉。

第三，公共部门工作人员的腐败破坏市场机制，造成社会资源的极大浪费。公共部门管理人员的腐败行为践踏市场经济的基本原则，扰乱市场机制的运行，破坏市场平等交易，侵占市场主体的利益，导致不公平竞争，使市场资源配置的基础性作用难以发挥，造成资源的巨大浪费。腐败行为还会使外来投资者丧失信心，阻碍对外开放的发展。

第四，公共部门工作人员的腐败破坏社会风气。腐败是社会中的一种腐蚀剂，它腐蚀人的精神风貌和伦理道德，破坏公职人员的职业道德。腐败行为更严重的后果是毒化社会风气，导致社会道德水平的滑坡。

二、监控机制及其作用

要准确地理解何为对公共部门及其成员的监控，首先就必须了解公共部门监控的对象和内容。一般而言，公共部门监控的对象是指国家机关与第三部门中从事公职的人员。其内容包括如下四个部分:(1)对公职人员守法的监控，即对公共组织在对其成员管理的过程中执行贯彻法规情况的监控。(2)对公职人员执法的监控，也就是对国家机关及其公务员实施国家法律、法规和政策以及决定、命令的情况进行监督检查，并对违反法律、法规及政策的行为提出建议，加以纠正甚至予以必要惩戒的过程。(3)对公职人员廉政的监控，主要是依据法律和道德的规范对公务员个人执行公务的行为进行的监控。(4)对公职人员勤政的监控，这一方面的监控着眼于公职人员行政活动的效能和效率。

任何有组织的系统，都有自身的目的和运营程序。系统的各种运营机制在活动中应符合这些特殊的要求。但是实际上，由于种种内部的或外部的干扰，可能产生异常情况使运营偏离正常轨道，因此有必要设置一定的监控系统及其运作机制，以便随时排除干扰，保证正常运营的有序性和有效性。公共部门运营中的问题主要表现在两个方面:首先，人事管理者和被管理者都有可能违反系统运行规则。管理者可能决策失误、滥用职权、不负责任;被管理者可能违反职务规则和行业道德规则。这些都会破坏公共部门系统运营的有序性和有效性。其次，不合理的运营规则本身也会导致系统运营的紊乱。具有相对稳定性的公共部门系统规则，往往难以及时随着变动的系统和变化的情况而改变，因此，系统内在与外在的因素不可避免地会与旧的规则发生冲突，从而引起纠纷和矛盾。

公共部门监控系统的运作机制作用包括两方面:一方面，需要准确而及时地搜集、获取各种有关系统运营的信息，将这些信息与运营规则和运营方向作比较，发现和判断其中违反运营规则或偏离运营方向的情况，并将这些信息输入有关的控制机构;另一方面，控制系统在接到输入信息后要给出必要的调整指令，以恢复系统运营的正常秩序和正确方向。我们把前者简称为“监测”，把后者简称为“控制”，两者统称为“监控”。通过监控，可以对公职人员违法违纪行为起到防范和惩处作用;可以对由公职人员行为引发的或对公职人员管理过程中的不当之处起到补救作用;可以根据发展变化的情况及时地制定、修改和废除有关的规章制度，从而有利于公共部门及其人员管理的民主化、法制化建设;有利于保持公职人员队伍和公共机关的高效、廉洁。所以，公共部门的监控包括双重功能:一是对公共部门的管理机构实施具体人事制度的监控;二是对公职人员执行公务活动的情况及公职人员行为规范的监控。

三、约束机制及其作用

约束机制是指为规范组织成员行为，便于组织有序运转，充分发挥其作用而经法定程序制定和颁布执行的具有规范性要求、标准的规章制度和手段的总称。约束包括国家的法律法规、行业标准、组织内部的规章制度，以及各种形式的监督等。从这个定义可以看到，组织中的约束有以下几个特点:其一，法律的从属性。约束必须以国家法律法规为依据才能有实际的意义，才能在组织中对所有成员有权威性，有效发挥作用。其二，功利目标性。任何组织运转都是围绕一定目标进行的，而约束正是为保障组织目标顺利实现而执行的，因此组织目标是组织约束所服务的对象。其三，范围确定性。任何约束都有确定的约束范围，可以按照部门职能的划分或等级划分来进行约束。其四，具体操作性。约束必须有利于执行，空泛的约束没有任何意义，因而约束必须清楚地以明文形式确定下来，易于操作。其五，时代发展性。对于在实践中不断产生的新问题、新情况，有必要制定制度规章来进行约束，因此，随着时代的发展变化，约束也要相应地发生转变。

现代人力资源开发与管理理论的发展表明，传统的人事管理中一些刚性约束正在逐渐减少，取而代之的是上级与下级或雇主与雇员之间的双向沟通，即柔性约束。举例来说，组织运行必然要有相应的规章制度，这种规章制度是组织制定的一套规则，是组织成员的行为标准，用以指导组织成员的行为，便于组织运作不会因个人的疏忽而导致不良的结果。但是执行这些规则并不是为了对组织成员进行强制性约束，相反，执行规则的目的是为了增强员工之间的相互沟通，通过互相尊重的态度制定恰当的行为规范;向组织成员解释订立规则的原因及其具体意义，使成员乐意遵守，而非强迫;使组织成员做事能相互协调，不致破坏成员之间的和谐。从这个例子可以看到，随着人力资源理论的发展，约束模式也相应地发生变化，体现了人事管理由传统的“胡萝卜加大棒”向“以人为本”的管理实现的转变，同时这种人事管理思想的转变也对约束功能的评估提出了新的要求。

人力资源管理四大功能:规划、获取、开发、约束，约束功能处于十分重要的地位，通过对人事管理中的约束功能做模式化的探讨，给出一个可供评估的约束模式，将有利于更好地修改和完善约束的功能，保证组织目标有序、稳定地完成。具体而言，它具有以下方面的作用:

1.组织中的约束功能有利于明确组织成员的职权，组织成员在享有一定权利的同时，必须承担相应的义务，负起一定的职责，接受组织的监督。组织成员的职权明晰，可以有效地避免侵权和超权等不良现象的发生。

2.现代人力资源开发与管理理论中，刚性约束向柔性约束的转变有利于组织由金字塔型向扁平化的方向转变，这样的转变可以帮助打破传统的官僚制下的死板、严格的科层管理和单一的沟通渠道，从而建立起灵活的、信息通畅的管理模式。

3.组织中的约束机制同激励机制的有机配合，是保证组织按既定目标高效运转且保持稳定的前提。约束机制使约束具有强制性和普适性，可以从根本上杜绝传统的“人治”管理模式，做到对上级人员与下级人员一视同仁，任何人不得超越约束规定的范围，在约束机制面前，上级与下级的区别只在于所承担的职责不同。

组织约束和激励的相互配套，有利于职权同利益的挂钩，所承担的职权越大，所获得的利益回报也就越丰厚。只有约束同激励相互配合，才能保证组织运转既保持稳定，又使组织成员有较大的动力。

四、对公共部门公职人员实施监控约束的主体

对国家公职人员实施监控和约束的主体一般有以下几种:

1.国家权力机关的监控约束

国家权力机关的监控与约束在对整个公职人员监控系统中居于最高的层次。在我国及西方一些实行议会内阁制的国家中，行政机关由人大(议会)产生，对人大(议会)负责。人大(议会)的监控与约束体现在它们对于行政机关及其领导人有监督、质询乃至弹劾罢免的权力，行政机关的重大决策也必须经过人大(议会)的批准方可得以实施。在实行总统制的国家里，根据“三权分立”的原则，权力(立法)机关与行政机关互相制衡。行政机关及其高层官员也当然地受到来自于立法机关的监督和制约。当然，国家权力机关的性质也决定了它的约束与监控范围仅限于行政机关工作中比较重要的事项和行政机关的主要官员。

2.国家司法机关的监控约束

司法机关在公职人员监控与约束的系统中有比较独特的地位。它的独特体现在它的监控与约束是一种“被动”的监控与约束，通过受理行政相对人和公职人员个人的有关诉讼案件来进行监控与约束。这一“被动”的特点决定了国家司法机关的监控与约束是有限的。

3.国家行政机关的监控约束

行政机关及其公职人员的大量日常性工作主要地由行政机关内部的监控与约束机制进行。由于行政工作对于效率的较高要求和行政管理工作的专业性，这种内部的监督与约束在整个公务员的约束与监控体制中占据主要的位置。具体而言，有基于组织层级关系而进行的上级行政机关对下级行政机关的领导和监督、上级政府职能部门对下级政府职能部门的指导和监督以及行政机关领导人对其所辖公务员的领导和监督等;还有同级别的机关和公务员互相的监督以及下级机关和公职人员对上级的监督;此外，在各级行政机关中均设有监察和审计等部门，对同级政府机关各部门及其公务员以及下级行政机关和公务员进行监督与约束。

4.政党的监控约束

政党在当今世界各国的政治生活中发挥着极大的作用。在公务员的监控与约束机制中，政党也是不容忽视的监控与约束主体。在实行多党制或两党制的西方国家里，行政机关的首长大多由执政党的党员担任，执政党可以通过党内的程序对他们施加影响，而在野党也可以通过议会和新闻舆论等渠道对执政党所把持的行政机关进行监督与约束，且出于党派利益和政治斗争的需要，这种来自在野党的监督与制约往往能发挥很大的作用，从而对公职机关及其成员进行极为有效的监督和制约。在我国，中国共产党作为执政党，对公共机关进行政治、思想和组织的领导，其对公共机关及其公职人员的监控作用是不言而喻的。

5.人民群众及社会舆论的监控约束

人民群众以及社会舆论也是不容忽视的约束与监控主体。通过一系列的制度安排与设计，公民个人可以对公共机关及其公职人员提出批评、建议和意见，也可以对公共机关及其公职人员的违法失职行为进行检举，这些权利均得到法律的确认和保障。此外，现代社会中发达而相对独立的新闻舆论也发挥了独特而有效的约束与监控作用。